Em referência ao vosso ofício n º …, de …, da Câmara Municipal de … e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar o seguinte:
O Decreto-lei n º 555/99, com a redacção dada pela lei n º 60/2007 introduziu alterações profundas em matéria de pareceres, autorizações ou aprovações.
Efectivamente, na redacção do decreto-lei n º 555/99, dada pelo decreto-lei n º 177/2001, de 4 de Junho, apenas o procedimento de licenciamento exigia consultas externas.
Com a redacção dada pela lei n º 60/2007, de 4/09, as consultas a entidades externas passaram a estar incluídas expressamente em dois dos procedimentos de controlo prévio, ou seja nos licenciamentos e nas comunicações prévias, confirmada esta nossa asserção pela inserção sistemática dos artigos 13º, 13 –A e 13-B nas disposições gerais, isto é, na subsecção I da secção II.
Os artigos 13º, 13 –A e 13-B regulam, como já referimos, as consultas externas e devem ser interpretados conjugadamente. Por seu turno, o artigo 13 º contém normas aplicáveis a todas as consultas externas, quer as mesmas sejam solicitadas no âmbito quer do artigo 13 º, quer dos artigos 13 –A ou 13-B.
Assim sendo, teremos que recorrer às normas do artigo 13 º para verificarmos qual o prazo regra das consultas externas, os efeitos dos pareceres, autorizações e aprovações não emitidos dentro do prazo legal, e a qualificação dos pareceres como vinculativos, nºs 3, 4, 5 e 6 do artigo 13 º são aplicáveis a todas as consultas externas, quer sejam solicitadas no âmbito do artigo 13 º ou dos artigos 13 º -A e 13 º-B).
Nestes termos, o prazo regra de emissão de pareceres, autorizações ou aprovações é de 20 dias, com as excepções dos imóveis de interesse nacional ou de interesse público, em que o prazo é de 40 dias, findo este prazo considera-se haver concordância das entidades com a pretensão formulada ( n º 5 do artigo 13 º).
Por sua vez, no que respeita aos pareceres vinculativos convém esclarecer o seguinte:
Em regra os pareceres são obrigatórios e não vinculativos. Só são vinculativos os pareceres classificados pela lei como tal.
Em «matéria urbanística, os pareceres mesmo quando qualificados como vinculativos apenas o são quando emitidos num certo sentido (em regra quando negativo), correspondendo àquilo que a doutrina designa de pareceres conformes.
Assim, sendo negativo o parecer, a Administração é obrigada a indeferir, sob pena de nulidade [cfr. alínea c) do n.° 1 do artigo 24.° em conjugação com a parte fina da alínea c) do artigo 68.°, ambos do RJUE]. Pelo contrário, sendo favorável o parecer, a câmara municipal tanto pode deferir o pedido de licenciamento ou de comunicação prévia como pode, por motivos cuja apreciação lhe caiba efectuar, indeferi-lo.
As três condições cumulativas estabelecidas no n º 6 do artigo 13 º para qualificar os pareceres como vinculativos, são, como já referimos, as seguintes:
a) a lei lhes tenha conferido expressamente esse carácter, sendo esta, aliás a regra, prevista no n.º 2 do artigo 98.° do CPA, que prescreve que, salvo disposição em contrário, os pareceres são obrigatórios e não vinculativos, o que significa, a contrario , que só são vinculativos os pareceres que a lei qualifique expressamente como tal, excepto se a decisão for proferida em conferência decisória em que nunca terão natureza vinculativa ( n º 9 do artigo 13 º -A ). Esta é, de facto, a solução que melhor se adequa à normal natureza jurídica de acto consultivo (e não decisório) dos pareceres.
b) os pareceres se fundamentem em condicionalismos legais ou regulamentares. Não basta, para este efeito, uma mera referência às normas legais ou regulamentares que reconhecem à entidade consultada o poder de se pronunciar de forma vinculativa sobre a pretensão, devendo a fundamentação legal ou regulamentar referir-se a verdadeiros condicionalismos de ordem material à pretensão urbanística em causa. Da mesma forma, se a fundamentação se basear em competências legais atribuídas a outras entidades, o parecer perde a sua vinculatividade, veja-se o n º 3 deste artigo 13º que estabelece que as entidades se pronúncia exclusivamente no âmbito das suas atribuições e competências;
c) os pareceres forem recebidos dentro dos prazos legais (a regra será o prazo de 20 dias, excepto se se tratar de imóvel de interesse nacional ou de interesse público em que o prazo é de 40 dias). Importante, no domínio deste diploma é a determinação de que o prazo fixado não é o prazo para que o parecer seja emitido, mas para que seja recebido pela entidade que o solicitou.»1
Tal significa que os pareceres mesmo legalmente qualificados como vinculativos deixam de ter essa característica quando não sejam recebidos dentro do prazo e passam a considerar-se pareceres favoráveis ( nºs 5 e 6 do artigo 13 º conjugados)
Por último, queremos fazer notar que as causas de indeferimento previstas para o licenciamento no artigo 24º do diploma citado são todas as previstas no referido artigo, sendo a causa de indeferimento por parecer prévio vinculativo negativo apenas uma delas (alínea c) do n º 1 do artigo 24 º), ou seja, a Câmara Municipal deve inferir o procedimento em causa sempre que se verifiquem outras das causas enunciadas naquele normativo.
Maria José L. Castanheira Neves
(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
1. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, com as alteraç~oes da lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, Almedina, pag. 200.
Em referência ao vosso ofício n º …, de …, da Câmara Municipal de … e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar o seguinte:
O Decreto-lei n º 555/99, com a redacção dada pela lei n º 60/2007 introduziu alterações profundas em matéria de pareceres, autorizações ou aprovações.
Efectivamente, na redacção do decreto-lei n º 555/99, dada pelo decreto-lei n º 177/2001, de 4 de Junho, apenas o procedimento de licenciamento exigia consultas externas.
Com a redacção dada pela lei n º 60/2007, de 4/09, as consultas a entidades externas passaram a estar incluídas expressamente em dois dos procedimentos de controlo prévio, ou seja nos licenciamentos e nas comunicações prévias, confirmada esta nossa asserção pela inserção sistemática dos artigos 13º, 13 –A e 13-B nas disposições gerais, isto é, na subsecção I da secção II.
Os artigos 13º, 13 –A e 13-B regulam, como já referimos, as consultas externas e devem ser interpretados conjugadamente. Por seu turno, o artigo 13 º contém normas aplicáveis a todas as consultas externas, quer as mesmas sejam solicitadas no âmbito quer do artigo 13 º, quer dos artigos 13 –A ou 13-B.
Assim sendo, teremos que recorrer às normas do artigo 13 º para verificarmos qual o prazo regra das consultas externas, os efeitos dos pareceres, autorizações e aprovações não emitidos dentro do prazo legal, e a qualificação dos pareceres como vinculativos, nºs 3, 4, 5 e 6 do artigo 13 º são aplicáveis a todas as consultas externas, quer sejam solicitadas no âmbito do artigo 13 º ou dos artigos 13 º -A e 13 º-B).
Nestes termos, o prazo regra de emissão de pareceres, autorizações ou aprovações é de 20 dias, com as excepções dos imóveis de interesse nacional ou de interesse público, em que o prazo é de 40 dias, findo este prazo considera-se haver concordância das entidades com a pretensão formulada ( n º 5 do artigo 13 º).
Por sua vez, no que respeita aos pareceres vinculativos convém esclarecer o seguinte:
Em regra os pareceres são obrigatórios e não vinculativos. Só são vinculativos os pareceres classificados pela lei como tal.
Em «matéria urbanística, os pareceres mesmo quando qualificados como vinculativos apenas o são quando emitidos num certo sentido (em regra quando negativo), correspondendo àquilo que a doutrina designa de pareceres conformes.
Assim, sendo negativo o parecer, a Administração é obrigada a indeferir, sob pena de nulidade [cfr. alínea c) do n.° 1 do artigo 24.° em conjugação com a parte fina da alínea c) do artigo 68.°, ambos do RJUE]. Pelo contrário, sendo favorável o parecer, a câmara municipal tanto pode deferir o pedido de licenciamento ou de comunicação prévia como pode, por motivos cuja apreciação lhe caiba efectuar, indeferi-lo.
As três condições cumulativas estabelecidas no n º 6 do artigo 13 º para qualificar os pareceres como vinculativos, são, como já referimos, as seguintes:
a) a lei lhes tenha conferido expressamente esse carácter, sendo esta, aliás a regra, prevista no n.º 2 do artigo 98.° do CPA, que prescreve que, salvo disposição em contrário, os pareceres são obrigatórios e não vinculativos, o que significa, a contrario , que só são vinculativos os pareceres que a lei qualifique expressamente como tal, excepto se a decisão for proferida em conferência decisória em que nunca terão natureza vinculativa ( n º 9 do artigo 13 º -A ). Esta é, de facto, a solução que melhor se adequa à normal natureza jurídica de acto consultivo (e não decisório) dos pareceres.
b) os pareceres se fundamentem em condicionalismos legais ou regulamentares. Não basta, para este efeito, uma mera referência às normas legais ou regulamentares que reconhecem à entidade consultada o poder de se pronunciar de forma vinculativa sobre a pretensão, devendo a fundamentação legal ou regulamentar referir-se a verdadeiros condicionalismos de ordem material à pretensão urbanística em causa. Da mesma forma, se a fundamentação se basear em competências legais atribuídas a outras entidades, o parecer perde a sua vinculatividade, veja-se o n º 3 deste artigo 13º que estabelece que as entidades se pronúncia exclusivamente no âmbito das suas atribuições e competências;
c) os pareceres forem recebidos dentro dos prazos legais (a regra será o prazo de 20 dias, excepto se se tratar de imóvel de interesse nacional ou de interesse público em que o prazo é de 40 dias). Importante, no domínio deste diploma é a determinação de que o prazo fixado não é o prazo para que o parecer seja emitido, mas para que seja recebido pela entidade que o solicitou.»1
Tal significa que os pareceres mesmo legalmente qualificados como vinculativos deixam de ter essa característica quando não sejam recebidos dentro do prazo e passam a considerar-se pareceres favoráveis ( nºs 5 e 6 do artigo 13 º conjugados)
Por último, queremos fazer notar que as causas de indeferimento previstas para o licenciamento no artigo 24º do diploma citado são todas as previstas no referido artigo, sendo a causa de indeferimento por parecer prévio vinculativo negativo apenas uma delas (alínea c) do n º 1 do artigo 24 º), ou seja, a Câmara Municipal deve inferir o procedimento em causa sempre que se verifiquem outras das causas enunciadas naquele normativo.
Maria José L. Castanheira Neves
(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
1. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, com as alteraç~oes da lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, Almedina, pag. 200.
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