A Divisão de Gestão do Território, desta CCDRCentro, solicita-nos a emissão de parecer jurídico quanto à seguinte questão:

 

“ O requerente vem solicitar autorização para a ampliar uma casa de habitação, em REN.

Anteriormente foi emitida, por esta CCDR, uma autorização para uma ampliação da construção em apreço, ao abrigo do Item XIX do Anexo V do RJREN, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção do Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de Setembro.

Assim, e face à interdição referida no citado Item XIX do Anexo V do RJREN, onde se menciona que “A autorização da pretensão de ampliação determina a interdição de nova ampliação nos dez anos subsequentes”, solicita-se parecer à DSAJAL, tendo presente a informação DGT 575/11, que se anexa.”

Com interesse para a questão supra elencada, é referenciado na informação DGT 575/11, que:

“Assim, considerando que a pretensão consiste numa alteração à ampliação inicialmente autorizada, com aumento da área de implantação, entende-se que a mesma se poderá enquadrar na alínea g) do Item I do Anexo II do RJREN, devendo sujeitar-se a autorização desta CCDR, uma vez que a área de implantação global não excede os 250m². Consideramos, deste modo, que não é aplicável à pretensão a interdição referida num dos requisitos do citado Item XIX do Anexo V do RJREN, onde se menciona que “A autorização da pretensão de ampliação determina a interdição de nova ampliação nos dez anos subsequentes”.

Ou seja, pretende-se saber se é ou não possível autorizar uma ampliação de edifício em REN, reunidos que estejam todos os pressupostos fácticos e legais, à excepção do prazo – não decorreu ainda 10 anos sobre a anterior ampliação.

Temos, então, a informar:

O regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional, abreviadamente designada por REN, tem a sua consagração legal no D.L. n.º 166/2008, de 22 de Agosto.

A Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro emitida ao abrigo do nº 4, do artigo 20º do decreto-lei acima citado, estipula as condições a observar para a viabilização dos usos e acções referidas nos n.º (s) 2 e 3 deste artigo.

Da leitura conjugada destes dois diplomas resulta, que o legislador pretendeu, para além de outros fins, operacionalizar e viabilizar usos e acções, que sem colocar em causa o equilíbrio ecológico das áreas afectas a REN, visem optimizá-las através da viabilização e manutenção de actividades que podem e devem coexistir, desiderato que o anterior regime – D.L. 93/90, de 19 de Março, não alcançou e que só com a alterações do D.L n.º 180/2006, de 6 de Setembro veio a aflorar. 

Aliás, só com este Decreto-Lei de 2006, ao permitir-se a compatibilização de certos usos e acções veio o legislador a consagrar as acções e os requisitos a observar para a viabilização das acções insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico das áreas integradas em REN – Anexos IV e V.

E, é com o D.L. n.º 166/2008, de 22 de Agosto e a Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro que é alcançado, em pleno, esta permissão de acções consideradas compatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas na REN, mediante a autorização ou comunicação prévia à CCDR competente.

Aqui chegados, questionamo-nos quanto ao sentido e alcance da norma em interditar nova ampliação nos 10 anos subsequentes à anterior ampliação.

Esta disposição constante do Anexo I, “Condições para a viabilização dos usos ou acções referidos nos n.º (s) 2 e 3 do artigo 20º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto”, item I, alínea b), subalínea viii); alínea f), subalínea ix) e alínea g), subalínea viii), visa, no nosso entendimento, impossibilitar que quaisquer uns dos requisitos exigidos, porque cumulativos, sejam ultrapassados ou incumpridos num período temporal de 10 anos.

Assim sendo, e pretendendo-se que a ratio da norma tenha como fim a concretização de uma política de preservação e protecção da REN, coloca-se a questão de saber, por exemplo, se perante os seguintes casos hipotéticos, mas que ocorrem, tal objectivo é ou não alcançado.

Num primeiro caso, temos uma pretensão em que uma habitação com área de implantação de160 m2, respeitando todos os outros requisitos, se pretende uma ampliação de mais 32 m2, ou seja, não superior aos 250 m2 admitidos. Aqui a resposta só pode ser favorável, sendo certo que nos 10 anos seguintes não poderá proceder a nova ampliação.

Num segundo caso, a mesma habitação com 160 m2, em que o requerente ampliou 10 m2, em Março de 2008, ao abrigo do anterior regime, e em 2011 pretende ampliar mais 10 m2, será que está interditada esta segunda ampliação, porque ainda não decorreram 10 anos em relação à anterior? É nosso entendimento, que a resposta só pode ser favorável ao interessado.

Na verdade, é obrigação do intérprete, reconstituir a partir do texto legal o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a sua ratio. 

Daí que não colhe que, a todas as ampliações, seja-lhe aplicável a interdição dos 10 anos, independentemente, de atingir ou não os requisitos legais, para que tal interdição opere. Aliás, para os mais cépticos, bastaria a interpretação correctiva da norma para se alcançar o tratamento igualitário de ambos os interessados.

E, é, também no contexto dos princípios administrativos que vamos encontrar o suporte a esta nossa convicção.

A não permitir-se a ampliação de edificação, em cumprimento de todos os requisitos legais, apenas com o fundamento de que o interessado, já tinha apresentado anterior pedido, mesmo que este não tivesse atingido, por exemplo a área limite de implantação, estaria, claramente a violar-se o principio da igualdade e da proporcionalidade.

Neste sentido, veja-se a anotação do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo (C.P.A.) de Mário Esteves de Oliveira e Pedro Gonçalves, quando refere que os momentos mais relevantes da vinculação da administração pelo princípio da igualdade, são aqueles que não permitem medidas administrativas portadoras de incidências coactivas desiguais na esfera jurídica dos cidadãos (igualdade na repartição de encargos e deveres) e, quando tal ocorra, deve ser sempre temperado – sob pena do absurdo dos seus resultados – pela consideração da função social do principio da igualdade.

Para além deste princípio, também o princípio da proporcionalidade constitui um limite interno à actuação da administração, que implica não estar administração obrigada apenas a prosseguir o interesse público – a alcançar os fins visados pelo legislador – mas a consegui-lo pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições jurídicas dos particulares. 

Ou seja, permitir-se a um, a ampliação porque a apresentou num só pedido, negando-se a outro, a mesma área, porque o fez em diversos pedidos, seria uma violação clara a qualquer um destes princípios, colocando em causa uma decisão igual, adequada e proporcional.  

O fim último da norma é preservar a REN de ampliações que pelas suas implantações e áreas não coloquem em causa a estrutura biofísica indispensável ao uso sustentável do território, e não atendendo, propriamente, ao número de pedidos com que possam tais ampliações atingir, cumulativamente, os requisitos ínsitos na lei.

Aliás, outra resposta que não esta, violaria frontalmente o principio da igualdade e o da proporcionalidade, na medida que perante interesses iguais, sem que sejam materialmente desiguais – ampliação de habitação até 250m2 – o mesmo direito era dado a um e negado a outro. 

Sem mais considerandos, somos da opinião que assiste razão ao entendimento sufragado pela Divisão de Gestão do Território, quanto à interpretação feita na sua informação n.º 575/11.

 

A Chefe da Divisão de Apoio Jurídico

 

(Rosa Maria Casalta Batanete)