A Câmara Municipal de …, pelo ofício n.º …, de …, solicita a emissão de parecer relativamente à seguinte questão:

Por deliberação de 24/10/2003, foi atribuída uma menção de mérito excepcional, para efeitos de redução do tempo de serviço para promoção ou progressão – sem especificar a qual dos dois institutos se aplicaria ou quantificar o tempo de redução atribuído – a um funcionário que, desde 01/07/2003 até hoje, se encontra em situação de licença sem vencimento por motivo de interesse público.
Coloca-se, agora, a questão de saber a partir de que momento assistirá ao funcionário o direito de requerer a promoção.

Sobre o assunto cumpre-nos informar o seguinte:

Lê-se no preâmbulo do Decreto-lei n.º 184/89, de 2 de Junho:
“Assim, no plano de gestão global dos recursos humanos prevêem-se medidas que visam imprimir racionalidade à gestão dos efectivos, pela adopção de quadros de pessoal anuais e pela flexibilização dos mecanismos que permitirão desenvolver uma política de redimensionamento, e paralelo enriquecimento, de cargos; no plano da gestão de carreiras assumem particular relevo as novas formas de estímulo ao empenhamento individual, vertidas em modelos de promoção profissional e progressão económica, as quais têm em atenção o mérito, a experiência e o desempenho dos funcionários (salientámos).

Faz-se esta referência a propósito de, em nossa opinião, não fazer muito sentido atribuir-se uma menção de mérito excepcional a um funcionário que, para além de não se encontrar no exercício efectivo de funções há cerca de quatro meses – entre 01/07/2003 e 24/10/2003, o que, de algum modo, frustrará a intenção do legislador de, permitindo realçar e premiar a qualidade do desempenho do funcionário, promover uma ainda maior motivação do mesmo no seu desempenho futuro – se encontra numa situação de licença sem vencimento cujo tempo lhe é descontado na antiguidade para efeitos de carreira (cfr. n.º 1 do art.º 77.º do Decreto-lei n.º 100/99, de 31 de Março, na actual redacção).

Sem prescindir, e não pretendendo reconduzir a análise da questão às conclusões que, em nosso ver, decorrem inevitavelmente do aduzido – sob pena de contradição nos termos ou impossibilidade física do objecto, não se pode reduzir tempo de serviço a quem está numa situação cujo tempo de serviço não pode ser contado, por força da lei – cremos que sempre se revelaria problemático, se não inviável, concretizar, agora, a menção de mérito excepcional em apreço.

É que, embora formalmente deliberada em 24/10/2003, consubstanciando-se, eventualmente, como acto administrativo definitivo, sempre lhe faltaria executoriedade, por ausência de conteúdo juridicamente concretizável (por ausência do quid e do quantum), ou seja, por ineficácia (cfr. n.º 1 do art.º 149.º do Código do Procedimento Administrativo).

E, ainda que se lançasse mão das normas do C.P.A. reguladoras da rectificação dos actos administrativos, com respeito pela possibilidade da retroactividade de efeitos (vide art.ºs 148.º e 145.º), sempre a situação de licença sem vencimento e respectivo regime legal se revelariam obstáculos intransponíveis à executoriedade retroactiva da deliberação, a que acresceria a dificuldade de concretização actual dos efeitos da atribuição da mesma menção, num quadro jurídico-nornativo em o art.º 30.º do Decreto-lei n.º 184/89, de 2 de Junho, se encontra expressamente revogado pela alínea c) do n.º 1 do art.º 23.º da Lei n.º 10/2004, de 22 de Março.

De facto, e a este propósito, prescreve o art.º 1.º do Decreto-lei n.º 184/89, de 2 de Junho, que “o presente Decreto-lei estabelece princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da Função Pública” (salientámos).

E, integrando um diploma instituidor de “princípios gerais” e inserido num capítulo com a epígrafe “princípios gerais sobre gestão”, dispõe o art.º 30.º do diploma o seguinte:

1. “Os membros do Governo podem atribuir menções de mérito excepcional em situações de relevante desempenho de funções:
   1. A título individual;
   2. Conjuntamente, aos membros de uma equipa.
2. A proposta ao membro do Governo respectivo sobre a atribuição da menção de mérito excepcional cabe aos dirigentes máximos de cada ministério, constituídos, para o efeito, em júri ad hoc.
3. A proposta é da iniciativa do dirigente máximo do serviço, que deve, no âmbito da avaliação, ao trabalho desenvolvido pelos efectivos de todos os grupos de pessoal do respectivo serviço.
4. A atribuição da menção de mérito excepcional deve especificar os seus efeitos, permitindo, alternativamente:
   1. Redução do tempo de serviço para efeitos de promoção ou progressão;
   2. Promoção na respectiva carreira independentemente de concurso.
5. No âmbito das autarquias locais, os órgãos executivos deliberam sobre a atribuição da menção de mérito excepcional, a qual será sujeita a ratificação do órgão deliberativo.
6. As atribuições de mérito excepcional são publicadas na 2.ª série do Diário da República por extracto, que conterá, de forma sucinta, os motivos da atribuição.”

Por se tratar, como se salientou, de um diploma instituidor de princípios gerais e porque, coerentemente, o respectivo artigo 43.º, n.º 1, estabelecia que “o presente diploma de princípios gerais será objecto de desenvolvimento e regulamentação e entra em vigor conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativos a matéria salarial”, tanto havia quem, invocando argumentos de peso, perfilhava o entendimento de que, para ser aplicável, tal norma carecia de ser regulamentada como havia quem defendesse a aplicabilidade imediata do transcrito artigo 30º.

Porém, diluindo a polémica referida, viriam o Secretariado para a Modernização Administrativa e a Direcção-Geral da Administração Pública a emitir o entendimento de que “não fazendo aquele preceito legal depender a sua aplicação de futura regulamentação, julga-se que o mesmo pode ser desde já aplicado, cabendo aos órgãos competentes para propor e atribuir as menções de mérito excepcional proceder, casuisticamente, à definição concreta dos efeitos genericamente previstos no seu n.º 4”, entendimento este que viria a merecer a concordância de Sua Excelência o Director-Geral da Administração Autárquica.
Serve o aduzido para salientar que, dissolvidas, ao tempo, as legítimas reservas quanto à aplicabilidade imediata do preceito, passaram as autarquias a poderem atribuir menções de mérito excepcional, para o que, nos termos do n.º 5 do preceito, era suposto e imprescindível ser produzida uma deliberação pelo órgão executivo, devidamente fundamentada de facto e de direito, que carecia de ratificação do órgão deliberativo.

Entretanto, no âmbito da implementação do sistema integrado da avaliação do desempenho da Administração Pública, viria a ser publicada a Lei n.º 10/2004, de 22 de Março – regulamentada, entretanto, pelo Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio – cujo artigo 23.º, n.º 1 alínea c), revoga expressamente o citado art.º 30.º do DL n.º 184/89, sendo que o seu art.º 2.º, n.º 3, nos diz que “o regime previsto na presente lei é aplicável a todo o território nacional, sem prejuízo da sua adaptação aos funcionários, agentes e demais trabalhadores da administração local e da administração regional autónoma, através, respectivamente, de decreto regulamentar e decreto regulamentar regional das Assembleias Legislativas Regionais.

Ora, é precisamente neste contexto que faz sentido questionar se aquela revogação expressa acarreta ou não a inaplicabilidade do preceito revogado.

Como acima se referiu, um dos pressupostos da sua aplicação residia na indispensabilidade da arguição de fundamentação de facto e de direito, arguição que agora se nos afigura inviável.

É que, tendo o referido artigo 30.º desaparecido da ordem jurídica, por opção expressa do legislador, não fará, quanto a nós, qualquer sentido invocá-lo como fundamento legal da atribuição de um qualquer mérito excepcional, instituto que, igualmente, deixou de ter existência jurídica, com os contornos que o preceito lhe incutira.

E nem o argumento da ausência de regulamentação da avaliação de desempenho para as autarquias locais nos leva a infirmar a opinião expressa, e isto por duas razões:

• Em primeiro lugar, porque nem a lei instituidora da avaliação de desempenho – a Lei n.º 10/2004, de 22 de Março – nem a lei que a regulamentou – o Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio – contêm norma ou instituto substitutivos ou idênticos aos da norma revogada;
• Em segundo lugar, e concomitantemente, porque, após se definir como âmbito territorial de aplicação todo o território nacional, a previsão legal vai no sentido de uma “adaptação aos funcionários, agentes e demais trabalhadores da administração local” – e não, propriamente de uma regulamentação da matéria para este sector da Administração Pública –, o que, dada a pormenorização de conteúdo do Decreto Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio, não poderá, em princípio, ir muito para além da definição dos órgãos a que, na Administração Local, serão cometidas as competências cujo exercício a aplicação daqueles diplomas exige.

Neste quadro, não podemos deixar de sustentar que, salvo melhor opinião, qualquer menção de mérito excepcional atribuída após a revogação do preceito gal que lhe servia de suporte carecerá sempre, no mínimo, de falta de fundamentação de direito, geradora da anulabilidade dos actos administrativos que a tenham enformado, pelo que se entende indispensável chamar à colação o regime da revogabilidade dos actos inválidos contido nos artigos 141.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo.

Em conclusão:

1. Prescrevia a alínea do n.º 4 do art.º 30.º do Decreto-lei n.º 184/89, de 2 de Junho, que a atribuição da menção de mérito excepcional deve especificar os seus efeitos, permitindo a redução do tempo de serviço para efeitos de promoção ou progressão;
2. Salvo melhor opinião, não fará sentido atribuir-se uma menção de mérito excepcional, com aquele objectivo, a um funcionário que, para além de não se encontrar no exercício efectivo de funções se encontrava numa situação de licença sem vencimento cujo tempo lhe é descontado na antiguidade para efeitos de carreira (cfr. n.º 1 do art.º 77.º do Decreto-lei n.º 100/99, de 31 de Março, na actual redacção);
3. De facto, sob pena de contradição nos termos ou impossibilidade física do objecto, não se pode reduzir tempo de serviço a quem está numa situação cujo tempo de serviço não pode ser contado como antiguidade na carreira, por força da lei;
4. Por outro lado, tendo o referido artigo 30.º desaparecido da ordem jurídica, por opção expressa do legislador, não fará, quanto a nós, qualquer sentido invocá-lo como fundamento legal da atribuição actual ou retroactiva de um qualquer mérito excepcional, instituto que, igualmente, deixou de ter existência jurídica com os contornos que o preceito lhe incutira, nomeadamente, quando na emissão do acto administrativo não se curou de lhe fixar o sentido e alcance.