Em referência ao vosso ofício …, de …, e no que respeita à questão formulada o nosso entendimento é o seguinte:
Os membros das assembleias municipais são eleitos locais em regime de não permanência, de acordo com o Estatuto dos Eleitos Locais.
Os Eleitos Locais são, de acordo com o artigo 1º do estatuto dos eleitos,1 os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Estes eleitos podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.
Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia, em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ).
Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência.
No que respeita ao regime de incompatibilidades o exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o que estabelecia o artigo 6 º da Lei nº 64/93, de 26/08.
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR , no parecer nº 100/82, de 27/07/82, menciona que « as incompatibilidades visam proteger a independência das funções » e Vital Moreira e Gomes Canotilho2 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência ( boa administração ).
Efectivamente, o nº1 do art. 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, repristinado na sua redacção originária pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, estabelecia que “ Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
A norma deste artigo deve, presentemente, ser lida à luz do que ora se dispõe, sobre a matéria, no Estatuto dos Eleitos Locais, após as alterações nele introduzidas pela Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro. Em reunião de coordenação jurídica realizada em 18/10/2005, entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do despacho n º 6695/2000, publicado no DR, II série, n º 74, de 28/03/2000, concluiu-se o seguinte:
«Os números 1 e 2 do artigo 3 º da lei n º 29/87, de 30/06, alterada pela lei n º 52-A/2005, de 10/10, revogaram tacitamente os n ºs 1 e 2 do artigo 6 º da lei n º 64/93, de 26/08, dado que contêm a mesma redacção, com excepção da expressão « a tempo inteiro ou parcial » expressa no revogado n º 1».
É o seguinte o texto dos números 1 e 2 deste artigo 3 º:
«1-Os presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
2- O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.»
Posto isto, resulta claro do nº 1 deste art. 3 º do Estatuto dos Eleitos Locais ( EEL )que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas.
Permite assim a lei, neste artigo, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
No entanto o sistema legal vigente excepciona duas situações sobre as quais não permite a referida acumulação:
Quando as funções públicas a acumular correspondam a titulares de órgãos de soberania, de cargos políticos ou de altos cargos públicos, uma vez que são cargos exercidos em regime de exclusividade (arts. 1º, 2º e 4º da Lei nº 64/93);
Quando as funções a exercer correspondam a cargos ou actividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabeleçam regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as referidas funções autárquicas (art. nº2 do artigo 3 º do actual EEL).
II
Há, assim, que averiguar o regime de incompatibilidades existente na lei do sector empresarial local para os membros da Assembleia municipal.
Ora, o n º 2 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29/12, prescreve que é proibido o exercício simultâneo de mandato em assembleia municipal e de funções executivas nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas detidas ou participadas pelo município para que se foi eleito.
É, assim, essencial determinar o que se deve entender por funções executivas nas empresas municipais.
Ou seja, há que averiguar se as funções executivas referidas nesta norma respeitam às funções de gestor executivo, não abrangendo consequentemente as funções de gestor não executivo, ou se devemos interpretar esta norma como considerando existir incompatibilidade entre funções no órgão executivo das empresas ( independentemente do concreto estatuto de gestor) e as funções na assembleia municipal.
Para tal devemos analisar as competências da assembleia municipal.
De acordo com as alíneas c) e d) do n º 1 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, compete à assembleia municipal, respectivamente, «Acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara municipal, dos serviços municipalizados, das fundações e das empresas municipais» e «Acompanhar, com base em informação útil da câmara, facultada em tempo oportuno, a actividade desta e os respectivos resultados, nas associações e federações de municípios, empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que o município detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado».
É nosso entendimento3 que enquanto a alínea c) respeita á fiscalização da assembleia municipal não só na administração directa municipal como na administração indirecta de pessoas colectivas criadas apenas pelo próprio município, a alínea d) refere-se ao acompanhamento pela assembleia municipal de outras entidades, quer públicas quer privadas, em que o município participe. (embora esta alínea tenha uma redacção bastante infeliz, dado que não é a actividade da Câmara que se pretende acompanhar com esta norma mas sim a participação municipal noutras entidades).
O que diferencia esta norma da anterior é que esta tem por objecto entidades que não são exclusivamente municipais mas pessoas colectivas em que o município participa juntamente com outras entidades.
Isto é, enquanto que na alínea c) a fiscalização da assembleia tem por objecto a própria Câmara, empresas exclusivamente municipais, serviços municipalizados ou fundações apenas municipais, com a alínea d) pretende-se que a assembleia acompanhe e fiscalize (não se compreenderia a razão de ser do acompanhamento se com o mesmo não se tivesse por objectivo a própria fiscalização dessa participação municipal) a participação municipal em associações e federações de municípios, empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que o município detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado, isto é, entidades em que participam outros municípios ou entidades privadas.
O objecto desta fiscalização não é todo o ente mas apenas a participação do município naquela entidade.
Chegados a este ponto e com base nestas premissas só poderemos concluir que o sentido da incompatibilidade estabelecida pelo n º 2 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, só poderá ser a incompatibilidade entre membro do órgão fiscalizador (assembleia municipal) e membro órgão executivo de uma empresa municipal ou participada pelo município do sector empresarial local, ou seja, órgão de gestão da empresa.
Se a incompatibilidade tem como fundamento a actividade de fiscalização exercida pela assembleia municipal relativamente ao órgão executivo seria absurdo considerar-se que essa fiscalização abrangeria apenas as intervenções dos gestores executivos nessas deliberações.
No mesmo sentido, veja-se o n º 8 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01. Concordamos, assim, com Pedro Gonçalves4 quando refere a este propósito que « a referência, neste contexto normativo, a funções executivas tem o sentido de funções de gestão, abrangendo os titulares dos órgãos de gestão ou de administração com funções executivas e os que, naqueles órgãos não têm funções executivas».
III
Mas para além das incompatibilidades devemos, ainda, verificar, se o referido cargo está ou não incluído nas inelegibilidades dos eleitos locais actualmente vigentes.
As inelegibilidades são, também, um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e determinam a impossibilidade de candidatura às eleições locais e a própria perda de mandato, se ocorrerem após a eleição, e constituem um obstáculo dirimente da regular eleição do atingido.5
Segundo a PGR, parecer nº19/87, publicado no DR nº 90, II série, de 18/04/88, a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce ( ou outras razões que retiram a imparcialidade ) se entende que não deve representar um órgão autárquico.
As inelegibilidades estão actualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, podendo-se constatar-se que o caso concreto em análise não está incluído em nenhuma das disposições destes artigos, pelo que não há causa de inelegibilidade.
CONCLUSÕES:
• O sentido da incompatibilidade estabelecida pelo n º 2 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, só poderá ser a incompatibilidade entre membro do órgão fiscalizador (assembleia municipal) e membro órgão executivo de uma empresa municipal ou participada pelo município do sector empresarial local, ou seja, órgão de gestão da empresa. No mesmo sentido, veja-se o n º 8 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.
Se a incompatibilidade tem como fundamento a actividade de fiscalização exercida pela assembleia municipal relativamente ao órgão executivo seria absurdo considerar-se que essa fiscalização abrangeria apenas as intervenções dos gestores executivos nessas deliberações.
• As inelegibilidades estão actualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, podendo-se constatar que no caso presente não há causa de inelegibilidade.
1. Lei nº 29/87, de 30/06, com as alterações introduzidas pelas leis 97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06, e 86/2001, de 10/08, 22/2004, de 17/06, e 52-A/2005, de 10/10.
2. J. J. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, Coimbra Editora., pag 948.
3. Maria José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, pag. 73 e sgt.
4. Pedro Gonçalves, Regime Jurídico das Empresas Municipais, Almedina, pag. . 154.
5. Marcel Waline, Inélegibilité et incompatibilité, Revue du droit public et de la science politique, nº 3, 1966.
Directora de Serviços de Apoio Jurídico e da Administração Local
Maria José L. Castanheira Neves
Em referência ao vosso ofício …, de …, e no que respeita à questão formulada o nosso entendimento é o seguinte:
Os membros das assembleias municipais são eleitos locais em regime de não permanência, de acordo com o Estatuto dos Eleitos Locais.
Os Eleitos Locais são, de acordo com o artigo 1º do estatuto dos eleitos,1 os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Estes eleitos podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.
Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia, em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ).
Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência.
No que respeita ao regime de incompatibilidades o exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o que estabelecia o artigo 6 º da Lei nº 64/93, de 26/08.
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR , no parecer nº 100/82, de 27/07/82, menciona que « as incompatibilidades visam proteger a independência das funções » e Vital Moreira e Gomes Canotilho2 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da Administração mas também o princípio da eficiência ( boa administração ).
Efectivamente, o nº1 do art. 6º da Lei nº 64/93, de 26 de Agosto, repristinado na sua redacção originária pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, estabelecia que “ Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
A norma deste artigo deve, presentemente, ser lida à luz do que ora se dispõe, sobre a matéria, no Estatuto dos Eleitos Locais, após as alterações nele introduzidas pela Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro. Em reunião de coordenação jurídica realizada em 18/10/2005, entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do despacho n º 6695/2000, publicado no DR, II série, n º 74, de 28/03/2000, concluiu-se o seguinte:
«Os números 1 e 2 do artigo 3 º da lei n º 29/87, de 30/06, alterada pela lei n º 52-A/2005, de 10/10, revogaram tacitamente os n ºs 1 e 2 do artigo 6 º da lei n º 64/93, de 26/08, dado que contêm a mesma redacção, com excepção da expressão « a tempo inteiro ou parcial » expressa no revogado n º 1».
É o seguinte o texto dos números 1 e 2 deste artigo 3 º:
«1-Os presidente e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas.
2- O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.»
Posto isto, resulta claro do nº 1 deste art. 3 º do Estatuto dos Eleitos Locais ( EEL )que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas.
Permite assim a lei, neste artigo, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
No entanto o sistema legal vigente excepciona duas situações sobre as quais não permite a referida acumulação:
Quando as funções públicas a acumular correspondam a titulares de órgãos de soberania, de cargos políticos ou de altos cargos públicos, uma vez que são cargos exercidos em regime de exclusividade (arts. 1º, 2º e 4º da Lei nº 64/93);
Quando as funções a exercer correspondam a cargos ou actividades profissionais relativamente aos quais outras leis estabeleçam regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as referidas funções autárquicas (art. nº2 do artigo 3 º do actual EEL).
II
Há, assim, que averiguar o regime de incompatibilidades existente na lei do sector empresarial local para os membros da Assembleia municipal.
Ora, o n º 2 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29/12, prescreve que é proibido o exercício simultâneo de mandato em assembleia municipal e de funções executivas nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas detidas ou participadas pelo município para que se foi eleito.
É, assim, essencial determinar o que se deve entender por funções executivas nas empresas municipais.
Ou seja, há que averiguar se as funções executivas referidas nesta norma respeitam às funções de gestor executivo, não abrangendo consequentemente as funções de gestor não executivo, ou se devemos interpretar esta norma como considerando existir incompatibilidade entre funções no órgão executivo das empresas ( independentemente do concreto estatuto de gestor) e as funções na assembleia municipal.
Para tal devemos analisar as competências da assembleia municipal.
De acordo com as alíneas c) e d) do n º 1 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, compete à assembleia municipal, respectivamente, «Acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara municipal, dos serviços municipalizados, das fundações e das empresas municipais» e «Acompanhar, com base em informação útil da câmara, facultada em tempo oportuno, a actividade desta e os respectivos resultados, nas associações e federações de municípios, empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que o município detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado».
É nosso entendimento3 que enquanto a alínea c) respeita á fiscalização da assembleia municipal não só na administração directa municipal como na administração indirecta de pessoas colectivas criadas apenas pelo próprio município, a alínea d) refere-se ao acompanhamento pela assembleia municipal de outras entidades, quer públicas quer privadas, em que o município participe. (embora esta alínea tenha uma redacção bastante infeliz, dado que não é a actividade da Câmara que se pretende acompanhar com esta norma mas sim a participação municipal noutras entidades).
O que diferencia esta norma da anterior é que esta tem por objecto entidades que não são exclusivamente municipais mas pessoas colectivas em que o município participa juntamente com outras entidades.
Isto é, enquanto que na alínea c) a fiscalização da assembleia tem por objecto a própria Câmara, empresas exclusivamente municipais, serviços municipalizados ou fundações apenas municipais, com a alínea d) pretende-se que a assembleia acompanhe e fiscalize (não se compreenderia a razão de ser do acompanhamento se com o mesmo não se tivesse por objectivo a própria fiscalização dessa participação municipal) a participação municipal em associações e federações de municípios, empresas, cooperativas, fundações ou outras entidades em que o município detenha alguma participação no respectivo capital social ou equiparado, isto é, entidades em que participam outros municípios ou entidades privadas.
O objecto desta fiscalização não é todo o ente mas apenas a participação do município naquela entidade.
Chegados a este ponto e com base nestas premissas só poderemos concluir que o sentido da incompatibilidade estabelecida pelo n º 2 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, só poderá ser a incompatibilidade entre membro do órgão fiscalizador (assembleia municipal) e membro órgão executivo de uma empresa municipal ou participada pelo município do sector empresarial local, ou seja, órgão de gestão da empresa.
Se a incompatibilidade tem como fundamento a actividade de fiscalização exercida pela assembleia municipal relativamente ao órgão executivo seria absurdo considerar-se que essa fiscalização abrangeria apenas as intervenções dos gestores executivos nessas deliberações.
No mesmo sentido, veja-se o n º 8 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01. Concordamos, assim, com Pedro Gonçalves4 quando refere a este propósito que « a referência, neste contexto normativo, a funções executivas tem o sentido de funções de gestão, abrangendo os titulares dos órgãos de gestão ou de administração com funções executivas e os que, naqueles órgãos não têm funções executivas».
III
Mas para além das incompatibilidades devemos, ainda, verificar, se o referido cargo está ou não incluído nas inelegibilidades dos eleitos locais actualmente vigentes.
As inelegibilidades são, também, um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e determinam a impossibilidade de candidatura às eleições locais e a própria perda de mandato, se ocorrerem após a eleição, e constituem um obstáculo dirimente da regular eleição do atingido.5
Segundo a PGR, parecer nº19/87, publicado no DR nº 90, II série, de 18/04/88, a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao acto eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce ( ou outras razões que retiram a imparcialidade ) se entende que não deve representar um órgão autárquico.
As inelegibilidades estão actualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, podendo-se constatar-se que o caso concreto em análise não está incluído em nenhuma das disposições destes artigos, pelo que não há causa de inelegibilidade.
CONCLUSÕES:
• O sentido da incompatibilidade estabelecida pelo n º 2 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, só poderá ser a incompatibilidade entre membro do órgão fiscalizador (assembleia municipal) e membro órgão executivo de uma empresa municipal ou participada pelo município do sector empresarial local, ou seja, órgão de gestão da empresa. No mesmo sentido, veja-se o n º 8 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.
Se a incompatibilidade tem como fundamento a actividade de fiscalização exercida pela assembleia municipal relativamente ao órgão executivo seria absurdo considerar-se que essa fiscalização abrangeria apenas as intervenções dos gestores executivos nessas deliberações.
• As inelegibilidades estão actualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto, podendo-se constatar que no caso presente não há causa de inelegibilidade.
1. Lei nº 29/87, de 30/06, com as alterações introduzidas pelas leis 97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06, e 86/2001, de 10/08, 22/2004, de 17/06, e 52-A/2005, de 10/10.
2. J. J. Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, Coimbra Editora., pag 948.
3. Maria José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, pag. 73 e sgt.
4. Pedro Gonçalves, Regime Jurídico das Empresas Municipais, Almedina, pag. . 154.
5. Marcel Waline, Inélegibilité et incompatibilité, Revue du droit public et de la science politique, nº 3, 1966.
Directora de Serviços de Apoio Jurídico e da Administração Local
Maria José L. Castanheira Neves
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