Através do ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado parecer jurídico a esta CCDR sobre o assunto identificado em epígrafe.
Pretende essa Câmara saber se um dirigente intermédio de 2º grau, chefe de divisão das Obras Municipais, pode acumular as suas funções públicas com a função privada de perito qualificado de RCCTE (Regulamento das características técnicas de Comportamento Térmico dos edifícios).
Temos a informar:
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – art. 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
Nesta medida, estabelece o nº 1 do art. 269º da CRP que “No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração”, acrescentando os seus nºs 4 e 5, respectivamente, de que não é permitida a acumulação de empregos ou cargos políticos, salvo nas situações expressamente admitidos por lei e que é esta que determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades.
A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho1 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).
Importa referir, por outro lado, que as incompatibilidades se distinguem dos impedimentos, dado que estes implicam a proibição dos órgãos e agentes da administração tomarem decisões sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados, de forma directa ou indirecta, bem como de celebrarem ou tomarem parte em contratos celebrados com a administração.2 Com os impedimentos fica-se, assim, impedido de actuar não por razões abstractas que se prendam ao próprio cargo (como nas incompatibilidades) mas por razões concretas que respeitam à própria pessoa que ocupa um determinado cargo e aos interesses que ele possa ter naquela decisão.
No caso em análise, estando em causa o exercício de funções dirigentes, temos de chamar à colação, além da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, também o diploma legal que estabelece o Estatuto do Pessoal Dirigente, a Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, alterado pela Lei do Orçamento para 2009, e o Decreto-Lei nº 93/2004, de 20 de Abril, alterado pela Decreto-Lei nº 104/2006, de 7 de Junho, que adapta aquele estatuto à administração local.
No que respeita, em geral, ao exercício de funções públicas, não obstante o art. 26º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, determinar que “As funções públicas são, em regra, exercidas em regime de exclusividade”, prevê a mesma lei, no nº 1 do art. 28º que “sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o exercício de funções pode ser acumulado com o de funções ou actividades privadas”.
Todavia e em obediência aos casos previstos nos nºs 2 e 3 da referida norma, são excepcionadas da acumulação com funções privadas pelo trabalhador ou interposta pessoa, “as funções ou actividades privadas concorrentes ou similares com as funções públicas desempenhadas e que com estas sejam conflituantes”, designadamente, “as funções ou actividades que, tendo conteúdo idêntico ao das funções públicas desempenhadas, sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual e se dirijam ao mesmo círculo de destinatários”.
Acresce a estes casos de impossibilidade de acumulação, as funções ou actividades privadas previstas no nº 4 do referido art. 28º e que são as seguintes:
a) Sejam legalmente consideradas incompatíveis com as funções públicas;
b) Sejam desenvolvidas em horário sobreposto, ainda que parcialmente, ao das funções públicas;
c) Comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas;
d) Provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.”
Importa referir que a acumulação de funções privadas está sujeita, por força do disposto no art. 29º do mesmo diploma, a autorização da entidade competente.
Por seu turno, determina o art. 16º, nos nºs 1 e 2 da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, que “O exercício de cargos dirigentes é feito em regime de exclusividade”, o que implica a renúncia de quaisquer outras actividades ou funções de natureza profissional, públicas ou privadas, exercidas com carácter regular ou não, e independentemente da respectiva remuneração, sem prejuízo das excepções previstas na lei. Ou seja, relativamente ao regime geral previsto na Lei nº 12-A/2008, este normativo3, estabelece um regime de exclusividade mais apertado para os cargos dirigentes, embora, entre dirigentes, estabeleça para os cargos de direcção intermédia de 1º grau, director de serviço, e de 2º grau, chefe de divisão, um regime mais permissivo de acumulação de funções públicas e privadas.
Com efeito, determina o nº 4 do art. 16º que “Os titulares dos cargos de direcção intermédia podem ainda exercer outras actividades privadas, nos termos da lei”, o que nos remete para as situações previstas e já referidas no art. 28º da Lei nº 12-A/2008.
Repare-se que o Estatuto do Pessoal Dirigente, por remissão para a Lei nº 12-A/2008 (que revogou o Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro) também sujeita a acumulação de funções a autorização da entidade competente para o efeito.
Feito o enquadramento legal sobre o regime de incompatibilidades da função pública, cumpre analisar o caso concreto que, como já referimos, se prende com a possibilidade de um dirigente intermédio de 2º grau, chefe de divisão das Obras Municipais, acumular as suas funções públicas com a função privada de perito qualificado de RCCTE (Regulamento das características técnicas de Comportamento Térmico dos edifícios).
As funções de perito qualificado é matéria regulada no Decreto-Lei nº 78/2006, que estabelece o Sistema Nacional de Certificação Energética e da Qualidade do Ar Interior nos Edifícios, e no Decreto-Lei nº 80/2006, que aprova o Regulamento das Características de Comportamento Térmico dos Edifícios, ambos de 4 de Abril.
Prescreve o art. 7º do Decreto-Lei nº 78/2006 que esta função pode ser exercida, a título individual ou ao serviço de organismos privados ou públicos, por um arquitecto, engenheiro ou engenheiro técnico, reconhecidos pelas respectivas Ordens e Associação Nacional dos Engenheiros Técnicos, nos termos definidos no RCCTE e com as qualificações específicas necessárias para o efeito.
Estes peritos têm como competência conduzir o processo de certificação energética em articulação com a Agência para a Energia.
Por sua vez, o RCCTE estabelece as regras a observar no projecto de todos os edifícios de habitação e de serviços sem sistemas de climatização centralizados e aplica-se a cada uma das fracções de todos estes novos edifícios, independentemente de serem ou não sujeitos a licenciamento ou autorização.
Note-se que quer nas operações urbanísticas sujeitas a licenciamento, quer nas promovidas pela Administração Pública, isentas de licenciamento, é necessária a presentação de uma declaração de conformidade regulamentar subscrita por perito qualificado, no âmbito do Sistema de Certificação Energética.
Cabe, assim, a um perito qualificado no âmbito do Sistema de Certificação Energética verificar e assegurar a conformidade dos projectos dos edifícios de habitação e serviços com as normas energéticas respeitantes ao comportamento térmico dos edifícios.
Tal competência, tendo em conta que se reporta a elementos obrigatoriamente constantes dos projectos de edifícios, sujeitos à aprovação da autarquia, poderá pôr em causa o princípio da imparcialidade a que está obrigado qualquer dirigente ou funcionário no desempenho das suas funções públicas, gerando, dessa forma, incompatibilidade no exercício cumulativo de funções públicas e privadas.
Refira-se que a função de perito qualificado de RCCTE, envolvendo a certificação energética de projectos de edifícios submetidos à apreciação da Câmara, se dirige ao mesmo círculo de destinatários, nos termos previstos do nº 2 do art. 28º da Lei nº 12-A/2008.
Ora, sobre a actividade privada desenvolvida por engenheiros e arquitectos, funcionários das câmaras municipais, no âmbito de aplicação do citado art. 28º da Lei nº 12-A/2008 (anterior art. 2º do Decreto-Lei nº 413/93), foram aprovadas, por unanimidade, em reunião de coordenação jurídica realizada nos dias 17 e 18 de Outubro de 1994, nos termos e para os efeitos do disposto no Despacho n º 40/93, de Sua Ex ª o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, publicado no DR, II série, de 11/01/1994, as seguintes conclusões:
“Os técnicos superiores, engenheiros e arquitectos … não podem elaborar projectos de obras que sejam submetidos a licenciamento pela Câmara Municipal na qual exercem funções.
Estamos aqui perante um caso de incompatibilidade absoluta que, como tal, não poderá ser removida através da autorização dos artigos 7.º e 8.º do Decreto-lei n º 413/93 (actual art.º 29.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro).
Estão ainda sujeitos ao sistema de impedimentos, que constitui uma garantia de imparcialidade da actividade administrativa, plasmada nos artigos 44.º a 51.º do Código do Procedimento Administrativo” (cfr. art.º 25.º da Lei n.º 12-A/2008).
Desta forma, face ao exposto e ao entendimento firmado nestas conclusões, que pressupõe uma incompatibilidade absoluta no exercício de actividade privada que envolva a elaboração de projectos submetidos à aprovação da Câmara Municipal onde o funcionário ou, por maioria de razão, o dirigente desempenha as suas funções públicas, ainda que não directamente envolvido nessa apreciação, é de concluir pela existência de incompatibilidade entre o exercício da função privada de perito qualificado de RCCTE, no âmbito de projectos de edifícios a submeter à Câmara Municipal, e a função pública de dirigente nessa autarquia.
A fundamentação desta incompatibilidade resulta, pois, da conjugação normativa dos arts. 28º e 29º da Lei nº 12-A/2008 e dos arts. 16º da Lei nº 2/2004 e 12º do Decreto-Lei nº 93/2004, que determinam restrições à acumulação de funções públicas e privadas dos funcionários e dirigentes, com as normas específicas do Decreto-Lei nº 78/2006 e Decreto-Lei nº 80/2006, que estabelecem as competências de um perito qualificado no âmbito do Sistema de Certificação Energética.
A Divisão de Apoio Jurídico
(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)
1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948
2. Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João Raposo, Pedro Siza Vieira, Vasco Pereira da Silva, Código do Procedimento Administrativo, Anotado, Coimbra, 199, pag. 82.
3. E também o art. 12º do Decreto-Lei nº 93/2004, de 20 de Abril, alterado pelo DL nº 104/2006, de 7 de Junho, que adapta o Estatuto do Pessoal Dirigente à administração local
Através do ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado parecer jurídico a esta CCDR sobre o assunto identificado em epígrafe.
Pretende essa Câmara saber se um dirigente intermédio de 2º grau, chefe de divisão das Obras Municipais, pode acumular as suas funções públicas com a função privada de perito qualificado de RCCTE (Regulamento das características técnicas de Comportamento Térmico dos edifícios).
Temos a informar:
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – art. 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
Nesta medida, estabelece o nº 1 do art. 269º da CRP que “No exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração”, acrescentando os seus nºs 4 e 5, respectivamente, de que não é permitida a acumulação de empregos ou cargos políticos, salvo nas situações expressamente admitidos por lei e que é esta que determina as incompatibilidades entre o exercício de empregos ou cargos públicos e o de outras actividades.
A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho1 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).
Importa referir, por outro lado, que as incompatibilidades se distinguem dos impedimentos, dado que estes implicam a proibição dos órgãos e agentes da administração tomarem decisões sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados, de forma directa ou indirecta, bem como de celebrarem ou tomarem parte em contratos celebrados com a administração.2 Com os impedimentos fica-se, assim, impedido de actuar não por razões abstractas que se prendam ao próprio cargo (como nas incompatibilidades) mas por razões concretas que respeitam à própria pessoa que ocupa um determinado cargo e aos interesses que ele possa ter naquela decisão.
No caso em análise, estando em causa o exercício de funções dirigentes, temos de chamar à colação, além da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, também o diploma legal que estabelece o Estatuto do Pessoal Dirigente, a Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, alterado pela Lei do Orçamento para 2009, e o Decreto-Lei nº 93/2004, de 20 de Abril, alterado pela Decreto-Lei nº 104/2006, de 7 de Junho, que adapta aquele estatuto à administração local.
No que respeita, em geral, ao exercício de funções públicas, não obstante o art. 26º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, determinar que “As funções públicas são, em regra, exercidas em regime de exclusividade”, prevê a mesma lei, no nº 1 do art. 28º que “sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o exercício de funções pode ser acumulado com o de funções ou actividades privadas”.
Todavia e em obediência aos casos previstos nos nºs 2 e 3 da referida norma, são excepcionadas da acumulação com funções privadas pelo trabalhador ou interposta pessoa, “as funções ou actividades privadas concorrentes ou similares com as funções públicas desempenhadas e que com estas sejam conflituantes”, designadamente, “as funções ou actividades que, tendo conteúdo idêntico ao das funções públicas desempenhadas, sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual e se dirijam ao mesmo círculo de destinatários”.
Acresce a estes casos de impossibilidade de acumulação, as funções ou actividades privadas previstas no nº 4 do referido art. 28º e que são as seguintes:
a) Sejam legalmente consideradas incompatíveis com as funções públicas;
b) Sejam desenvolvidas em horário sobreposto, ainda que parcialmente, ao das funções públicas;
c) Comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas;
d) Provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.”
Importa referir que a acumulação de funções privadas está sujeita, por força do disposto no art. 29º do mesmo diploma, a autorização da entidade competente.
Por seu turno, determina o art. 16º, nos nºs 1 e 2 da Lei nº 2/2004, de 15 de Janeiro, que “O exercício de cargos dirigentes é feito em regime de exclusividade”, o que implica a renúncia de quaisquer outras actividades ou funções de natureza profissional, públicas ou privadas, exercidas com carácter regular ou não, e independentemente da respectiva remuneração, sem prejuízo das excepções previstas na lei. Ou seja, relativamente ao regime geral previsto na Lei nº 12-A/2008, este normativo3, estabelece um regime de exclusividade mais apertado para os cargos dirigentes, embora, entre dirigentes, estabeleça para os cargos de direcção intermédia de 1º grau, director de serviço, e de 2º grau, chefe de divisão, um regime mais permissivo de acumulação de funções públicas e privadas.
Com efeito, determina o nº 4 do art. 16º que “Os titulares dos cargos de direcção intermédia podem ainda exercer outras actividades privadas, nos termos da lei”, o que nos remete para as situações previstas e já referidas no art. 28º da Lei nº 12-A/2008.
Repare-se que o Estatuto do Pessoal Dirigente, por remissão para a Lei nº 12-A/2008 (que revogou o Decreto-Lei nº 413/93, de 23 de Dezembro) também sujeita a acumulação de funções a autorização da entidade competente para o efeito.
Feito o enquadramento legal sobre o regime de incompatibilidades da função pública, cumpre analisar o caso concreto que, como já referimos, se prende com a possibilidade de um dirigente intermédio de 2º grau, chefe de divisão das Obras Municipais, acumular as suas funções públicas com a função privada de perito qualificado de RCCTE (Regulamento das características técnicas de Comportamento Térmico dos edifícios).
As funções de perito qualificado é matéria regulada no Decreto-Lei nº 78/2006, que estabelece o Sistema Nacional de Certificação Energética e da Qualidade do Ar Interior nos Edifícios, e no Decreto-Lei nº 80/2006, que aprova o Regulamento das Características de Comportamento Térmico dos Edifícios, ambos de 4 de Abril.
Prescreve o art. 7º do Decreto-Lei nº 78/2006 que esta função pode ser exercida, a título individual ou ao serviço de organismos privados ou públicos, por um arquitecto, engenheiro ou engenheiro técnico, reconhecidos pelas respectivas Ordens e Associação Nacional dos Engenheiros Técnicos, nos termos definidos no RCCTE e com as qualificações específicas necessárias para o efeito.
Estes peritos têm como competência conduzir o processo de certificação energética em articulação com a Agência para a Energia.
Por sua vez, o RCCTE estabelece as regras a observar no projecto de todos os edifícios de habitação e de serviços sem sistemas de climatização centralizados e aplica-se a cada uma das fracções de todos estes novos edifícios, independentemente de serem ou não sujeitos a licenciamento ou autorização.
Note-se que quer nas operações urbanísticas sujeitas a licenciamento, quer nas promovidas pela Administração Pública, isentas de licenciamento, é necessária a presentação de uma declaração de conformidade regulamentar subscrita por perito qualificado, no âmbito do Sistema de Certificação Energética.
Cabe, assim, a um perito qualificado no âmbito do Sistema de Certificação Energética verificar e assegurar a conformidade dos projectos dos edifícios de habitação e serviços com as normas energéticas respeitantes ao comportamento térmico dos edifícios.
Tal competência, tendo em conta que se reporta a elementos obrigatoriamente constantes dos projectos de edifícios, sujeitos à aprovação da autarquia, poderá pôr em causa o princípio da imparcialidade a que está obrigado qualquer dirigente ou funcionário no desempenho das suas funções públicas, gerando, dessa forma, incompatibilidade no exercício cumulativo de funções públicas e privadas.
Refira-se que a função de perito qualificado de RCCTE, envolvendo a certificação energética de projectos de edifícios submetidos à apreciação da Câmara, se dirige ao mesmo círculo de destinatários, nos termos previstos do nº 2 do art. 28º da Lei nº 12-A/2008.
Ora, sobre a actividade privada desenvolvida por engenheiros e arquitectos, funcionários das câmaras municipais, no âmbito de aplicação do citado art. 28º da Lei nº 12-A/2008 (anterior art. 2º do Decreto-Lei nº 413/93), foram aprovadas, por unanimidade, em reunião de coordenação jurídica realizada nos dias 17 e 18 de Outubro de 1994, nos termos e para os efeitos do disposto no Despacho n º 40/93, de Sua Ex ª o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, publicado no DR, II série, de 11/01/1994, as seguintes conclusões:
“Os técnicos superiores, engenheiros e arquitectos … não podem elaborar projectos de obras que sejam submetidos a licenciamento pela Câmara Municipal na qual exercem funções.
Estamos aqui perante um caso de incompatibilidade absoluta que, como tal, não poderá ser removida através da autorização dos artigos 7.º e 8.º do Decreto-lei n º 413/93 (actual art.º 29.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro).
Estão ainda sujeitos ao sistema de impedimentos, que constitui uma garantia de imparcialidade da actividade administrativa, plasmada nos artigos 44.º a 51.º do Código do Procedimento Administrativo” (cfr. art.º 25.º da Lei n.º 12-A/2008).
Desta forma, face ao exposto e ao entendimento firmado nestas conclusões, que pressupõe uma incompatibilidade absoluta no exercício de actividade privada que envolva a elaboração de projectos submetidos à aprovação da Câmara Municipal onde o funcionário ou, por maioria de razão, o dirigente desempenha as suas funções públicas, ainda que não directamente envolvido nessa apreciação, é de concluir pela existência de incompatibilidade entre o exercício da função privada de perito qualificado de RCCTE, no âmbito de projectos de edifícios a submeter à Câmara Municipal, e a função pública de dirigente nessa autarquia.
A fundamentação desta incompatibilidade resulta, pois, da conjugação normativa dos arts. 28º e 29º da Lei nº 12-A/2008 e dos arts. 16º da Lei nº 2/2004 e 12º do Decreto-Lei nº 93/2004, que determinam restrições à acumulação de funções públicas e privadas dos funcionários e dirigentes, com as normas específicas do Decreto-Lei nº 78/2006 e Decreto-Lei nº 80/2006, que estabelecem as competências de um perito qualificado no âmbito do Sistema de Certificação Energética.
A Divisão de Apoio Jurídico
(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)
1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948
2. Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João Raposo, Pedro Siza Vieira, Vasco Pereira da Silva, Código do Procedimento Administrativo, Anotado, Coimbra, 199, pag. 82.
3. E também o art. 12º do Decreto-Lei nº 93/2004, de 20 de Abril, alterado pelo DL nº 104/2006, de 7 de Junho, que adapta o Estatuto do Pessoal Dirigente à administração local
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