Inelegibilidades; Incompatibilidades; membros de Gabinetes de Apoio Pessoal.

Em referência ao ofício n º 2006, da Câmara Municipal, e ao assunto mencionado em epígrafe, vamos analisar a questão primeiramente sobre a óptica das inelegibilidades e de seguida na perspectiva das incompatibilidades.

Inelegibilidades
I- A questão formulada respeita , em primeiro lugar à classificação dos membros dos gabinetes de apoio pessoal e, em segundo lugar, à sua possível inserção em alguma das inelegibilidades das normas actualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto.
As inelegibilidades são, como se sabe, um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e determinam a impossibilidade de candidatura às eleições locais e a própria perda de mandato, se ocorrerem após a eleição, e constituem um obstáculo dirimente da regular eleição do atingido(1).

Segundo a PGR, parecer nº19/87, publicado no DR nº 90, II série, de 18/04/88, a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce ( ou outras razões que retiram a imparcialidade ) se entende que não deve representar um órgão autárquico.

Por seu turno, a criação dos gabinetes de apoio pessoal está prevista no artigo 73 º da lei n º 169/99,de 18/09, com a nova redacção dada pela lei n º 5 –A/2002, de 11/0, e o seu estatuto no artigo 64 º do mesmo diploma.
Os membros destes GAP eram considerados até à publicação da lei n º 109-B/2001, de 27/12, ( artigo 6 º ) agentes administrativos e um dos fundamentos para tal era o facto de poderem inscrever-se na Caixa Geral de Aposentações quando exerciam essas funções, mesmo que previamente ao exercício das mesmas não possuíssem qualquer vínculo público.
Tal significava que o mero exercício de funções como membro de um GAP era considerado gerador de vínculo público e , como tal eram classificados de agentes administrativos.
Assim no domínio da anterior lei eleitoral das autarquias locais, o artigo 4 º, alínea c), decreto-lei n º 701-B/76, de 29/12, com a redacção dada pelo dec- lei n º 751/76, de 21 de Outubro, prescrevia que não podiam ser eleitos para os órgãos do poder local os funcionários dos órgãos representativos das freguesia ou dos municípios.

Sobre esta causa de inelegibilidade e no domínio da lei citada, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no acórdão n º 244/85, publicado em de 7/02/86, , tendo considerado que esta inelegibilidade tinha efeitos restritos à própria autarquia mas que abrangia não só os funcionários da chamada administração autárquica directa mas também os simples agentes.
Ora, sendo os membros dos GAP considerados agentes administrativos e sendo até à entrada em vigor da lei n º lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto , considerados inelegíveis os funcionários e os agentes da respectiva autarquia, os presidentes de junta que por inerência de cargo são membros da assembleias municipais se pertencessem a um GAP colocavam-se numa situação de inelegibilidade, dado que eram agentes administrativos e pertenciam a um dos órgãos representativos da autarquia onde exerciam funções.

Com a entrada em vigor da citada lei n º 109-B/2001, de 27/12, ( artigo 6 º ), alterou-se este regime legal e os membros dos GAP deixaram de poder classificar-se como agentes administrativos.
Para além desta alteração processou-se ainda outra relevante, como já referimos, para a questão em causa e que foi a alteração da lei eleitoral das autarquias.

As inelegibilidades estão actualmente previstas nos artigos 6º (Inelegibilidades gerais ) e 7º ( Inelegibilidades especiais ) da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto.
Nas inelegibilidades especiais destacamos a alínea d) deste artigo 7 º que prescreve o seguinte:
«d) Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.»

De acordo com o artigo 7º, n º 1 alínea d) da lei acima referido, no que respeita aos funcionários, só há inelegibilidade para os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.
Ora, não sendo os membros dos GAP funcionários não lhes é aplicável esta causa de inelegibilidade mas mesmo que pudessem ser considerados agentes administrativos ( e já vimos que não ) também nunca seriam considerados inelegíveis, dado que não são nem nunca foram considerados dirigentes.

O Tribunal Constitucional já proferiu vários acórdãos sobre as novas inelegibilidades instituídas pela lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, parecendo-nos ser relevante citar o acórdão nº 511/2001, publicado no DR nº 292, II série, de 19/12/2002, que aborda a questão de um candidato a um órgão municipal que exercia as funções de gerente numa sociedade em que o respectivo município detinha uma posição maioritária nessa sociedade.
O tribunal abordou a questão na perspectiva que a nova lei eleitoral introduziu duas modificações de relevo relativamente à anterior:

Passaram a ficar abrangidos pela inelegibilidade não só os funcionários dos órgãos autárquicos como os dos entes por estas constituídos e os dos entes em que elas detenham posição maioritária.

Todavia a inelegibilidade em causa só atinge os funcionários que exerçam poderes de direcção.

Considerou o tribunal que para efeitos da inelegibilidade a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º funcionários não são apenas os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço mas antes aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária.

I – As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR , no parecer nº 100/82, de 27/07/82, refere que « as incompatibilidades visam proteger a independência das funções » e Vital Moreira e Gomes Canotilho(2) referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência ( boa administração ).

A lei orgânica 1/2001, de 14/08, estabelece as seguintes incompatibilidades:

Dentro da área do mesmo município, é incompatível o exercício simultâneo de funções autárquicas nos seguintes órgãos:

Câmara Municipal e Junta de Freguesia;

Câmara municipal e Assembleia de Freguesia;

Câmara municipal e Assembleia Municipal;

O exercício de funções nos órgãos autárquicos é incompatível com o desempenho efectivo dos seguintes cargos ou funções:

Governador e vice-governador civil e Ministro da República nas Regiões Autónomas ;

Dirigente na Direcção –Geral do Tribunal de Contas, na Inspecção- Geral de Finanças e na Inspecção –Geral da Administração do Território;

Secretário nos governos civis;

Dirigente e técnico superior nos serviços da Comissão nacional de Eleições e do Secretariado Técnico dos Assuntos Para o Processo Eleitoral;

O exercício de funções nos órgãos executivos das autarquias locais é incompatível com o exercício das funções de membro do Governo da República ou de governo das Regiões Autónomas.

Muito pelo contrário, o exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o que estabelecia o artigo 6 º da Lei nº 64/93, de 26/08.
Efectivamente, o nº1 do art. 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, repristinado na sua redacção originária pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, estabelecia que “ Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.

A norma deste artigo deve, presentemente, ser lida à luz do que ora se dispõe, sobre a matéria, no Estatuto dos Eleitos Locais, após as alterações nele introduzidas pela Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro. Em reunião de coordenação jurídica realizada em 18/10/2005, entre a DGAL, as CCDR , a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do despacho n º 6695/2000, publicado no DR, II série, n º 74, de 28/03/2000, concluiu-se o seguinte:

« Os números 1 e 2 do artigo 3 º da lei n º 29/87, de 30/06, alterada pela lei n º 52-A/2005, de 10/10, revogaram tacitamente os n ºs 1 e 2 do artigo 6 º da lei n º 64/93, de 26/08, dado que contêm a mesma redacção, com excepção da expressão « a tempo inteiro ou parcial » expressa no revogado n º 1».

É o seguinte o texto dos números 1 e 2 deste artigo 3 º:

Os presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais

Posto isto, resulta claro do nº 1 deste art. 3 º do Estatuto dos Eleitos Locais ( EEL )que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas.
Permite assim a lei, neste artigo, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
No entanto o sistema legal vigente excepciona duas situações sobre as quais não permite a referida acumulação:

Quando as funções públicas a acumular correspondam a titulares de órgãos de soberania, de cargos políticos ou de altos cargos públicos, uma vez que são cargos exercidos em regime de exclusividade (arts. 1º, 2º e 4º da Lei nº 64/93);

Quando as funções a exercer correspondam a cargos ou actividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabeleçam regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as referidas funções autárquicas (art. nº2 do artigo 3 º do actual EEL ).

Assim o presidente da junta enquanto titular destes cargo pode acumular com outras actividades públicas ou privadas mas essas outras actividades é que poderão estabelecer algumas incompatibilidades.
Ora, efectivamente, o decreto-lei n º 196/93, de 27 de Maio, estabelece um regime de incompatibilidades para o pessoal de livre designação de cargos políticos em que se inserem os membros dos diversos gabinetes de apoio pessoal das autarquias.
Estabelecendo este diploma a regra da incompatibilidade do exercício destes cargos com outras funções públicas ou privadas, remuneradas ou não, com as excepções do n º 2 do seu artigo 3 º, parece-nos que só não haverá incompatibilidade se o presidente da junta estiver a exercer funções em regime de não permanência, dado que neste caso não exerce nenhuma actividade profissional. Efectivamente, os presidentes das juntas podem exercer as suas funções em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, de acordo com os pressupostos estabelecidos no artigo 27º do decreto-lei nº 169/99, de 18 de Setembro, com a nova redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, ou em regime de não permanência .

O presidente da Junta que exerça funções em regime de tempo inteiro ou de meio tempo pode atribuir a um dos restantes membros da junta o exercício dessas suas funções em regime de tempo inteiro ou de meio tempo.

Se o presidente exercer o mandato em regime de tempo inteiro pode:

Optar por exercer as suas funções em regime de meio tempo, atribuindo a qualquer dos restantes membros o outro meio tempo;
Dividir o tempo inteiro em dois meios tempos, repartindo-os por dois dos restantes membros da junta;
Atribuir o tempo inteiro a qualquer dos restantes membros.

Assim, o presidente da Junta que esteja a exercer funções em regime de não permanência (seja porque naquela junta o presidente não tem direito a exercer funções nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo seja porque atribuiu a vogais da junta esse tempo inteiro ou meio tempo ) não exerce nenhum actividade profissional enquanto presidente de junta no sentido que é dada a esta expressão pelo decreto-lei n º 196/93, ou seja, ocupação profissional, remunerada ou não, que retire disponibilidade ao exercício de funções de membro de um Gabinete de Apoio Pessoal.

Contudo, não deixaremos de referir, que o entendimento da jurisprudência é no sentido de considerar incompatível a acumulação do cargo de presidente da junta com o exercício de funções de membro do GAP. Tal posição é essencialmente justificada pelo facto de os Tribunais nesta matéria não terem em conta a diferenciação de regimes no desempenho de funções de presidente da junta.
Em conclusão:

Não sendo os membros dos GAP funcionários não lhes é aplicável a causa de inelegibilidade prevista na alínea d) do artigo 7da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, mas mesmo que pudessem ser considerados agentes administrativos ( e já vimos que não ) também nunca seriam considerados inelegíveis, dado que não são nem nunca foram considerados dirigentes.
O nº 1 deste art. 3 º do Estatuto dos Eleitos Locais ( EEL ), com a actual redacção dada pela lei n º 52-A/2005, de 10/10, estipula que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas.Permite assim a lei, neste artigo, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não faz qualquer distinção quanto à sua natureza. Esta lei não revoga, no entanto, os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.
Ora, efectivamente, o decreto-lei n º 196/93, de 27 de Maio, estabelece um regime de incompatibilidades para o pessoal de livre designação de cargos políticos em que se inserem os membros dos diversos gabinetes de apoio pessoal das autarquias.Estabelece este diploma a regra da incompatibilidade do exercício destes cargos com outras funções públicas ou privadas, remuneradas ou não, com as excepções do n º 2 do seu artigo 3 º,Assim, por via desta lei 196/93 é incompatível ser presidente da junta, a tempo inteiro ou a meio tempo, e membro de um gabinete de apoio pessoal.
Parece-nos que só não haverá incompatibilidade se o presidente da junta estiver a exercer funções em regime de não permanência, dado que neste caso o presidente da junta não exerce nenhuma actividade profissional.
Contudo, não deixaremos de referir, que o entendimento da jurisprudência é no sentido de considerar incompatível a acumulação do cargo de presidente da junta com o exercício de funções de membro do GAP. Tal posição é essencialmente justificada pelo facto de os Tribunais nesta matéria não terem em conta a diferenciação de regimes no desempenho de funções de presidente da junta.

(1) Marcel Waline, Inélegibilité et incompatibilité, Revue du droit public et de la science politique, nº 3, 1966.
(2) J. J. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pag 948.