Em referência ao ofício da Câmara Municipal de Oliveira de Frades n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar sobre o artigo 108-A do decreto-lei n º 555/99, artigo aditado a este diploma pela lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, o seguinte:
O artigo 108-A do decreto-lei n º 555/99, artigo aditado pela lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, prescreve que «O presidente da CCDR territorialmente competente pode determinar o embargo, a introdução de alterações, a demolição do edificado ou a reposição do terreno em quaisquer operações urbanísticas desconformes com o disposto em plano municipal ou plano especial de ordenamento do território, sempre que não se mostre assegurada pelo município a adopção das referidas medidas de tutela da legalidade urbanísticas, aplicando -se, com as necessárias adaptações o disposto nos artigos 94.º a 96.º e 102.º a 108.º»
Com esta norma instituiu o legislador uma forma de tutela supletiva sobre as autarquias locais, dado que o Presidente da CCDR colmataria a inércia do município assegurando a execução das medidas de tutela da legalidade urbanística.
A tutela administrativa é definida por Freitas do Amaral1 como «o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação».
No que respeita às espécies de tutela o mesmo autor distingue-as quanto ao fim e ao conteúdo.
Quanto ao fim a tutela poderá ser de mérito ( « quando visa tutelar o mérito das decisões da entidade tutelada » ) e de legalidade ( « quando visa controlar a legalidade das decisões administrativas da entidade tutelada » ).
No que respeita ao conteúdo a tutela poderá assumir as seguintes formas:
• Tutela integrativa ( « poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada »; neste tipo de tutela pode-se distinguir entre tutela a priori « aquela que consiste em autorizar a prática de actos da entidade tutelada » e a posteriori que se consubstancia « no poder de aprovar actos da entidade tutelada ».
• Tutela inspectiva ( « poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada » ).
• Tutela sancionatória ( « poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada » ).
• Tutela revogatória ( « poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade » ).
• Tutela substitutiva ou supletiva ( «poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela, os actos que forem legalmente devidos » 2 ).
Entre nós a tutela administrativa sobre as autarquias locais está constitucionalmente consagrada no artigo 242 º nos seguintes termos:
«A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.»
Verifica-se que a única forma de tutela admitida, quanto ao fim, é a de legalidade dado o texto constitucional definir tutela como a verificação (pela entidade tutelar) do cumprimento da lei por parte das autarquias.
Evidentemente, que por lei devemos entender lei em sentido lato, dado que os órgãos autárquicos devem obediência não só às leis como também aos regulamentos emanados do Governo bem como aos seus próprios regulamentos, aprovados pelos respectivos órgãos autárquicos 3.
Por outro lado, as formas concretas de tutela devem obedecer ao princípio da legalidade, dado o texto constitucional prescrever que deve ser « é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei ».
De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira tal significa que existe « um princípio da tipicidade legal das medidas de tutela » , dado que o poder de tutela exige a definição legal do seu alcance em cada caso.
A actual lei da tutela prevê, quanto ao conteúdo, apenas a tutela inspectiva 4 ( « a tutela exerce-se através da realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias » ), sendo a sua titularidade do governo, no continente, dos governos regionais nas regiões autónomas .
O artigo 108 º-A, no entanto, prevê uma outra forma de tutela sobre as autarquias locais, tutela substitutiva ou supletiva, em que o Presidente da CCDR colmataria, como acima afirmámos, a inércia de actuação das autarquias locais.
Não questionando a possibilidade de previsão legal da tutela supletiva ou substitutiva desde que seja, quanto ao fim, uma forma de tutela de legalidade, já questionamos a abrangência da norma, sendo necessário, quanto a nós, efectuar-se uma interpretação restritiva da mesma, sob pena de inconstitucionalidade.
Nos comentários que já efectuámos e que vamos reproduzir por expressarem inteiramente o nosso pensamento sobre a matéria 5 considerámos que « não obstante aquele desiderato a norma merece as nossas maiores reservas do ponto de vista da constitucionalidade, na parte em que permite à CCDR decretar medidas de tutela da legalidade em questões que envolvem tão só a violação de opções de uso do solo municipal, plasmadas nos seus PMOT… Uma interpretação conforme á Constituição determina que apenas se reconheçam às CCDR os poderes aqui mencionados sempre que, estando a ser violado um PMOT, estejam em causa interesses nacionais ou regionais, o que poderá suceder quando tenha ocorrido violação de uma norma de um PMOT que havia integrado ( « absorvido») opções de um PROT ou de um plano sectorial.
Acresce a estas dúvidas, o facto de o RJIGT, no seu artigo paralelo – artigo 105 º- cometer tais tarefas ao membro do Governo responsável pelo ordenamento do território mas apenas quando em causa esteja a violação de planos especiais ou a prossecução de objectivos de interesse regional ou nacional.»
Em suma, no caso de violação de Planos Municipais de Ordenamento do Território, dado o princípio constitucional da autonomia do poder local, o Presidente da CCDR só deverá actuar em substituição do Presidente da Câmara, tutela supletiva ou substitutiva, para garantir a execução de medidas de tutela da legalidade urbanística, quando estejam em causa interesses nacionais ou regionais, entendendo-se que há violação destes interesses quando há violação de uma norma de um PDM alterado por adaptação para integrar normas de um PROT ou de um plano sectorial.
Ora, no caso relatado no ofício dessa Câmara Municipal trata-se de uma obra sujeita a controlo prévio municipal e que foi edificada sem a necessária licença ou admissão prévia, ou seja, trata-se de uma nítida violação ao disposto no decreto-lei n º 555/99, na redacção actual (vide no que respeita às competências municipais os artigos 94 º a 96 º, alínea a), do n º 1 do artigo 98 º, e 102º a 103 º), pelo que tal matéria é da exclusiva competência municipal.
Por outro lado, se no caso concreto para além de obra edificada sem controlo prévio se violasse um PMOT, também seriam da competência municipal as medidas de tutela da legalidade urbanística, por não ser aplicável o artigo 108-A do decreto-lei n º 555/99, artigo aditado a este diploma pela lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, dada a interpretação restritiva que deve ser feita a esta norma, sob pena de se tratar de uma norma inconstitucional, e por não estarem em causa interesses regionais ou nacionais, na óptica por nós atrás exposta (entendendo-se que há violação destes interesses nacionais ou regionais quando há violação de uma norma de um PDM alterado por adaptação para integrar normas de um PROT ou de um plano sectorial).
Por último, sobre a questão formulada no ofício sobre a possível competência contra – ordenacional do Presidente da CCDR, com base no referido artigo 108 º-A, temos a referir que o citado artigo 108-A não atribui em nenhuma hipótese competências contra -ordenacionais ao Presidente da CCDR.
1. Freitas do Amaral, ob. cit. , pag. 699.
2. As definições das várias espécies de tutela constam da obra citada na nota anterior, pag. 703 a 705.
3. Gomes Canotilho , Vital Moreira, ob. cit. , pag. 897.
4. Sobre a possibilidade de existência doutras formas de tutela quanto ao conteúdo, inseridas num controlo de legalidade, desde que expressamente previstas em lei , embora não na lei da tutela, vejam-se os comentários de Cândido de Oliveira, ob. cit. , pag. 302 e sgt.
5. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, com as alterações da lei n º 60/2007, de 4/09, Almedina, 2008, pag. 574 e 575.
Maria José L. Castanheira Neves
(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
Em referência ao ofício da Câmara Municipal de Oliveira de Frades n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar sobre o artigo 108-A do decreto-lei n º 555/99, artigo aditado a este diploma pela lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, o seguinte:
O artigo 108-A do decreto-lei n º 555/99, artigo aditado pela lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, prescreve que «O presidente da CCDR territorialmente competente pode determinar o embargo, a introdução de alterações, a demolição do edificado ou a reposição do terreno em quaisquer operações urbanísticas desconformes com o disposto em plano municipal ou plano especial de ordenamento do território, sempre que não se mostre assegurada pelo município a adopção das referidas medidas de tutela da legalidade urbanísticas, aplicando -se, com as necessárias adaptações o disposto nos artigos 94.º a 96.º e 102.º a 108.º»
Com esta norma instituiu o legislador uma forma de tutela supletiva sobre as autarquias locais, dado que o Presidente da CCDR colmataria a inércia do município assegurando a execução das medidas de tutela da legalidade urbanística.
A tutela administrativa é definida por Freitas do Amaral1 como «o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação».
No que respeita às espécies de tutela o mesmo autor distingue-as quanto ao fim e ao conteúdo.
Quanto ao fim a tutela poderá ser de mérito ( « quando visa tutelar o mérito das decisões da entidade tutelada » ) e de legalidade ( « quando visa controlar a legalidade das decisões administrativas da entidade tutelada » ).
No que respeita ao conteúdo a tutela poderá assumir as seguintes formas:
• Tutela integrativa ( « poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada »; neste tipo de tutela pode-se distinguir entre tutela a priori « aquela que consiste em autorizar a prática de actos da entidade tutelada » e a posteriori que se consubstancia « no poder de aprovar actos da entidade tutelada ».
• Tutela inspectiva ( « poder de fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada » ).
• Tutela sancionatória ( « poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada » ).
• Tutela revogatória ( « poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade » ).
• Tutela substitutiva ou supletiva ( «poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela, os actos que forem legalmente devidos » 2 ).
Entre nós a tutela administrativa sobre as autarquias locais está constitucionalmente consagrada no artigo 242 º nos seguintes termos:
«A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.»
Verifica-se que a única forma de tutela admitida, quanto ao fim, é a de legalidade dado o texto constitucional definir tutela como a verificação (pela entidade tutelar) do cumprimento da lei por parte das autarquias.
Evidentemente, que por lei devemos entender lei em sentido lato, dado que os órgãos autárquicos devem obediência não só às leis como também aos regulamentos emanados do Governo bem como aos seus próprios regulamentos, aprovados pelos respectivos órgãos autárquicos 3.
Por outro lado, as formas concretas de tutela devem obedecer ao princípio da legalidade, dado o texto constitucional prescrever que deve ser « é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei ».
De acordo com Gomes Canotilho e Vital Moreira tal significa que existe « um princípio da tipicidade legal das medidas de tutela » , dado que o poder de tutela exige a definição legal do seu alcance em cada caso.
A actual lei da tutela prevê, quanto ao conteúdo, apenas a tutela inspectiva 4 ( « a tutela exerce-se através da realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias » ), sendo a sua titularidade do governo, no continente, dos governos regionais nas regiões autónomas .
O artigo 108 º-A, no entanto, prevê uma outra forma de tutela sobre as autarquias locais, tutela substitutiva ou supletiva, em que o Presidente da CCDR colmataria, como acima afirmámos, a inércia de actuação das autarquias locais.
Não questionando a possibilidade de previsão legal da tutela supletiva ou substitutiva desde que seja, quanto ao fim, uma forma de tutela de legalidade, já questionamos a abrangência da norma, sendo necessário, quanto a nós, efectuar-se uma interpretação restritiva da mesma, sob pena de inconstitucionalidade.
Nos comentários que já efectuámos e que vamos reproduzir por expressarem inteiramente o nosso pensamento sobre a matéria 5 considerámos que « não obstante aquele desiderato a norma merece as nossas maiores reservas do ponto de vista da constitucionalidade, na parte em que permite à CCDR decretar medidas de tutela da legalidade em questões que envolvem tão só a violação de opções de uso do solo municipal, plasmadas nos seus PMOT… Uma interpretação conforme á Constituição determina que apenas se reconheçam às CCDR os poderes aqui mencionados sempre que, estando a ser violado um PMOT, estejam em causa interesses nacionais ou regionais, o que poderá suceder quando tenha ocorrido violação de uma norma de um PMOT que havia integrado ( « absorvido») opções de um PROT ou de um plano sectorial.
Acresce a estas dúvidas, o facto de o RJIGT, no seu artigo paralelo – artigo 105 º- cometer tais tarefas ao membro do Governo responsável pelo ordenamento do território mas apenas quando em causa esteja a violação de planos especiais ou a prossecução de objectivos de interesse regional ou nacional.»
Em suma, no caso de violação de Planos Municipais de Ordenamento do Território, dado o princípio constitucional da autonomia do poder local, o Presidente da CCDR só deverá actuar em substituição do Presidente da Câmara, tutela supletiva ou substitutiva, para garantir a execução de medidas de tutela da legalidade urbanística, quando estejam em causa interesses nacionais ou regionais, entendendo-se que há violação destes interesses quando há violação de uma norma de um PDM alterado por adaptação para integrar normas de um PROT ou de um plano sectorial.
Ora, no caso relatado no ofício dessa Câmara Municipal trata-se de uma obra sujeita a controlo prévio municipal e que foi edificada sem a necessária licença ou admissão prévia, ou seja, trata-se de uma nítida violação ao disposto no decreto-lei n º 555/99, na redacção actual (vide no que respeita às competências municipais os artigos 94 º a 96 º, alínea a), do n º 1 do artigo 98 º, e 102º a 103 º), pelo que tal matéria é da exclusiva competência municipal.
Por outro lado, se no caso concreto para além de obra edificada sem controlo prévio se violasse um PMOT, também seriam da competência municipal as medidas de tutela da legalidade urbanística, por não ser aplicável o artigo 108-A do decreto-lei n º 555/99, artigo aditado a este diploma pela lei n º 60/2007, de 4 de Setembro, dada a interpretação restritiva que deve ser feita a esta norma, sob pena de se tratar de uma norma inconstitucional, e por não estarem em causa interesses regionais ou nacionais, na óptica por nós atrás exposta (entendendo-se que há violação destes interesses nacionais ou regionais quando há violação de uma norma de um PDM alterado por adaptação para integrar normas de um PROT ou de um plano sectorial).
Por último, sobre a questão formulada no ofício sobre a possível competência contra – ordenacional do Presidente da CCDR, com base no referido artigo 108 º-A, temos a referir que o citado artigo 108-A não atribui em nenhuma hipótese competências contra -ordenacionais ao Presidente da CCDR.
1. Freitas do Amaral, ob. cit. , pag. 699.
2. As definições das várias espécies de tutela constam da obra citada na nota anterior, pag. 703 a 705.
3. Gomes Canotilho , Vital Moreira, ob. cit. , pag. 897.
4. Sobre a possibilidade de existência doutras formas de tutela quanto ao conteúdo, inseridas num controlo de legalidade, desde que expressamente previstas em lei , embora não na lei da tutela, vejam-se os comentários de Cândido de Oliveira, ob. cit. , pag. 302 e sgt.
5. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, com as alterações da lei n º 60/2007, de 4/09, Almedina, 2008, pag. 574 e 575.
Maria José L. Castanheira Neves
(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
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