Data: 2004-12-03

Número: 258/04

Responsáveis: Maria José Castanheira Neves

As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo. A PGR , no parecer nº 100/82, de 27/07/82, refere que « as incompatibilidades visam proteger a independência das funções » e Vital Moreira e Gomes Canotilho referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência ( boa administração ). A lei orgânica 1/2001, de 14/08, estabelece as seguintes incompatibilidades: Dentro da área do mesmo município, é incompatível o exercício simultâneo de funções autárquicas nos seguintes órgãos: – Câmara Municipal e Junta de Freguesia; – Câmara municipal e Assembleia de Freguesia; – Câmara municipal e assembleia de Freguesia; O exercício de funções nos órgãos autárquicos é incompatível com o desempenho efectivo dos seguintes cargos ou funções: – Governador e vice-governador civil e Ministro da República nas Regiões Autónomas ; – Dirigente na Direcção -Geral do Tribunal de Contas, na Inspecção- Geral de Finanças e na Inspecção -Geral da Administração do Território; – Secretário nos governos civis; – Dirigente e técnico superior nos serviços da Comissão nacional de Eleições e do Secretariado Técnico dos Assuntos Para o Processo Eleitoral; O exercício de funções nos órgãos executivos das autarquias locais é incompatível com o exercício das funções de membro do Governo da República ou de governo das Regiões Autónomas. Muito pelo contrário, o exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas dado o estabelecido no artigo 6 º da Lei nº 64/93, de 26/08.

Efectivamente, o nº1 do art. 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, repristinado na sua redacção originária pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, estabelece que ” Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas “. Reportando-se este preceito a matéria de incompatibilidades, desde logo se suscita a questão de saber se esta norma revogou ou não o nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, uma vez que estabelece um regime mais permissivo no que respeita ao exercício de outras actividades por parte dos eleitos locais. Ora, embora não tivesse havido uma revogação expressa do nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, é inequívoco , de acordo com o disposto no art. 6º, ter ocorrido uma revogação tácita, pelo que será de atender, quanto à possibilidade de acumulação de funções autárquicas com outras actividades, ao regime estatuído na referida norma em vigor. Posto isto, resultando claro do nº 1 do art. 6º que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas.

Efectivamente, dada a ressalva do nº1 do art. 4º da Lei nº 64/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto e pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, não ficam sujeitos os referidos eleitos locais ao regime de incompatibilidades previsto para os titulares de cargos políticos, ou seja, exercerem as suas funções em regime de exclusividade. Permite assim a lei das incompatibilidades, neste artigo, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência ou de meio tempo, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza. No que concerne às públicas, excepciona porém a lei duas situações sobre as quais não permite a referida acumulação: – Quando as funções públicas a acumular correspondam a titulares de órgãos de soberania, de cargos políticos ou de altos cargos públicos, uma vez que são cargos exercidos em regime de exclusividade (arts. 1º, 2º e 4º da Lei nº 64/93); – Quando as funções públicas a exercer correspondam a cargos ou actividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabeleçam regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as referidas funções autárquicas (art. 6º, nº2 da Lei nº 64/93 Sendo , assim, inequívoco que a acumulação enquanto autarcas é sempre possível e só poderá ser inviabilizada não pelo regime das incompatibilidades das funções de autarca mas pelo regime de incompatibilidades das funções públicas ou privadas acumuladas com as de autarca. No que respeita à nomeação de membros das Câmaras para o Conselho de Administração de empresas públicas municipais existem incompatibilidades derivadas não do cargo de autarcas mas sim do exercício de funções no conselho de administração dessas empresas, dado que as alíneas a) e b) do artigo 3º da lei 64/93 definem como titulares de altos cargos públicos os presidentes de empresas públicas e de sociedades de capitais exclusivamente ou maioritariamente públicos e os membros dos conselhos de administração destas empresas. Efectivamente, a titularidade de altos cargos públicos implica a incompatibilidade com quaisquer outras funções remuneradas. No entanto, os titulares de altos cargos públicos em sociedades de capitais exclusivamente ou maioritariamente públicos podem requerer que lhes seja levantada a incompatibilidade, solicitando autorização às entidades que os designaram. Assim, os vereadores em regime de não permanência poderão acumular, sem qualquer dúvida, as suas funções na Câmara com as de membro do conselho de administração destas empresas dado que não exercem funções remuneradas.

Quanto aos presidentes de câmara e vereadores que exercem funções remuneradas não podem ser nomeados para o conselho de administração das empresas mencionadas, excepto no caso das empresas de capitais públicos ou maioritariamente públicos se for levantada a incompatibilidade existente, nos termos do nº 3 do artigo 7º da referida lei. No entanto, a Procuradoria Geral da República no seu parecer n º 77/2002, publicado no DR, n º 228, II série, de 2/10/2003, ( e que os serviços da CCDR devem respeitar dado que o mesmo foi homologado por um membro do Governo de que dependemos hierarquicamente ) considera que em nenhum destes casos há incompatibilidade, dado que quanto a ela só relevam as incompatibilidades estabelecidas noutras leis e não as prescritas na própria lei n º 64/93. « O texto da lei manifestamente reenvia para outros diplomas legais, que não ele próprio, a previsão de situações geradoras de incompatibilidades ou impedimentos. Os termos da redacção da norma excluem a verificação de incompatibilidades entre o exercício de cargos de eleito local e cargos públicos previstos no próprio diploma, ou seja, os previstos no artigo 3 º » ( pag. 14 906 do DR citado ). Já no que respeita à docência em estabelecimento de ensino não superior parece-nos incompatível com o exercício de presidente do conselho de administração de empresa pública, dadas as razões atrás aduzidas para o exercício de altos cargos públicos. II Sendo possível esta acumulação ela poderá ter, no entanto, os efeitos remuneratórios consagrados no artigo 7 º do Estatuto dos Eleitos Locais, alterado recentemente pela lei n º 22/2004, de 17/06. Só que este artigo 7 º é aplicável aos eleitos locais em regime de permanência, ou seja, apenas aos eleitos em regime de tempo inteiro. Os eleitos locais podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência. «Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia , em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ). Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência. A grande dúvida que se tem posto sobre esta questão é a de saber se os vereadores em regime de meio tempo são ou não classificados em regime de permanência. Este tipo de vereadores surgiu apenas em 1984 com o decreto-lei nº 100/84, de 29/03, que veio estabelecer que a Câmara Municipal poderia optar pela existência de vereadores em regime de permanência ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência. Posteriormente o estatuto dos eleitos locais limitou-se a consagrar a sua existência mas não clarificou o seu regime.

A actual lei 169/99, de 18/09, reproduz o que estava consagrado no decreto-lei nº 100/84, ou seja, prescreve que o presidente da Câmara pode optar pela existência de vereadores em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de tempo inteiro. Das inúmeras referências legais a este tipo de vereadores não se retira facilmente se o legislador os pretendeu incluir no regime dos eleitos em regime de permanência, embora com as especificidades próprias de um meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência. Este problema já mereceu a elaboração de alguns pareceres da Procuradoria Geral da República mas as suas conclusões também não se podem considerar suficientemente esclarecedoras ( Processo nº 41/89, publicado no D. R. , nº 69, II série, de 90/03/23, conclui que os vereadores em regime de meio tempo são eleitos locais em regime de permanência, para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 3º da lei nº 29/87, de 30 de Junho, e o processo nº 27/90, publicado no D. R. Nº 59, II série, de 91/03/12, conclui que os vereadores em regime de meio tempo, a que se refere o nº 2 do artigo 2º da lei nº 29/87, de 30/06, não cabem na previsão dos artigos 18º e 19º do mesmo diploma legal, que se reportam a eleitos locais em regime de permanência ). Poder-se-ão adoptar os seguintes entendimentos sobre esta questão. a) Para quem considere que permanência significa a prestação de um serviço regular e diário nas Câmaras municipais sem implicar ocupação exclusiva, dado que se pode acumular a permanência num cargo municipal com o exercício de uma actividade liberal ou privada, não há justificação para não englobar os vereadores a meio tempo como em regime de permanência. b) Para quem entenda que permanência não poderá corresponder a um meio tempo que consagra à partida uma disponibilidade temporal reduzida , estes vereadores pertencerão a um terceiro tipo de eleitos locais.

É este último o nosso entendimento, ou seja, quanto a nós o meio tempo abrange um terceiro género de eleitos locais, com um estatuto próximo dos eleitos em regime de permanência mas que com eles não se confunde» Assim, não sendo os vereadores em regime de meio tempo vereadores em regime de permanência não lhes é aplicável o artigo 7 º do EEL pelo que a acumulação que efectuem com outros cargos não tem para eles quaisquer efeitos remuneratórios. Por último, não podemos deixar de referir que embora julguemos que este entendimento é o único que se coaduna com o sistema vigente, dele resulta o efeito perverso dos eleitos a tempo inteiro que acumulem com funções públicas ou privadas remuneradas auferirem a mesma remuneração dos eleitos a meio tempo, mesmo no caso destes últimos acumularem o seu cargo com outras actividades públicas ou privadas. E

fectivamente, os eleitos em regime de meio tempo podem acumular as suas funções autárquicas com funções públicas ou privadas sem quaisquer efeitos remuneratórios, dado que o meio tempo já é remunerado a 50%. Poder-se-á considerar injusto que um eleito a tempo inteiro que acumule com outras actividades receba o mesmo dum eleito a meio tempo, embora se compreenda que a lei pretenda obstar, com estes efeitos remuneratórios, a que quem esteja em permanência dedique o seu tempo a outras actividades que não as que para que foi eleito. Efectivamente, com a alteração legislativa efectuada ao artigo 7 º do EEL pela lei n º 22/2004, de 17/06, os eleitos locais a tempo inteiro que acumulem com outras funções públicas ou privadas remuneradas passam a receber apenas 50% da sua remuneração como autarcas, dado que só os que acumulem com funções não remuneradas mantêm a totalidade das remunerações como eleitos. Maria José Castanheira Neves (Directora Regional da Administração Local)