Solicita a Câmara Municipal de …, por seu ofício nº …, de 25 de Outubro de 2005, a emissão de parecer sobre as questões que seguidamente se transcrevem:

 

Nas últimas Eleições Autárquicas, foi eleito um membro para a Assembleia Municipal cuja residência oficial declarada e efectiva é no estrangeiro, mais concretamente na Bélgica.

Nos termos da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, os eleitos Locais, neste caso, membros da Assembleia Municipal, têm direito a subsídio de transporte e ajudas de custo para assistirem às reuniões ordinárias e extraordinárias.

A questão que se coloca e para a qual gostaríamos do Parecer da Comissão é:

Se o membro em causa tem direito às ajudas de custo e subsídio de transporte, tendo como referência a morada que consta do Processo Eleitoral?

Em caso afirmativo como calcular o respectivo valor, nomeadamente se o valor é calculado nos mesmos termos que em território nacional?

  

I

 

• A realidade subjacente às questões a responder é a seguinte:

 

1. Um membro de uma Assembleia Municipal

 

1. está recenseado na Bélgica

e

1. reside efectivamente (declarada e oficialmente) na Bélgica (residência que consta do processo eleitoral)

 

• Em face desta realidade, as questões a que cumpre responder são:

 

1. Há lugar ao pagamento de subsídio de transporte e de ajudas de custo?

 

1. Como calcular tais pagamentos?

   

II

 

1. 1. Por força do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 5º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, gozam da capacidade eleitoral passiva para os órgãos das autarquias locais os cidadãos portugueses eleitores, ou seja – nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 2º do mesmo diploma – os cidadãos portugueses maiores de 18 anos.

 

Temos pois que um qualquer cidadão português, maior de 18 anos, desde que recenseado numa das circunscrições de recenseamento actualmente definidas no artigo 8º da Lei nº 13/99, de 22 de Março, (novo regime jurídico do recenseamento eleitoral) – a saber, no território nacional, a freguesia, e no estrangeiro, consoante os casos, o distrito consular, o país de residência, se nele apenas houver embaixada, ou a área de jurisdição eleitoral dos postos consulares de carreira fixada em decreto regulamentar – pode ser eleito para qualquer dos órgãos do município e da freguesia (goza de capacidade eleitoral passiva).

 

Contudo, porque apenas os cidadãos eleitores inscritos no recenseamento da área da respectiva autarquia local podem ser eleitores dos órgãos dessa autarquia (artigo 4º da Lei Orgânica nº 1/2001), resulta que os nacionais recenseados nas circunscrições de recenseamento sedeadas no estrangeiro, não são eleitores nas eleições autárquicas (não goza de capacidade eleitoral activa).

 

Chega-se deste modo à conclusão que um cidadão nacional recenseado no estrangeiro[1] pode ser eleito[2] para os órgãos das autarquias locais mas não pode votar nessas eleições, por, relativamente a elas, não ser considerado eleitor[3].

 

 

2. 2. Nos termos da Lei nº 13/99, de 22 de Março, (novo regime jurídico do recenseamento eleitoral), os eleitores são inscritos … no caso dos cidadãos previstos no artigo 4º [no que agora importa, os cidadãos nacionais residentes no estrangeiro, previstos na alínea a)], nos locais de funcionamento da entidade recenseadora correspondente ao domicílio indicado no título de residência emitido pela entidade competente (nº 1 do artigo 9º na redacção da Lei nº 3/2002, de 8 de Janeiro)[4].

 

O que, desde logo, pode ter como consequência que o local “concreto” de residência possa variar, sem que se altere a circunscrição de recenseamento.

 

Mas ainda que, em matéria de recenseamento, possa valer o princípio do Código Civil, para o qual “a pessoa tem o seu domicílio no lugar da sua residência habitual” (artigo 82º, nº1), tal não prejudica, porém, a possibilidade de existência de domicílios múltiplos, em caso de residência alternada em diversos lugares (artigo 82º, nº1, in fine).

 

 

3. 3. Por seu lado a Lei Orgânica nº 1/2001 – Lei Eleitoral das Autarquias Locais – fixa, de entre os requisitos gerais de apresentação de candidaturas, a indicação, pelo candidato, da sua residência (nº 2 do artigo 23º).

 

Ora, porque a lei exige também a necessidade de comprovação de inscrição no recenseamento eleitoral (alínea c) do nº 5 do mesmo artigo 23º), e neste consta já a indicação da (de uma) residência, tal só pode querer significar que, no que respeita a estas eleições, há a possibilidade dos candidatos indicarem uma residência diferente daquela que conste no recenseamento eleitoral.

   

III

 

Temos portanto que a residência que um candidato às eleições autárquicas deve indicar, no processo de candidatura, é aquela que seja efectivamente a sua “residência habitual”, correspondente ao local onde tenha, então, a sede e o centro da sua vida pessoal e familiar[5] – a qual pode localizar-se fora da área da autarquia em que se apresenta a sufrágio – em virtude da não exigência, pela lei, de que só possa ser candidato quem se encontrar recenseado na circunscrição de recenseamento ou, ao menos, em circunscrição do concelho onde seja candidato.

 

IV

 

Os artigos 11º e 12º da Lei nº 29/87 conferem aos diversos membros dos órgãos autárquicos municipais – câmara e assembleia municipais – o direito a ajudas de custo e subsídio de transporte, de acordo com um regime próprio, neles fixado.

 

No caso ora em apreço, em que está em discussão o direito a ajudas de custo e subsídio de transporte de membros de assembleia municipal, o regime é, concretamente, o seguinte:

 

• No que toca a ajudas de custo, um membro de assembleia municipal tem direito à sua percepção, a abonar nos termos de no quantitativo fixado para a letra A da escala geral do funcionalismo público:
  1. Quando se desloque para fora da área do município, por motivo de serviço (nº 1 do artigo 11º);
  2. Quando se desloque do seu domicílio para assistir às reuniões ordinárias e extraordinárias da assembleia municipal e das suas comissões (nº 2 do artigo 11º);

 

• Quanto a subsídio de transporte, um membro de assembleia municipal tem direito à sua percepção, nos termos e segundo a tabela em vigor para a função pública:
  1. Quando se desloque por motivo de serviço e não utilize viaturas municipais (nº 1 do artigo 12º);
  2. Quando se desloque do seu domicílio para assistir às reuniões ordinárias e extraordinárias da assembleia municipal e das suas comissões (nº 2 do artigo 11º);

 

Este é o regime legalmente definido, não se estabelecendo outras regras e condicionantes da sua atribuição – designadamente para o caso, que é o presente, de o membro da assembleia municipal ter a sua residência permanente, o seu domicílio, no estrangeiro.

  

V

 

Como aplicar então, aqueles regimes á situação ora em causa?

 

1. 1. Em primeiro lugar, e face ao texto da lei, não parece que dele se possa retirar qualquer restrição ao pagamento de ajudas de custo e de subsídio de transporte ao deputado municipal que, residindo no estrangeiro, se desloque para assistir às reuniões do órgão municipal.

 

2. 2. O regime legal de ajudas de custo e subsídio de transporte aplicável nestes casos é o que vem previsto no Decreto-Lei nº 106/98, de 24 de Abril, para os funcionários e agentes da administração central regional e local, por força do disposto no nº 1 dos artigos 11º e 12º da Lei nº 29/87.

 

No que se refere a ajudas de custo, o deputado municipal terá assim direito à sua percepção sempre que se desloque do local do seu domicílio de origem, em país estrangeiro, para assistir às reuniões da assembleia municipal, em Portugal.

 

3. 3. Mas “quais” ajudas de custo?

As abonadas por via de deslocação ao estrangeiro ou no estrangeiro, reguladas no Decreto-Lei nº 192/95, de 28 de Julho, ou as devidas por deslocação em território nacional, e regidas pelo já citado Decreto-Lei nº 106/98?

 

Se a primeira impressão poderia levar a que se entendesse serem devidas as ajudas de custo por deslocação para e no estrangeiro, certo é, porém, que não deve ser assim.

 

Vejamos porquê.

 

O que está em causa é a deslocação que um deputado municipal tenha que realizar para poder estar presente em reunião de assembleia municipal, reunião esta que tem necessariamente lugar em território nacional[6].

 

Segundo o regime legal das ajudas de custo, o ponto de referência para atribuição da ajuda de custo é o território nacional.

Nestes termos, há ajudas de custo para deslocações no território nacional, ajudas de custo para deslocação ao estrangeiro e no estrangeiro.

 

A ajuda de custo, tal como o seu nome indica, destina-se a suportar ou a ajudar a suportar o custo da deslocação num determinado território, sendo que, por isso, o respectivo montante tem em consideração os níveis de vida e de preços praticados nesse território.

Daí a diferença de valores entre as ajudas de custo em território nacional e mo estrangeiro.

 

Verdadeiramente, o que está em causa, na situação em análise, é uma deslocação “para” o território nacional e “no” território nacional, local onde será exercida a missão pública, justificativa da atribuição de ajudas de custo.

 

Ainda que para ele assim não possa parecer, a deslocação que o deputado municipal, residente no estrangeiro, faz, tem como destino e realiza-se em território nacional – e não no “estrangeiro”.

 

4. 4. A ser assim, como é, a ajuda de custo a abonar deverá sê-lo nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 106/98 e nos valores presentemente fixados no ponto 7º da Portaria nº 42-A/2005, de 17 de Janeiro, como ajuda de custo em território nacional – e já não de acordo com o Decreto-Lei nº 192/95, e correspondentes valores estabelecidos na já citada Portaria, como ajuda de custo no estrangeiro.

 

 

5. 5. No que toca ao subsídio de transporte, rege também o Decreto-Lei nº 106/98, nas disposições do seu capítulo IV.

 

Nesta matéria pode dizer-se que a regra geral é ser o próprio Estado (aqui entendido num sentido amplo, onde se incluem também as autarquias locais) a assegurar, através dos seus próprios meios – os veículos de serviço (nº 1 do artigo 18º) –, o transporte a quem dele tenha necessidade por razões de serviço – funcionários ou outras entidades em missão oficial que implique deslocação – ou direito atribuído por lei – em razão do exercício de certas funções ou determinados cargos.

Esta é a regra.

 

A excepção dá-se nos casos em que se verifique a falta ou haja impossibilidade do Estado disponibilizar automóveis próprios.

Nessa situação de “excepção”, a “regra alternativa”, se assim se pode dizer, consiste na utilização de transportes colectivos de serviço público.

 

Quer a regra quer a excepção parecem assentar na lógica de um básico princípio de economia: se o Estado dispõe de meios de transporte próprios deve utilizá-los para assegurar o transporte a quem a ele tem direito; se não tem meios de transporte disponíveis devem ser utilizados os meios de transporte colectivo de serviço público.

 

Ainda assim, a lei permite uma “alternativa” à “excepção” daquela regra: em casos “especiais”, será ainda possível a utilização de (1) automóvel próprio ou de (2) automóvel de aluguer.

 

Contudo, pode ainda dar-se o caso de ser possível o recurso a diferente meio de transporte, conquanto ele se mostre mais conveniente e desde que em relação a ele esteja fixado o respectivo abono. De novo, aqui, a afloração daquele princípio de economia mas também de adequação do meio de transporte à deslocação a efectuar.

 

Pode pois dizer-se que a lei prevê ao lado de um “princípio de economia”, um “princípio de adequação” do meio de transporte à deslocação, ou seja, à viagem a realizar. Daí parte para a possibilidade da sua utilização e consequente pagamento – e não da utilização de outro.

 

6. 6. O Estatuto do Eleitos Locais diz que os membros da assembleia municipal têm direito a subsídio de transporte quando se desloquem do seu domicílio para assistirem ás reuniões….

De acordo com o Decreto-Lei nº 106/98, o subsídio de transporte depende da utilização de automóvel próprio do funcionário ou agente (nº 1 do artigo 27º) e será atribuído por quilómetro percorrido, calculado de forma a compensar o funcionário ou agente da despesa realmente efectuada (alínea b) do artigo 26º).

Parece evidente que o legislador, quando elaborou esta norma do Estatuto dos Eleitos Locais pensou apenas nas situações em que os deputados municipais residam e se encontrem domiciliados no espaço territorial da respectiva autarquia, ou no do nosso país. Ou melhor, nos diversos espaços territoriais – continente e ilhas – onde se localizam as autarquias cujos respectivos órgãos electivos integram.

 

Ora, não se apresenta, assim, como sustentável, desde logo por razões de tempo e distância e de comodidade, que, para o caso de um autarca residir em qualquer local fora do nosso país, ou seja em qualquer ponto do estrangeiro, o legislador tivesse previsto, como única forma de este realizar as deslocações para assistir às reuniões do órgão autárquico, a utilização de automóvel, e como forma de compensar as despesas daí resultantes o pagamento com base na distância percorrida em quilómetros.

 

7. 7. Assim sendo, resta a possibilidade da utilização, nestas deslocações, do meio de transporte que se mostre mais conveniente. Ora, para grandes distâncias, não pode deixar-se de considerar como o meio de transporte mais conveniente o aéreo.

 

Deste modo, e sempre que o deputado municipal resida no estrangeiro, deve entender-se como cumprido o disposto no nº 2 do artigo 12º do Estatuto dos Eleitos Locais quando, sempre que se realize reunião da assembleia municipal, seja directamente suportada pela autarquia ou reembolsado o respectivo valor ao autarca (assim, o artigo 26º do Decreto Lei nº 106/98), viagem de avião, ida e volta, entre o aeroporto que sirva o local da residência do deputado municipal e o aeroporto internacional português mais próximo da autarquia, em classe determinada de acordo com o disposto no nº 3 do artigo 25º do Decreto-Lei nº 106/98.

Para cada deslocação, este valor pode ser eventualmente acrescido do valor do subsídio de transporte correspondente a duas viagens entre a residência do autarca e o aeroporto, bem como entre o aeroporto nacional utilizado e a autarquia, se neste último caso a autarquia não disponibilizar transporte.

 

 

4. 4. Por último cabe agora referir como compatibilizar as ajudas de custo com a deslocação.

Sendo que as ajudas de custo são atribuídas aos membros da assembleia municipal quando estes se desloquem para assistir às respectivas reuniões, no caso em apreço elas devem ser atribuídas com base no mesmo regime.

 

E assim elas apenas devem compreender o período mínimo necessário para o que autarca se possa deslocar, pelo meio atrás referido, da sua residência até à autarquia, assistir à reunião e regressar àquela. A duração daquele período está dependente de diversas variáveis, mas pode considerar-se que, em abstracto, e regra geral, deve corresponder ao período de tempo mínimo necessário que, em abstracto, seja adequado para o deputado municipal se deslocar à reunião do órgão e regressar a sua casa – o que dependerá sempre da concreta situação.

 

O que não está de todo previsto na lei é a possibilidade de o deputado municipal ser abonado de ajudas de custo para além do período estritamente necessário à sua participação em reunião da assembleia municipal.

  

 

Ricardo da Veiga Ferrão

 

(Jurista. Assessor Principal)

 

[1] Ou numa circunscrição de recenseamento eleitoral correspondente a autarquia diferente.

[2] Ao abrigo do regime estabelecido em anterior legislação, ora revogada, sobre eleições autárquicas – Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29 de Setembro e Decreto-Lei nº 778-E/76, de 27 de Outubro – o Tribunal Constitucional pronunciou-se já sobre a verificação de capacidade eleitoral passiva, em tais eleições, no quem toca aos eleitores recenseados no estrangeiro (vd. Acórdão 254/85, in DR, II, 64, 18/3/1986) bem como a não verificação de inconstitucionalidade na atribuição da mesma capacidade eleitoral a candidatos autárquicos recenseados na área de diferente autarquia local (vd. Acórdão 689/93, in DR, II, 16, 20/1/1994).

[3] Esta conclusão – reafirmada em diversas perspectivas por vários arestos do Tribunal Constitucional (desde logo, os já citados Acórdãos nºs 254/85 e 689/93, mas também o Acórdão nº 668/97) – aparece como um tanto desprovida de lógica e de sentido, designadamente face à alteração ao artigo 5º da Lei Eleitoral da Autarquias Locais, introduzida pela Lei nº 50/96, que atribuiu a estrangeiros oriundos dos estados-membros de EU e de outros países bem como a cidadãos originários dos países de língua oficial portuguesa, em regime de reciprocidade, capacidade eleitoral passiva, desde que esses estrangeiros se encontrem recenseados em Portugal, por aí serem residentes (alíneas b), c) e d) do artigo 4º da Lei nº 13/99).

Nestes casos continua a vigorar o princípio geral de direito eleitoral de que “quem elege pode ser eleito”, bem como, no que toca à capacidade eleitoral passiva, um “princípio de territorialidade” – ou seja uma ligação, se não ao território da autarquia, ao menos ao território nacional – o que se não verifica em relação aos portugueses recenseados no estrangeiro, sem que para isso se encontre um razoável fundamento [a razão alegada pelo Tribunal Constitucional de que, caso se não admitisse a elegibilidade de portugueses recenseados no estrangeiro se estaria a criar, pela além do disposto na lei, uma nova classe de inelegibilidades, não colhe, desde logo a unanimidade no mesmo].

A ser deste modo, o que assim se permite é que um português há muito residente num longínquo e remoto local de distante país possa vir a ser membro de uma assembleia municipal, ainda que já nenhum laço (de “pertença”, de “proximidade”, de intervenção política e social) o ligue a essa autarquia. Ora são estes laços o fundamento último para a própria concepção e existência de autarquias locais e de autarcas locais (e que constituem também a justificação para que posam sejam elegíveis para órgão de uma autarquia cidadãos recenseados numa outra, em virtude dos laços que detêm e os ligam à primeira delas – assim Acórdão TC nº 689/93).

A jusante da admissibilidade daquela descrita hipótese – que bem pode ser uma realidade – o encargo da autarquia de pagar passagens de avião e outras despesas de transporte sempre que se realize uma assembleia municipal!

[4] Por seu lado, as entidades recenseadoras apenas podem recensear os eleitores cujo local de residência, comprovado nos termos legalmente estabelecidos, esteja dentro do âmbito espacial da sua circunscrição de recenseamento (nº 2 do artigo 27, da Lei nº 13/99, na redacção da Lei nº 3/2002).

[5] Aliás, nada impede que, ao longo do mandato, o eleito local mude de residência, dentro ou fora, para dentro ou para fora da área da autarquia – o que nada influi quer no que toca à normal subsistência do mandato eleitoral, quer quanto ao seu exercício.

[6] Para não dizer já que as reuniões da assembleia municipal deverão realizar-se sempre no território do respectivo município.

Ainda que não havendo afirmação legal expressa nesse sentido, vigora nesta matéria um “princípio de territorialidade”, o que é por dizer que os órgãos autárquicos devem funcionar regularmente – admitindo-se porém que posa haver rara excepção por via de situação protocolar, de representação oficial ou cortesia, ou por força de evento absolutamente excepcional (catástrofe, por exemplo) – dentro do território da respectiva circunscrição autárquica, ou seja do município ou concelho e da freguesia. Desde logo porque há um direito de participação, ou ao menos, de presença, das populações nesses órgãos e não faria sentido que para tal se tivessem que deslocar para fora do território da sua autarquia.

Não fará muito sentido, salvo aquelas situações excepcionais, que, por exemplo, se possam realizar regularmente assembleias municipais fora da área do respectivo concelho.