A Câmara Municipal de vem solicitar, por seu ofício nº e 2006, a emissão de parecer sobre as seguintes questões.

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1. As deslocações efectuadas pelos referidos funcionários [motoristas] devem ser entendidas como fazendo parte do seu conteúdo funcional e, com tal, parte integrante do exercício das suas funções?
2. Aos motoristas não são devidas quaisquer “ajudas de custo”, a não ser quando a deslocação se efectue por dias sucessivos e para fora dos limites do Concelho?

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I

1. Ajudas de custo são, segundo JOÃO ALFAIA(1), abonos ocasionados mediatamente pela deslocação em serviço, quando esta ultrapasse determinados limites mínimo espaciais e temporais, visando compensar os funcionários e agentes, de despesas efectuadas por virtude dela, sendo referidas a cada dia durante os quais se verifique.

   Nesta noção deve ser, desde já, introduzido um “ajustamento”, face ao regime que a lei estabelece para a atribuição das ajudas de custo.

   A ajuda de custo, conforme resulta do seu regime legal, não visa, verdadeiramente, compensar despesas efectuadas. Visa, isso sim, compensar despesas que o legislador presume que sejam efectuadas pelo funcionário deslocado em serviço, ainda que efectivamente este as não faça. Assim, por exemplo, ainda que o funcionário não almoce, ou leve de casa essa refeição, a ajuda de custo será devida, não obstante o funcionário não ter efectuado qualquer despesa, (maxime, se não almoçou!). O mesmo se diga se o funcionário, em deslocações por dias sucessivos, não pernoita em unidade hoteleira, mas em casa de familiares ou amigos – ainda assim será devida a ajuda de custo correspondente à dormida.

2. Não obstante a sua estrita finalidade, certo é que, a lei e a praxis administrativa se têm reciprocamente “arrastado” num sentido de as ajudas de custo assumirem uma natureza de “quase–complemento salarial” pela prestação de trabalho fora do local do domicílio necessário – o que é abusivo, desvirtua a sua razão de ser e cria ónus financeiros avultados.

   A prestação de trabalho fora do local do domicílio necessário, não é, em si mesma, à luz da regulamentação da função pública, razão para qualquer remuneração adicional – nem esta existe.

3. Debruçando-nos sobre as questões colocadas temos, quanto à primeira delas que as normas legais que actualmente disciplinam a matéria das ajudas de custo não prevêem qualquer diferenciação da sua aplicação em função da categoria e conteúdo funcional do funcionário deslocado – nem desse conteúdo se pode retirar qualquer diferenciação.

   Ainda que em certo tipo de carreiras profissionais faça caracteristicamente parte integrante do próprio conteúdo funcional a noção de “itinerância” ou de exercício itinerante, sem o qual a própria carreira se descaracteriza – é o caso paradigmático dos motoristas, em que a sua função característica e determinante é precisamente conduzir viaturas para todos os destinos para onde o serviço tenha necessidade de fazer deslocar funcionários – não existe actualmente na lei qualquer apoio de que resulte que a elas pode ser feita uma aplicação diferenciada do regime das ajudas de custo.

   E logo o nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 106/98, de 24 de Abril, vem dispor que as suas normas e regras se aplicam genericamente aos funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos (nº1 do artigo 1º), bem como ao respectivo pessoal contratado a termo certo (nº3 do mesmo artigo), não efectuando qualquer distinção entre diferente carreiras ou categorias funcionais, nem excluindo da percepção destes abonos essas tais carreiras cujas funções são essencial, necessária e caracteristicamente de “exercício itinerante” sendo que o seu desempenho é em si mesmo ou pressupõe, como elemento característico e essencial, uma actividade de “deslocação”.

   Por outro lado, é exactamente por desempenharem as tarefas inerentes ao respectivo conteúdo funcional que os motoristas o são. Mas disso, ou seja, do facto de serem motoristas, não resulta nem a lei determina, no actual estádio do complexo normativo regulatório das relações de emprego público na administração, um regime diferenciado do direito à percepção de ajudas de custo.

   Assim não assiste qualquer sustento legal à exclusão dos motoristas da percepção de ajudas de custo, ainda que a condução de viaturas para diversos destinos seja a função essencial e paradigmática do seu conteúdo funcional.

4. A segunda das questões que ora vêm de ser colocada era expressamente resolvida na vigência do Decreto-Lei nº 519-M/79, de 28 de Dezembro, após a introdução de alterações ao seu artigo 6º pelo Decreto-Lei nº 248/94, de 7 de Outubro, dando-lhe uma nova redacção.

Por força dessa alteração, a norma do referido artigo 6º do Decreto-Lei nº 519-M/79 passou a ter a seguinte redacção:

1. Só haverá direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio profissional e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km daquele domicílio.
2. Não há lugar ao abono de ajudas de custo quando as deslocações que o funcionário ou agente efectue sejam inerentes ao exercício das respectivas funções, desde que as mesmas se realizem dentro da área do município onde aqueles têm o seu domicílio profissional.
3. Nos casos em que as deslocações inerentes ao exercício das respectivas funções abranjam mais de um município, há lugar ao abono de ajudas de custo sempre que a deslocação se realize para fora da área do município onde se localize o serviço do qual o funcionário ou agente dependa funcionalmente, sem prejuízo do disposto no n.º 1.

4. Porém, de acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei nº 106/98, de 24 de Abril, não obstante reconhecer-se que o regime do Decreto-Lei nº 519-M/79 (que à altura vigorava já com algumas alterações, designadamente as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 248/94) tem-se mostrado, no essencial, adaptado à realidade, entendeu-se, ainda assim, que justifica-se a introdução de um conjunto significativo de alterações pontuais, de molde a adequá-lo à nova realidade económica e social, contribuindo, ao mesmo tempo, para dignificar os funcionários e agentes da Administração Pública, quando no exercício de funções públicas.

   A maioria das modificações que ora se efectuam é resultado das negociações efectuadas no âmbito do acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazo, celebrado com as organizações dos trabalhadores da Administração Pública, de entre as quais se realçam: a inclusão, no âmbito do diploma, do pessoal contratado a termo certo; a adopção do conceito de domicílio necessário consagrado no artigo 87.º do Código Civil e a consagração da faculdade de os funcionários e agentes optarem pelo reembolso das despesas de alojamento contra a apresentação de recibo da despesa efectuada em estabelecimento hoteleiro até 3 estrelas ou equivalente, desde que estes hajam celebrado acordo com o Estado.

5. Ora, como resultado destes entendimentos e negociações, este novo diploma – grande parte dele transcrição do regime anteriormente em vigor – recebeu apenas parte daquele citado artigo 6º, num novo artigo, também 6º, apresentando agora uma redacção reduzida unicamente ao “velho” nº 1, ainda que “actualizada”. Reza assim: Só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km do mesmo domicílio.
6. Sendo que, como já se viu, o Decreto-Lei nº 106/98 se aplica a todos os funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos (nº1 do artigo 1º), bem como ao respectivo pessoal contratado a termo certo (nº3 do mesmo artigo) e que o Decreto-Lei nº 248/94 – que havia introduzido aquelas normas especiais, destinadas à aplicação do regime de ajudas de custo no âmbito das autarquias locais – foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 106/98, resta agora adoptar em todos os níveis da administração pública – e, por isso, também no autárquico – e a todas as suas carreiras, o regime comum agora instituído.

7. Temos assim que o Decreto-Lei nº 106/98 deixou, de forma clara e inequívoca, de considerar a solução adoptada pelo Decreto-Lei nº 248/94 no que toca ao abono de ajudas de custo nas deslocações dos funcionários dos municípios. Senão vejamos.

   No que toca aos critérios para atribuição de ajudas de custo, o Decreto-Lei nº 106/98 fez a recepção do conceito de domicílio legal dos funcionários públicos contido no artigo 87º do Código Civil e passou a utilizar unicamente esse “domicílio necessário” como referência geográfico-espacial para determinação do surgimento do direito ao referido abono, no caso de deslocação, diária ou pluridiária, para fora do mesmo, nas distância e pelos tempos definidos na lei.

   Além desses dos dois critérios de determinação do domicílio “necessário” usados pelo Código Civil – local da posse ou local do exercício de funções, se desempenhadas em local diferente do da posse – o novo diploma acrescentou um terceiro critério quando não haja local certo para o exercício de funções: o “domicílio necessário” é, então, a localidade onde se situa o centro da [sua] actividade funcional do funcionário [alínea c) do artigo 2º do Decreto-Lei nº 106/989].

8. Ora este terceiro critério é, pode dizer-se, o oposto das regras contidas na alteração ao artigo 6º do Decreto-Lei nº 519-M/79, introduzida pelo Decreto-Lei nº 248/94.
   Se à luz da redacção legal contida neste último diploma, não haveria lugar ao abono de ajudas de custo quando as deslocações fossem inerentes ao exercício das funções, desde que tivessem lugar apenas dentro da área do município onde o funcionário tivesse o seu domicilio profissional, das normas do Decreto-Lei nº 106/98, e em especial do seu artigos 2º e 6º, resulta precisamente o contrário: ainda que o funcionário – qualquer funcionário – se desloque dentro da área do município terá direito a ajudas de custo desde que o faça para fora da localidade considerada como seu domicílio necessário ou centro da sua actividade funcional.

   E assim não resta senão aplicar a todos os funcionários municipais as regras gerais sobre abono de ajudas de custo.

II

Em conclusão:

Aos motoristas, e não obstante o conteúdo funcional característico e caracterizador dessa carreira implicar necessariamente deslocação para diversos destinos a diferentes distâncias, à luz das soluções propugnadas pelo Decreto-Lei nº 106/98 são devidas ajudas de custo desde que eles se encontrem deslocados em serviço, nas condições e termos previstos na lei, para fora da localidade onde se situa o centro da sua actividade funcional, quer essa deslocação se realize dentro ou fora da área do concelho.

(1) Cfr. JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol II, 1988, pag. 839 e seg.