A Câmara Municipal de …, através do ofício n.º …, de …, solicita, relativamente a um trabalhador da autarquia, a emissão de parecer sobre a questão referenciada em epígrafe.

Em resposta ao solicitado cumpre informar do seguinte:

A questão colocada envolve a análise da incompatibilidade da acumulação de funções públicas e privadas por trabalhadores providos em cargos dirigentes e, também e implicitamente, inseridos em carreiras do regime geral.

A incompatibilidade aparece ligada a uma ideia de impossibilidade de exercício simultâneo de dois cargos ou funções.
O que está em causa em causa na incompatibilidade é a garantia da imparcialidade da actuação administrativa como valor abstracto. É a própria lei que exclui a possibilidade de acumulação (ou a sujeita a autorização prévia) por suspeitar, em abstracto, dos desvios em favor de outras actividades privadas ou públicas dos fins por que se deve pautar o exercício das actividades públicas, independentemente da pessoa que se trata e do interesse que ele tem ou deixe de ter em qualquer decisão. A incompatibilidade não tem, pois, a ver com casos concretos, com procedimentos determinados (sobre incompatibilidades e impedimentos vide Mário Esteves de Oliveira…., Código do Procedimento Administrativo, vol. I, pág. 299 e ss).

Ora, após estabelecer no n.º 1 do artigo 25.º que “a existência de incompatibilidades e de impedimentos contribui para garantir a imparcialidade no exercício de funções públicas” e, no art.º 26.º, que “as funções públicas são, em regra, exercidas em regime de exclusividade”, prescreve o n.º 1 do art.º 28.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que “sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o exercício de funções pode ser acumulado com o de funções ou actividades privadas” (salientado nosso).

E, em respeito pelo disposto nos números seguintes, encontram-se excepcionadas da possibilidade de acumulação, com ou sem autorização superior, “…funções ou actividades privadas concorrentes ou similares com as funções públicas desempenhadas e que com estas sejam conflituantes” (n.º 2 do art.º 28.º), designadamente, quando, “tendo conteúdo idêntico ao das funções públicas desempenhadas, sejam desenvolvidas de forma permanente ou habitual e se dirijam ao mesmo círculo de destinatários” (n.º 3 do art.º 28.º).

Para além das referidas, e sem possibilidade de serem supridas por autorização superior, elenca o n.º 4 do mesmo preceito e diploma, as seguintes:
a) Sejam legalmente consideradas incompatíveis com as funções públicas;
b) Sejam desenvolvidas em horário sobreposto, ainda que parcialmente, ao das funções públicas;
c) Comprometam a isenção e a imparcialidade exigidas pelo desempenho das funções públicas;
d) Provoquem algum prejuízo para o interesse público ou para os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.”

Por último, serão ainda de salientar, como absolutamente incompatíveis, a prestação de “serviços no âmbito do estudo, preparação ou financiamento de projectos, candidaturas ou requerimentos que devam ser submetidos à sua apreciação ou decisão ou à de órgãos ou unidades orgânicas colocados sob sua directa influência” e/ou a participação em “actos ou contratos em cujo processo de formação intervenham órgãos ou unidades orgânicas colocados sob sua directa influência” (n.ºs 1 e 2 do art.º 30.º), tipificando, os n.ºs 3 e 4 do preceito, as situações da existência de interesse directo ou indirecto do trabalhador geradoras da aludida incompatibilidade.

Excluídas as funções ou actividades privadas feridas de incompatibilidade absoluta, logo insuprível por autorização superior, e atente-se, desempenhadas “pelo trabalhador ou por interposta pessoa”, acima elencadas, vemo-nos reposicionados, quanto a outros tipos de funções ou actividades privadas, no campo da incompatibilidade relativa, em que a concessão de autorização superior para acumular funções assume particular relevância (vide, quanto a esta matéria, o disposto no art.º 29.º da referida lei).

Por outro lado, e a jusante do disposto nos preceitos transcritos, ainda que sobre as incompatibilidades dos técnicos que, eventualmente, integrem o quadro de uma empresa inscrita no IMOPPI, prescreve o artigo 17.º do Decreto-lei n.º 12/2004, de 9 de Janeiro, diploma que estabelece o regime jurídico aplicável ao exercício da actividade da construção, o seguinte:
“1 – Os técnicos que integrem o quadro de uma empresa inscrita no IMOPPI não podem:
a) Fazer parte do quadro de pessoal de qualquer outra empresa também inscrita;
b) Desempenhar funções técnicas, a qualquer título, em entidades licenciadoras ou donos de obra pública, excepto se, para o efeito, estiverem devidamente autorizados nos termos legais em vigor sobre incompatibilidades.
2 – As situações em que ocorra cessação de funções de técnicos ou em que os mesmos passem a estar abrangidos pelas incompatibilidades previstas na alínea b) do número anterior devem ser comunicadas ao IMOPPI no prazo de 15 dias contados da sua verificação e pode ser efectuada quer pela empresa quer pelo técnico, desde que quem comunique comprove perante o IMOPPI que deu conhecimento ao outro.
3 – As empresas que se encontrem com quadro técnico insuficiente face à classificação que detêm, na sequência do previsto no número anterior, devem regularizar a situação no prazo de 22 dias a contar da data da ocorrência” (salientámos).

Sem perder de vista que a situação submetida à nossa apreciação respeita a um trabalhador provido em cargo dirigente, será curial chamar à colação o disposto no artigo 16.º do Estatuto do Pessoal Dirigente, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na actual redacção, quando prescreve:
“1- O exercício de cargos dirigentes é feito em regime de exclusividade.
2- O regime de exclusividade implica a renúncia ao exercício de quaisquer outras actividades ou funções de natureza profissional, públicas ou privadas, exercidas com carácter regular ou não, e independentemente da respectiva remuneração, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
3- São cumuláveis com o exercício de cargos dirigentes:
a) As actividades exercidas por inerência, bem como as resultantes de representação de departamentos ministeriais ou de serviços públicos;
b) A participação em comissões ou grupos de trabalho;
c) A participação em conselhos consultivos, comissões de fiscalização ou outros organismos colegiais, quando previstos na lei ou no exercício de fiscalização ou controlo de dinheiros públicos;
d) As actividades de docência no ensino superior, bem como as actividades de investigação, não podendo o horário em tempo parcial ultrapassar o limite a fixar por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Administração Pública, da ciência e do ensino superior;
e) A actividade de criação artística e literária, bem como quaisquer outras de que resulte a percepção de remunerações provenientes de direitos de autor;
f) A realização de conferências, palestras, acções de formação de curta duração e outras actividades de idêntica natureza;
g) As actividades ao abrigo do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 73/90, de 6 de Março, do artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 18/94, de 2 de Agosto, e do Decreto-Lei n.º 206/2003, de 12 de Setembro.
4- Os titulares dos cargos de direcção intermédia podem ainda exercer outras actividades privadas, nos termos da lei.
…”(salientado nosso).

Da análise dos preceitos que regulam a matéria importa retirar a conclusão de que, no tocante ao caso em apreço, deverá o Presidente da Câmara, ou quem detenha poderes delegados para o efeito, decidir, à luz dos princípios ínsitos nas normas transcritas, se deverá ou não deferir o pedido de acumulação submetido à sua apreciação.
 

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(José Manuel Martins de Lima)