Aprovação de regulamentos internos municipais. Abono de ajudas de custo e de subsídio de transporte.

Solicita a Câmara Municipal de, por seu ofício nº de 2006, a emissão de parecer sobre um conjunto de questões referentes a diversos aspectos do regime de atribuição de ajudas de custo e de subsídio de transporte, bem como outras sobre determinados momentos do procedimento de aprovação de regulamento interno sobre essa matéria.

Acompanha o referido ofício, para além de uma “proposta de regulamento interno para abono de ajudas de custo e de transporte, informação subscrita pela Chefe de Divisão de Recursos Humanos da câmara, onde vem proposto que – e transcreve-se – “4 – Seja solicitado parecer jurídico para esclarecimento das questões que a seguir se indicam, para efeitos de aplicação rigorosa do regulamento em apreço”.

Por maior facilidade, será respondida, seguidamente, cada uma das questões colocadas no referido ponto 4 da citada informação, transcrevendo-se, em cada caso, a respectiva questão.

A primeira questão é do seguinte teor:

Modo de aprovação do regulamento interno: torna-se necessário a apreciação e aprovação por parte dos Órgãos do Município ou poderá o Presidente da Câmara, no uso da sua competência própria, decidir quanto ao mesmo?

O regulamento em questão destina-se a regular os regimes de ajudas de custo e de transportes dos funcionários, agentes e contratados que prestam serviço à Câmara Municipal de, como refere o nº 1 do artigo 1º da proposta do regulamento.
Para se poder responder à questão, torna-se previamente necessário determinar em que espécie ou tipo de regulamento se inclui o ora em análise quanto à projecção da sua eficácia(1), pois que face à repartição do poder regulamentar pelos diferentes órgãos autárquicos, a competência para a sua aprovação pertencerá a um ou a outro órgão, consoante o âmbito em que operam e fazem sentir os seus efeitos.

Na verdade, nos termos da Lei nº 169/99(2), de 18 de Setembro, todos os órgãos da autarquia dispõem de poder regulamentar, se bem que a lei reparta esse poder pelos diferentes órgãos consoante o tipo de regulamento ou a matéria sobre o qual incidam.

À primeira vista, sendo este um regulamento que dispõe sobre o abono de ajudas de custo e de transporte aos funcionários, agentes e contratados que prestam serviço à Câmara Municipal de Idanha-a-Nova, parece tratar-se de um regulamento interno, pois que a sua eficácia se esgota intra murus camarários, não projectando o seus efeitos “para fora” da câmara, designadamente sobre particulares(3).

Porém, em semelhantes casos, a doutrina considera que quando se trate de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos de uma relação jurídica de emprego com a Administração, com o fim de disciplinar essa relação e os direitos ou os deveres recíprocos que a integram, então esses regulamentos serão externos(4).
Se, em princípio, o regulamento em questão deveria ser considerado como um regulamento externo – e assim cai na competência regulamentar da Assembleia ou da Câmara Municipal, nos termos dos artigos 53º e 64º da Lei nº 169/99 – porém, confrontando-se o seu texto verifica-se, afinal, que ele, grosso modo, não é mais do que uma reposição dos preceitos legais disciplinadores da matéria, não inovado ou regulamentando ex novo qualquer aspecto ou situação já regulado substantivamente pela lei, limitando-se, quando é inovatório, a estabelecer regras e formas adjectivas ou procedimentais, com cariz meramente interno, no que toca à forma como deve decorrer o respectivo processo autorizatório e contabilístico.

Ora assim conformado, o regulamento em apreço haverá de ser classificado, afinal, como um regulamento de funcionamento, ou seja, um regulamento interno interno(5).
Sendo que a aprovação de posturas e regulamentos municipais pode caber quer à Assembleia Municipal (alínea a) do nº 2 do artigo 53º) quer à Câmara Municipal, neste caso em matérias da sua competência exclusiva (alínea a) do nº 7 do artigo 64º), porém, é agora competência própria do presidente da câmara decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais (alínea a) do nº 2 do artigo 68º da Lei nº 169/99).

Ora, não pode deixar de se considerar que se inclui no acervo de poderes concedidos ao presidente da Câmara por esta citada norma, o de aprovar os regulamentos de organização e funcionamento necessários ao bom desempenho dos serviços do município(6).

E assim sendo, há-de, pois, caber ao presidente da câmara a aprovação, por seu despacho, do regulamento em questão.

Segunda questão:

Modo de publicitação do regulamento: torna-se necessária a publicação do regulamento em Diário da República com vista à sua eficácia ou poderá o mesmo ser publicitado internamente, através dos canais e comunicação habituais (afixação, distribuição, site da Câmara Municipal)?

A publicidade das normas destina-se a garantir que elas sejam do conhecimento directo de todos os seus destinatários ou, dito de outro modo, que os seus destinatários possam conhecer, eles mesmo, as normas que se lhes aplicam. Portanto é necessário garantir condições de divulgação e publicitação suficientes e adequadas para que o conhecimento por todos os seus potenciais destinatários não seja restringido ou prejudicado.

Por outro lado a publicidade é condição de eficácia das normas – estas só se consideram eficazes se o seu conhecimento for irrestritamente possível a todos os seus destinatários.
A Lei nº 169/99, no seu artigo 91º, fixa o modo como se há-de operar essa publicidade das normas.

Segundo esta norma, para além dos casos em que a lei expressamente determine a sua publicação no Diário da República, sempre que se trate de deliberação ou decisão destinadas a ter eficácia externa, devem ser publicadas em edital afixado nos lugares de estilo durante 5 dos 10 dias subsequentes à tomada da deliberação ou decisão, sem prejuízo do disposto em legislação especial, bem como serem ainda publicados em boletim da autarquia local e nos jornais regionais editados na área do respectivo município, nos 30 dias subsequentes à tomada de decisão, que sejam [a)] portugueses, na acepção do artigo 12º da Lei nº 2/99, de 13 de Janeiro, [b)] de informação geral, [c)] tenham uma periodicidade não superior à quinzenal, [d)] contem com uma tiragem média mínima por edição de 1500 exemplares nos últimos seis meses e [e)] não sejam distribuídas a título gratuito.
Quanto àquelas deliberações e decisões que não se destinem a ter eficácia externa – ou, dito de outro modo, que se destinem apenas a ter eficácia interna – a lei não define modo e forma de publicitação. O que não quer dizer que, no universo a que se destinam, não careçam elas, também, de publicitação, de modo a que o seu conteúdo possa, previamente à sua vigência, ser dado a conhecer aos seus potenciais destinatários.

Não fixando a lei o modo como, nestes casos, há-de ser levada a cabo essa publicitação, torna-se necessário que seja encontrado e assegurado um meio (que pode ser composto por vários meios) de garantir uma divulgação tal que, em abstracto, permita o conhecimento geral do acto ou norma por todos os seus potenciais destinatários, presentes e futuros.
É pois de entender que o regulamento em apreço carece da publicitação adequada para que os funcionários e demais trabalhadores da autarquia dele tenham pleno conhecimento e dele fiquem cientes, antes do início da sua vigência.

Essa publicitação poderá – e deverá – ser efectuada por um qualquer modo, desde que ele permita assegurar o pleno e atempado conhecimento do regulamento pelos funcionários e serviços. A afixação em todos os diversos serviços da câmara, a sua divulgação na página da internet, ou a publicação em boletim municipal, serão meios adequados para proceder à sua divulgação. Complementarmente, poderá também ser feita a distribuição a todos e cada um dos funcionários de um exemplar do regulamento.
Resta referir que, no que toca ao seu início de vigência, este deve ocorrer em tempo oportuno, após a adequada divulgação pelos modos que forem entendidos adequados, de modo a permitir a divulgação e o prévio conhecimento geral das novas normas relativamente ao seu início de vigência.

Pergunta ainda a Câmara Municipal de:

Na Câmara Municipal de existem funcionários que, por força das funções que desempenham, têm que se deslocar diariamente, numa distância superior a 5 km, ou desde o seu domicílio necessário ou directamente do seu local de residência até outro ponto do Concelho, para aí executarem o seu trabalho diário.

São exemplos desta situação:

os funcionários afectos aos Postos de Turismo que, diariamente, ou se deslocam de (localidade que nos parece passível de ser considerado o seu domicílio necessário) ou do seu local de residência, para um Posto de Turismo localizado numa freguesia do concelho, distando mais de 5 km do seu domicílio necessário, para o exercício das suas funções;
o médico veterinário municipal que se desloca quase permanentemente por todo o território concelhio, para o exercício das suas funções;
os funcionários afectos ao Serviço de Águas e Saneamento que frequentemente percorrem vários pontos do concelho, para a verificação e a manutenção e/ou resolução de avarias, por vezes com deslocações diárias parta o mesmo local por mais de um dia;
os funcionários afectos ao Serviço de Águas e Saneamento, leitores-cobradores de consumos que, num período determinado de cada mês, percorrem o concelho para efectuarem a leitura e cobrança de consumo de água, deslocando-se de Idanha-a-Nova (passível de ser considerado o seu domicílio necessário, para as freguesias que lhes estão destinadas para realizarem o seu trabalho);
os funcionários afectos ao Serviço de Recolha de Resíduos Sólidos que, organizados em grupos, percorrem diariamente o território do concelhio, para aa recolha de lixos urbanos;

Em todas as situações apontadas, subsiste a questão que, a nosso ver, deveria ser esclarecida e que sistematizamos de seguida:

o significado da expressão “deslocação do domicílio necessário por motivos de serviço público” engloba o trabalho diário que cada um deve produzir no exercício das suas funções, em território concelhio?

ou, por outro lado,

a expressão “deslocação do domicílio necessário por motivos de serviço público” deve ser entendida como significando uma deslocação em serviço público que extravase as funções de trabalho diário e os limites do território concelhio?

Por outras palavras:

um funcionário tem direito ao abono de ajudas quando se desloca diariamente de (o seu domicílio necessário) até ao Posto de Turismo localizado noutra freguesia do Concelho (seu local de trabalho), para aí exercer as suas funções diárias, por se entender que se desloca por motivos de serviço público e a distância percorrida é superior a 5 km?;

ou, por outro lado.

deve entender-se que a deslocação até ao local de trabalho é obrigação de funcionário e o mesmo terá direito ao abono de ajudas de custo quando tiver que se deslocar, por motivo de serviço público, para fora do Concelho de Um funcionário afecto ao Serviço de Águas que se desloca a um determinado ponto do concelho, percorrendo distância superior a 5 km, para, aí, exercer as funções que lhe competem, por exemplo, como canalizador e resolver uma avaria na rede de abastecimento de água, tem ou não direito a usufruir do abono de ajudas de custo?

Os diversos aspectos da questão que agora aqui vem de ser colocada, foram já abordados em nosso anterior parecer(7), que para aqui ora invocamos:

Ajudas de custo são, segundo JOÃO ALFAIA(8), abonos ocasionados mediatamente pela deslocação em serviço, quando esta ultrapasse determinados limites mínimo espaciais e temporais, visando compensar os funcionários e agentes, de despesas efectuadas por virtude dela, sendo referidas a cada dia durante os quais se verifique.

Nesta noção deve ser, desde já, introduzido um “ajustamento”, face ao regime que a lei estabelece para a atribuição das ajudas de custo. A ajuda de custo, conforme resulta do seu regime legal, não visa, verdadeiramente, compensar despesas efectuadas. Visa, isso sim, compensar despesas que o legislador presume que sejam efectuadas pelo funcionário deslocado em serviço, ainda que efectivamente este as não faça. Assim, por exemplo, ainda que o funcionário não almoce, ou leve de casa essa refeição, a ajuda de custo será devida, não obstante o funcionário não ter efectuado qualquer despesa, (maxime, se não almoçou!). O mesmo se diga se o funcionário, em deslocações por dias sucessivos, não pernoita em unidade hoteleira, mas em casa de familiares ou amigos – ainda assim será devida a ajuda de custo correspondente à dormida.
Não obstante a sua estrita finalidade, certo é que, a lei e a praxis administrativa se têm reciprocamente “arrastado” num sentido de as ajudas de custo assumirem uma natureza de “quase–complemento salarial” pela prestação de trabalho fora do local do domicílio necessário – o que é abusivo, desvirtua a sua razão de ser e cria ónus financeiros avultados.

A prestação de trabalho fora do local do domicílio necessário, não é, em si mesma, à luz da regulamentação da função pública, razão para qualquer remuneração adicional – nem esta existe.
Debruçando-nos sobre as questões colocadas temos, quanto à primeira delas que as normas legais que actualmente disciplinam a matéria das ajudas de custo não prevêem qualquer diferenciação da sua aplicação em função da categoria e conteúdo funcional do funcionário deslocado – nem desse conteúdo se pode retirar qualquer diferenciação.

Ainda que em certo tipo de carreiras profissionais faça caracteristicamente parte integrante do próprio conteúdo funcional a noção de “itinerância” ou de exercício itinerante, sem o qual a própria carreira se descaracteriza – é o caso paradigmático dos motoristas, em que a sua função característica e determinante é precisamente conduzir viaturas para todos os destinos para onde o serviço tenha necessidade de fazer deslocar funcionários – não existe actualmente na lei qualquer apoio de que resulte que a elas pode ser feita uma aplicação diferenciada do regime das ajudas de custo.

E logo o nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 106/98, de 24 de Abril, vem dispor que as suas normas e regras se aplicam genericamente aos funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos (nº1 do artigo 1º), bem como ao respectivo pessoal contratado a termo certo (nº3 do mesmo artigo), não efectuando qualquer distinção entre diferente carreiras ou categorias funcionais, nem excluindo da percepção destes abonos essas tais carreiras cujas funções são essencial, necessária e caracteristicamente de “exercício itinerante” sendo que o seu desempenho é em si mesmo ou pressupõe, como elemento característico e essencial, uma actividade de “deslocação”.

Por outro lado, é exactamente por desempenharem as tarefas inerentes ao respectivo conteúdo funcional que os motoristas o são. Mas disso, ou seja, do facto de serem motoristas, não resulta nem a lei determina, no actual estádio do complexo normativo regulatório das relações de emprego público na administração, um regime diferenciado do direito à percepção de ajudas de custo.

Assim não assiste qualquer sustento legal à exclusão dos motoristas da percepção de ajudas de custo, ainda que a condução de viaturas para diversos destinos seja a função essencial e paradigmática do seu conteúdo funcional.
A segunda das questões que ora vêm de ser colocada era expressamente resolvida na vigência do Decreto-Lei nº 519-M/79, de 28 de Dezembro, após a introdução de alterações ao seu artigo 6º pelo Decreto-Lei nº 248/94, de 7 de Outubro, dando-lhe uma nova redacção.
Por força dessa alteração, a norma do referido artigo 6º do Decreto-Lei nº 519-M/79 passou a ter a seguinte redacção:

1 – Só haverá direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio profissional e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km daquele domicílio-

2 – Não há lugar ao abono de ajudas de custo quando as deslocações que o funcionário ou agente efectue sejam inerentes ao exercício das respectivas funções, desde que as mesmas se realizem dentro da área do município onde aqueles têm o seu domicílio profissional.

3 – Nos casos em que as deslocações inerentes ao exercício das respectivas funções abranjam mais de um município, há lugar ao abono de ajudas de custo sempre que a deslocação se realize para fora da área do município onde se localize o serviço do qual o funcionário ou agente dependa funcionalmente, sem prejuízo do disposto no n.º 1.
Porém, de acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei nº 106/98, de 24 de Abril, não obstante reconhecer-se que o regime do Decreto-Lei nº 519-M/79 (que à altura vigorava já com algumas alterações, designadamente as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 248/94) tem-se mostrado, no essencial, adaptado à realidade, entendeu-se, ainda assim, que justifica-se a introdução de um conjunto significativo de alterações pontuais, de molde a adequá-lo à nova realidade económica e social, contribuindo, ao mesmo tempo, para dignificar os funcionários e agentes da Administração Pública, quando no exercício de funções públicas.

A maioria das modificações que ora se efectuam é resultado das negociações efectuadas no âmbito do acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazo, celebrado com as organizações dos trabalhadores da Administração Pública, de entre as quais se realçam: a inclusão, no âmbito do diploma, do pessoal contratado a termo certo; a adopção do conceito de domicílio necessário consagrado no artigo 87.º do Código Civil e a consagração da faculdade de os funcionários e agentes optarem pelo reembolso das despesas de alojamento contra a apresentação de recibo da despesa efectuada em estabelecimento hoteleiro até 3 estrelas ou equivalente, desde que estes hajam celebrado acordo com o Estado.
Ora, como resultado destes entendimentos e negociações, este novo diploma – grande parte dele transcrição do regime anteriormente em vigor – recebeu apenas parte daquele citado artigo 6º, num novo artigo, também 6º, apresentando agora uma redacção reduzida unicamente ao “velho” nº 1, ainda que “actualizada”. Reza assim:

Só há direito ao abono de ajudas de custo nas deslocações diárias que se realizem para além de 5 km do domicílio necessário e nas deslocações por dias sucessivos que se realizem para além de 20 km do mesmo domicílio.
Sendo que, como já se viu, o Decreto-Lei nº 106/98 se aplica a todos os funcionários e agentes da administração central, regional e local e dos institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos (nº1 do artigo 1º), bem como ao respectivo pessoal contratado a termo certo (nº3 do mesmo artigo) e que o Decreto-Lei nº 248/94 – que havia introduzido aquelas normas especiais, destinadas à aplicação do regime de ajudas de custo no âmbito das autarquias locais – foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei nº 106/98, resta agora adoptar em todos os níveis da administração pública – e, por isso, também no autárquico – e a todas as suas carreiras, o regime comum agora instituído.
Temos assim que o Decreto-Lei nº 106/98 deixou, de forma clara e inequívoca, de considerar a solução adoptada pelo Decreto-Lei nº 248/94 no que toca ao abono de ajudas de custo nas deslocações dos funcionários dos municípios. Senão vejamos.

No que toca aos critérios para atribuição de ajudas de custo, o Decreto-Lei nº 106/98 fez a recepção do conceito de domicílio legal dos funcionários públicos contido no artigo 87º do Código Civil e passou a utilizar unicamente esse “domicílio necessário” como referência geográfico-espacial para determinação do surgimento do direito ao referido abono, no caso de deslocação, diária ou pluridiária, para fora do mesmo, nas distância e pelos tempos definidos na lei.

Além dos dois critérios de determinação do domicílio “necessário” usados pelo Código Civil – local da posse ou local do exercício de funções, se desempenhadas em local diferente do da posse – o novo diploma acrescentou um terceiro critério quando não haja local certo para o exercício de funções: o “domicílio necessário” é, então, a localidade onde se situa o centro da [sua] actividade funcional do funcionário [alínea c) do artigo 2º do Decreto-Lei nº 106/989].
Ora este terceiro critério é, pode dizer-se, o oposto das regras contidas na alteração ao artigo 6º do Decreto-Lei nº 519-M/79, introduzida pelo Decreto-Lei nº 248/94.

Se à luz da redacção legal contida neste último diploma, não haveria lugar ao abono de ajudas de custo quando as deslocações fossem inerentes ao exercício das funções, desde que tivessem lugar apenas dentro da área do município onde o funcionário tivesse o seu domicilio profissional, das normas do Decreto-Lei nº 106/98, e em especial do seu artigos 2º e 6º, resulta precisamente o contrário: ainda que o funcionário – qualquer funcionário – se desloque dentro da área do município terá direito a ajudas de custo desde que o faça para fora da localidade considerada como seu domicílio necessário ou centro da sua actividade funcional.

E assim não resta senão aplicar a todos os funcionários municipais as regras gerais sobre abono de ajudas de custo.

Temos pois aqui a matéria fundante para as respostas às questões postas.

E assim, há que considerar que o direito à percepção de ajudas de custo se constitui sempre que um funcionário se distancie, por razões de serviço, mais de 5 ou 20 km da periferia da localidade onde tem o seu domicílio necessário, consoante se trate de deslocações diárias ou por dias sucessivos, medidos a partir do ponto mais próximo do seu destino (artigo 6º e 7º do Decreto-Lei nº 106/98, em conjugação) e desde que essa deslocação se faça, ainda que parcialmente(9), nos períodos de tempo referidos no nº 2 ou nas circunstâncias temporais do nº 4, ambos do artigo 8º do mesmo Decreto-Lei.

E tal acontece ainda que a categoria profissional e funções do funcionário, impliquem, por si mesmas, deslocações, ou se traduzam, afinal, numa actividade que é, caracteristicamente, uma “actividade itinerante”, como será, expressivamente, o caso dos leitores-cobradores de consumos.

Mas não só. Aqui, não se poderá deixar de também incluir quer o veterinário municipal quer os funcionários dos serviços de água encarregados da manutenção e reparação da rede de distribuição, actividades que implicam, intrinsecamente, itinerância.
Já quanto aos funcionários dos postos de turismo, as coisas podem apresentar-se diversamente.

Neste caso, se a actividade que os funcionários exercerem se sedear no (num) posto de turismo, sendo esse o local onde verdadeiramente, na prática e de forma permanente, desempenham a sua actividade profissional, poder-se-á considerar que não obstante terem aceite o cargo em local diverso (em princípio, na sede do concelho) é no local – na localidade – onde se encontra instalado o posto de turismo que eles verdadeiramente exercem as suas funções.

E sendo assim, nos termos da alínea b) do artigo 2º do Decreto-Lei nº 106/98, essa passará a ser a localidade-referência para efeito da determinação do direito à percepção de ajudas de custo – designadamente quando esses funcionários tiverem que daí se deslocar, em serviço, à sede do município.

Pergunta final:

Quando um funcionário se desloca em território concelhio no exercício das suas funções, utilizando a sua viatura em virtude de a Câmara Municipal não possuir viaturas disponíveis para o caso, tem ou não direito a usufruir de abono de transporte diário, pelos dias em que tiver que se deslocar?

A pergunta leva a uma resposta pronta: sim!

Cabendo ao Estado, como procedimento e regra geral, facultar ao seu pessoal os veículos de serviços gerais necessários às deslocações em serviço (nº 1 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 106/98), a falta ou impossibilidade de utilização destes meios leva ao recurso à utilização de transportes colectivos de serviço público, ou, em casos especiais, o uso de automóvel próprio do funcionário ou agente (nº 2 do mesmo artigo).

O uso deste último meio de transporte – automóvel próprio do funcionário – fica dependente da verificação, no caso, do interesse dos serviços nessa utilização, ou seja, apenas deve ser permitida quando, esgotadas as possibilidades de utilização económica das viaturas afectas ao serviço, o atraso no transporte implique grave inconveniente para o serviço (nº 2 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 106/98), carecendo ainda de prévia autorização (nº 1 do citado artigo 20º).

Porém, autorizada que seja a sua utilização, isso implica o abono de subsídio de transporte, nos termos fixados no artigo 27º do já referido Decreto Lei nº 106/98, e de acordo com os montantes que anualmente são fixados na Portaria que actualiza os vencimentos e demais abonos na função pública (não obstante a lei falar da sua fixação por Despacho).

Concluindo:

Tratando-se, como se trata, no caso em apreço, de um regulamento interno – já que nele, substancialmente, apenas se regula inovatoriamente e fora dos estritos termos da lei, em matéria procedimental administrativa no âmbito do normal funcionamento dos serviços – a sua aprovação caberá ao presidente da câmara, no âmbito dos seus poderes de decisão sobre todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais.
Porque se está perante um regulamento interno, a sua publicitação deve ser assegurada por um meio (que pode ser composto por vários meios) que garanta uma divulgação tal que, em abstracto, permita o conhecimento geral do acto ou norma por todos os seus potenciais destinatários, presentes e futuros, em momento prévio à sua entrada em vigor.

A afixação em todos os diversos serviços da câmara, a sua divulgação na página da internet (ou, mais adequadamente, da intranet), ou a publicação em boletim municipal, serão meios adequados para proceder à sua divulgação. Complementarmente, poderá também ser feita a distribuição a todos e cada um dos funcionários de um exemplar do regulamento.
O direito à percepção de ajudas de custo constitui-se sempre que um funcionário se distancie, por razões de serviço, mais de 5 ou 20 km da periferia da localidade onde tem o seu domicílio necessário, consoante se trate de deslocações diárias ou por dias sucessivos, medidos a partir do ponto mais próximo do seu destino (artigo 6º e 7º do Decreto-Lei nº 106/98, em conjugação) e desde que essa deslocação se faça, ainda que parcialmente, nos períodos de tempo referidos no nº 2 ou nas circunstâncias temporais do nº 4, ambos do artigo 8º do mesmo Decreto-Lei.

Tal acontece ainda que a categoria profissional e funções do funcionário, impliquem, por si mesmas, deslocações, ou se traduzam, afinal, numa actividade que é, caracteristicamente, uma “actividade itinerante”.
Porém, no caso da actividade que os funcionários exercerem se sedear em determinado local, (v.g. num posto de turismo) diferente da sede camarária, sendo esse o local onde verdadeiramente, na prática e de forma permanente, desempenham a sua actividade profissional, poder-se-á considerar que não obstante terem aceite o cargo em local diverso (em princípio, na sede do concelho) é nesse outro local – nessa outra localidade – que eles verdadeiramente exercem as suas funções, não havendo então lugar á percepção de ajudas de custo nas deslocações diárias que efectuem para aí prestar serviço.

Porém, este passará a ser o local de referência quando se tiverem que deslocar em serviço, designadamente à sede do concelho.
Autorizada que seja a utilização de automóvel próprio em deslocações em serviço, isso implica automaticamente o abono de subsídio de transporte, nos termos fixados no artigo 27º do Decreto Lei nº 106/98, e de acordo com os montantes que anualmente são fixados na Portaria que actualiza os vencimentos e demais abonos na função pública (não obstante a lei falar da sua fixação por Despacho).

(1) Doutrinalmente, é comum a classificação dos regulamentos sob diversas perspectivas. Assim, no que toca à sua relação face à lei, os regulamentos dividem-se em regulamentos complementares ou de execução e regulamentos independentes ou autónomos; quanto ao seu objecto, podem ser regulamentos de organização, de funcionamento ou de polícia; quanto à projecção da sua eficácia, subdividem-se em regulamento internos e externos. Vd. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol II, 2001, pag 158-166.

(2) Na redacção da republicação efectuada em anexo à Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, contendo as alterações até então nela introduzidas.

(3) Cfr. FREITAS DO AMARAL, op. cit. , pag 163.

(4) Cfr. FREITAS DO AMARAL, op. cit., pag 166. No mesmo sentido, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol I, 1980, pag, 127 e seg..

(5) Cfr. FREITAS DO AMARAL, op. cit., pag 162 e seg..

(6) É de notar ainda que a competência que cabe hoje ao presidente da câmara, estava cometida, nas versões iniciais do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, à câmara municipal (alínea b) do nº 1 do artigo 51º), se bem que fosse tacitamente delegada pela própria lei no presidente da câmara (nº 1 do artigo 52º).
Com as alterações introduzidas pela Lei nº 18/91, de 12 de Junho, o órgão câmara municipal deixou de ter competência na matéria, passando essa competência a ser uma competência própria do presidente da câmara (alínea a) do nº 2 do artigo 52º do Decreto-Lei nº 100/84, na redacção dada pela Lei nº 18/91).
Esta solução de repartição de competência foi também adoptada pela actual Lei nº 169/99. Assim, não obstante a câmara municipal deter poder regulamentar em matérias da sua competência exclusiva [alínea a) do nº 7 do artigo 64º], como aquela competência, ainda que tacitamente delegada, deixou de constar do elenco de competências da câmara municipal, esta deixou, por isso, de ter poder para aprovar regulamentos sobre as matérias que nela se compreendiam.

(7) Parecer DAJ 30/06.

(8) Cfr. JOÃO ALFAIA, Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, vol II, 1988, pag. 839 e seg.

(9) A este propósito cabe referir que nas diversas alíneas do nº 1 do artigo 7º da proposta de regulamento, foi excluída a expressão “ainda que parcialmente”. Ora esta exclusão determina uma modificação radical na constituição do direito ao abono de ajudas de custo, pois que assim, somente se a ausência se verificar durante todo e cada um dos referidos períodos é que se constitui, quanto a cada um deles, o direito à correspondente ajuda de custo. Resta saber, porém, se é isso que a lei quer e determina. E não parece que assim seja.