Suspensão de comissão de serviço; eleições autárquicas.
Data: segunda, 09 setembro 2013
Número: DSAJAL 202/13
Responsáveis: Maria José L. Castanheira Neves (Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local
Em referência ao ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:
A questão concreta respeita especificamente à inelegibilidade instituída pela alínea d) do artigo 7 º da lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, que prescreve o seguinte:
«Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídas ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.»
Mais concretamente questiona-nos a Câmara Municipal se a necessidade de suspensão de funções de um dirigente que se candidate aos órgãos do município onde exerce funções cessa no dia das eleições para todos os candidatos ( quer sejam ou não eleitos) ou cessa apenas na data da instalação dos órgãos municipais ( hipótese aplicada obviamente aos que forem eleitos)?
I
As inelegibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e determinam a impossibilidade de candidatura às eleições locais e a própria perda de mandato, se ocorrerem após a eleição, e constituem um obstáculo dirimente da regular eleição do atingido.1
Segundo a PGR, parecer nº19/87, publicado no DR nº 90, II série, de 18/04/88, a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao ato eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce ( ou outras razões que retiram a imparcialidade ) se entende que não deve representar um órgão autárquico.
As inelegibilidades estão atualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto.
O Tribunal Constitucional já proferiu vários acórdãos sobre as novas inelegibilidades instituídas pela lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, e a Procuradoria-Geral da República vários pareceres, e um dos pareceres da PGR versa, em especial, sobre a questão que estamos a analisar (parecer n º 112/2002, publicado no D.R. n º 261, de 11/11/2003), destacando nós desse parecer as seguintes conclusões:
1. «Os funcionários a que se refere a alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto – Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais ( LEOAL ) – , são, além dos trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço – funcionários em sentido estrito -, todos aqueles que exerçam uma atividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer das entidades por ela constituídas ou em que detenha posição maioritária.
2. Por sua vez, por funcionários com função de direção deve entender-se, além do pessoal dirigente da função pública, os trabalhadores das empresas municipais, empresas participadas, entidades fundacionais ou institucionais, ou de associações de municípios que tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar a atividade de um ou mais setores, serviços ou departamentos na direta dependência dos órgãos de administração ou de gestão.
3. Nesta conformidade, não se encontram abrangidos, naquele conceito, os titulares dos órgãos sociais das empresas municipais, pois ainda que alguns titulares dos mencionados órgãos possam desempenhar funções de direção, a verdade é que falece em relação aos mesmos, desde logo, o vínculo da subordinação jurídica.
4. “O pedido” de suspensão de funções dos funcionários que exerçam cargos de direção nos órgãos das autarquias locais, para os efeitos da alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, deve ser dirigido ao órgão que detenha a competência dispositiva sobre a matéria, ou a quem este a delegar;
5. O “pedido” de suspensão de funções produz efeitos por decorrência direta da lei e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca [alínea d) do nº 1 dos artigos 7º e 20º da LEOAL], de forma automática, o fundamento da inelegibilidade;
………………………………………………………………………………………………………………
9. Resulta da própria natureza do instituto da suspensão de funções que o candidato, uma vez terminada a correspondente campanha eleitoral e caso não seja eleito, retomará o exercício das suas funções.»
Decorre da lei, interpretação corroborada pelo parecer citado, que o pedido de suspensão da comissão de serviço do cargo dirigente decorre diretamente da alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto ( Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca de forma automática, o fundamento da inelegibilidade.
Refere, ainda, este parecer da PGR « Se o funcionário for eleito, tratando-se de pessoal dirigente, ou se suspende a comissão de serviço, com fundamento na alínea a) do n º 1 do artigo 19 º da lei n º 49/99 ou aquela cessa automaticamente nos termos da alínea a) do artigo 20 º do mesmo diploma.».
Ora, a lei 49/99 era a lei que vigorava sobre o estatuto do pessoal dirigente ao tempo da elaboração do parecer da PGR n º 112/2002, pelo que há que efetuar o estudo sobre as normas atualmente vigentes deste estatuto e aplicáveis ao caso em análise.
Há que responder, nestes termos, a duas questões:
– Permite ou não a atual lei dos dirigentes a suspensão dos cargos dirigentes pelo exercício de cargos autárquicos?
Se a resposta à primeira questão for negativa, em que data cessa a comissão de serviço do dirigente, na data das eleições ou na data da instalação da nova Câmara Municipal?
II
Estatuto do Pessoal Dirigente
A resposta à primeira questão exige que analisemos a evolução na matéria em causa do regime do estatuto do pessoal dirigente.
Estabelecia especificamente o artigo 19 º da lei n º 49/99 o seguinte:
« A comissão de serviço do pessoal dirigente suspende – se nos casos seguintes:
a) Exercício dos cargos de Presidente da República, deputado à Assembleia da República, membro do Governo, Ministro da República para as Regiões Autónomas, Governador e Secretário-Adjunto do Governo de Macau e outros por lei a eles equiparados, membros dos governos e das assembleias regionais, governador civil e vice-governador civil, presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social, presidente de câmara municipal e de comissão administrativa ou vereador em regime de permanência, juiz do Tribunal Constitucional;
b) Exercício dos cargos de chefe da Casa Civil e do Gabinete do Presidente da República e membros da Casa Civil e do Gabinete do Presidente da República, chefe de gabinete e adjunto do Presidente da Assembleia da República, dos membros do Governo, do Ministro da República e dos grupos parlamentares, dos governos e assembleias regionais e, bem assim, de assessor do Primeiro-Ministro, ou outros por lei a eles equiparados;
c) Exercício de cargo ou função de reconhecido interesse público, desde que de natureza transitória ou com prazo certo de duração, que não possa ser desempenhado em regime de acumulação;
d) Exercício de funções em regime de substituição nos termos do artigo 21.o ou nas situações previstas em lei especial.»
Tal significava que até à revogação da lei n º 49/99 estava expressamente prevista a suspensão de cargos dirigentes pelo exercício de um cargo de eleito local dada a parte final da alínea a) do artigo 19 º.
No entanto, este quadro legal foi posteriormente alterado, no que respeita ao Estatuto dos cargos Dirigentes, com a entrada em vigor da lei n º 2/2004, de 15 de Janeiro.
Efetivamente, nesta lei não só deixou de existir norma própria a estatuir o regime das suspensões como, por outro lado, foi incluída nas normas transitórias uma disposição a estabelecer apenas a manutenção das situações existentes de suspensão da comissão de serviço aquando da entrada em vigor da lei.
Ou seja, era inequívoco que o legislador de 2004 pretendeu terminar com a possibilidade de existirem novas suspensões de comissões de serviço de cargos dirigentes, mantendo apenas as situações já existentes, no respeito pelo princípio da salvaguarda das situações já constituídas.
Nesse sentido, aliás, se pronunciou a Procuradoria-geral da República no seu parecer PGR 00002514, publicado no DR, II série, de 22/09/2005, cujas conclusões são as seguintes:
«1. A lei n º 2/2004, de 15 de Janeiro (Estatuto do Pessoal Dirigente), ao contrário dos estatutos anteriores, não prevê a figura da suspensão da comissão de serviço do pessoal dirigente;
2. Na vigência deste diploma, e sem prejuízo das situações ressalvadas na norma transitória do artigo 37 º, n º 2, a tomada de posse seguida de exercício de funções como membro do Governo, por titular de cargo dirigente, não origina a suspensão da respetiva comissão de serviço, cessando esta nos termos previstos no artigo 25 º, n º 1,a);»
Com a lei n º 2/2004, a interpretação racional deste diploma, atendendo especialmente aos elementos sistemático e histórico, conduz-nos a uma única conclusão: o legislador pretendeu terminar com o instituto da suspensão da comissão de serviço de cargos dirigentes, mantendo apenas as situações de suspensão vigentes aquando da sua entrada em vigor, no sentido de respeitar as situações já constituídas à data da sua entrada em vigor.
No referido parecer da PGR 00002514, publicado no DR, II série, de 22/09/2005, é referido que «foram as soluções da proposta de lei n º 89/IX que acabaram por vingar sendo claros os motivos que levaram a propor a eliminação deste instituto «a afirmação do primado do interesse público na gestão dos organismos tem também como corolário que se garantam as condições para o pleno exercício dos cargos, eliminando fatores e instabilidade que dificultam a prestação e dão oportunidade à desresponsabilização. É neste âmbito que se elimina a figura de direito á suspensão da comissão de serviço, ao abrigo da qual se eternizavam situações precárias ao mais alto nível.»
O Estatuto do Pessoal Dirigente voltou novamente a ser alterado com a nova redação dada à lei n º 2/2004, de 15/01, pela lei n º 51/2005, de 30 de Agosto.
Efetivamente com a lei 51/2005, de 30 de Agosto, foi aditado um novo artigo ( 26 º-A)com a seguinte redação:
«1— A comissão de serviço dos titulares dos cargos de direção superior do 2.o grau e de direção intermédia suspende-se quando sejam nomeados para cargos dirigentes cuja comissão de serviço possa cessar pela mudança de Governo, para gabinetes de membros do Governo ou equiparados ou em regime de substituição.
2— A comissão de serviço suspende-se por quatro anos ou enquanto durar o exercício do cargo ou função, se este tiver duração inferior, sendo as funções de origem asseguradas em regime de substituição.
3— O período de suspensão conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo de origem.»
Este artigo foi novamente alterado , na redação dada pela lei n º 64/2011, de 22 de Dezembro, mantendo-se os seus números 2 e 3, mas sendo a atual redação do seu número 1 a seguinte:
« A comissão de serviço dos titulares dos cargos d direção superior de 2 º grau e de direção intermédia suspende-se quando sejam designados para gabinetes de membros do Governo ou equiparados ou em regime de substituição».
No confronto com a lei 49/99, última lei, a prever o instituto da suspensão da comissão de serviço retira-se, basicamente, o seguinte:
– O cargo de direção superior do 1 º grau nunca se suspende (diretor-geral e cargos equiparados) só se suspendendo os cargos de direção superior do 2 º grau (subdiretor-geral e equiparados) bem como os cargos de direção intermédia;
– Não está expressamente prevista a suspensão de funções dirigentes aquando do exercício de cargos autárquicos ;
– O período máximo de suspensão é de quatro anos;
Quais as ilações interpretativas que se podem retirar deste elemento histórico?
Julgamos que é patente que se pretende continuar com o objectivo introduzido pela lei n º 4/2004, embora de modo mais moderado, isto é, não se pretende que se eternizem as situações de suspensão e daí o limite de quatro anos da suspensão, e que não se pretendeu abranger neste regime de suspensão os titulares de cargos políticos.
Chegados a este ponto de reflexão dúvidas não nos restam que a suspensão de cargos dirigentes tendo como causa a eleição para órgãos executivos autárquicos não está abrangida pelo atual diploma dos dirigentes.
Está, assim, respondida a primeira questão que formulámos:
– Permite ou não a atual lei dos dirigentes a suspensão dos cargos dirigentes pelo exercício de cargos autárquicos?
A resposta só poderá ser a que o atual estatuto do pessoal dirigente não permite a suspensão da comissão de serviço pelo exercício de cargos autárquicos.
No mesmo sentido foi aprovada a seguinte conclusão, aprovada em reunião de coordenação jurídica, realizada em 9/03/2010, entre a DGAL e as CCDR:
« Há lugar à suspensão da comissão de serviço do titular de um cargo dirigente que é eleito membro de um órgão de uma autarquia local e exerce o mandato em regime de permanência?
Resposta
A comissão de serviço do titular de um cargo dirigente que é eleito membro de um órgão de uma autarquia local e vai exercer o mandato em regime de permanência cessa com o início de funções de eleito no órgão autárquico nesse regime.
Fundamentação:
O Estatuto de Pessoal Dirigente (Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, adaptada à administração local pelo Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de abril) não prevê a suspensão da comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes para o exercício de mandatos em órgãos executivos, sejam do Estado (Governo) ou das autarquias locais (juntas de freguesia e câmaras municipais); em sentido diverso, e no que diz especificamente respeito aos eleitos locais, não pode ser invocado o artigo 22.º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.º 29/87, de 30 de junho), uma vez que este artigo visa apenas salvaguardar os direitos decorrentes do vínculo laboral de base (contrato de trabalho ou nomeação) e não da comissão de serviço.»
Assim, a única suspensão atualmente permitida não deriva da lei dos dirigentes mas sim da lei eleitoral dos órgãos autárquicos, alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto ( Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca de forma automática, o fundamento da inelegibilidade, por suspender por força de lei desse a data da entrega das candidaturas a comissão de serviço do candidato .
No que respeita á segunda questão formulada ( em que data cessa a comissão de serviço do dirigente, na data das eleições ou na data da instalação da nova Câmara Municipal?), já podemos seguir a doutrina do parecer da PGR e afirmar que cessará sempre automaticamente nos termos da alínea a) do artigo 20 º do mesmo diploma ( atualmente alínea b) do n º 1 do artigo 25 º do Estatuto do Pessoal Dirigente ( lei n º 2/2204, na redação atual da lei n º 64/2011, de 22/12.».
Por último, acrescente-se que como os eleitos não tomam posse mas são instalados, deve interpretar-se que no caso dos eleitos a data da cessação é a data da sua instalação no novo cargo.
Maria José L. Castanheira Neves
(Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
1. Marcel Waline, Inélegibilité et incompatibilité, Revue du droit public et de la science politique, nº 3, 1966.
ACLARAÇÃO
Em referência ao vosso ofício n º… , de… , que deu entrada nesta CCDR em… em que se solicita uma aclaração do nosso parecer n º 202/13, de 16/09/2013, temos a referir:
Questiona-nos, mais concretamente a Câmara Municipal o seguinte:
A necessidade de suspensão da comissão de serviço de dirigente, candidato às eleições gerais autárquicas, cessa no dia da eleição ou na data de instalação do órgão autárquico?
Ora, no nosso parecer 202/13 referimos que o pedido de suspensão da comissão de serviço como dirigente fazia cessar automaticamente o fundamento de inelegibilidade, constante da alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto.
Mais, citámos mesmo o parecer da PGR n º 112/2002, publicado no D.R. n º 261, de 11/11/2003, onde se pode ler o seguinte:
. O “pedido” de suspensão de funções produz efeitos por decorrência direta da lei e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca [alínea d) do nº 1 dos artigos 7º e 20º da LEOAL], de forma automática, o fundamento da inelegibilidade;
………………………………………………………………………………………………………………
9. Resulta da própria natureza do instituto da suspensão de funções que o candidato, uma vez terminada a correspondente campanha eleitoral e caso não seja eleito, retomará o exercício das suas funções.»
Assim, a única suspensão atualmente permitida não deriva da lei dos dirigentes mas sim da lei eleitoral dos órgãos autárquicos, alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca, de forma automática o fundamento da inelegibilidade, por suspender por força de lei desde essa data a comissão de serviço do candidato.
Ora, se é a suspensão da comissão de serviço que faz cessar a causa de inelegibilidade, tal significa que se o candidato for eleito deve continuar com a sua comissão de serviço suspensa até à data da instalação do órgão para o qual foi eleito, dado que de outra forma (se retomasse a sua comissão de serviço) colocar-se-ia em situação de inelegibilidade.
Por outo lado, não sendo o exercício de cargo de eleito local causa de suspensão da comissão de serviço como dirigente, de acordo com a atual lei dos dirigentes – lei n º 2/2004, de 15/01, na redação dada pela lei n º 64/2011, de 22/12 – como referimos no nosso parecer 202/13, tal significa que com a instalação no órgão autárquico cessa a comissão de serviço, que estava suspensa desde a data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca.
Assim, aclarando o nosso parecer n º 202/13, podemos concluir o seguinte:
Em que data cessa a suspensão comissão de serviço do dirigente se o mesmo for eleito nas eleições gerais autárquicas, na data das eleições ou na data da instalação do órgão autárquico?
De acordo com a doutrina do parecer da PGR n º 112/2002, concluímos que cessará sempre na data da instalação do órgão autárquico, dado que nessa data cessa, nos termos da alínea b) do n º 1 do artigo 25 º do Estatuto do Pessoal Dirigente ( lei n º 2/2204, na redação atual da lei n º 64/2011, de 22/12), a própria comissão de serviço como dirigente.
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Maria José L. Castanheira Neves
(Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
Suspensão de comissão de serviço; eleições autárquicas.
Suspensão de comissão de serviço; eleições autárquicas.
Data: segunda, 09 setembro 2013
Número: DSAJAL 202/13
Responsáveis: Maria José L. Castanheira Neves (Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local
Em referência ao ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:
A questão concreta respeita especificamente à inelegibilidade instituída pela alínea d) do artigo 7 º da lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, que prescreve o seguinte:
«Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídas ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.»
Mais concretamente questiona-nos a Câmara Municipal se a necessidade de suspensão de funções de um dirigente que se candidate aos órgãos do município onde exerce funções cessa no dia das eleições para todos os candidatos ( quer sejam ou não eleitos) ou cessa apenas na data da instalação dos órgãos municipais ( hipótese aplicada obviamente aos que forem eleitos)?
I
As inelegibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e determinam a impossibilidade de candidatura às eleições locais e a própria perda de mandato, se ocorrerem após a eleição, e constituem um obstáculo dirimente da regular eleição do atingido.1
Segundo a PGR, parecer nº19/87, publicado no DR nº 90, II série, de 18/04/88, a existência de um regime de inelegibilidades visa assegurar garantias de dignidade e genuinidade ao ato eleitoral e, simultaneamente, evitar a eleição de quem, pelas funções que exerce ( ou outras razões que retiram a imparcialidade ) se entende que não deve representar um órgão autárquico.
As inelegibilidades estão atualmente previstas nos artigos 6º e 7º da lei orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto.
O Tribunal Constitucional já proferiu vários acórdãos sobre as novas inelegibilidades instituídas pela lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, e a Procuradoria-Geral da República vários pareceres, e um dos pareceres da PGR versa, em especial, sobre a questão que estamos a analisar (parecer n º 112/2002, publicado no D.R. n º 261, de 11/11/2003), destacando nós desse parecer as seguintes conclusões:
1. «Os funcionários a que se refere a alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto – Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais ( LEOAL ) – , são, além dos trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço – funcionários em sentido estrito -, todos aqueles que exerçam uma atividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer das entidades por ela constituídas ou em que detenha posição maioritária.
2. Por sua vez, por funcionários com função de direção deve entender-se, além do pessoal dirigente da função pública, os trabalhadores das empresas municipais, empresas participadas, entidades fundacionais ou institucionais, ou de associações de municípios que tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar a atividade de um ou mais setores, serviços ou departamentos na direta dependência dos órgãos de administração ou de gestão.
3. Nesta conformidade, não se encontram abrangidos, naquele conceito, os titulares dos órgãos sociais das empresas municipais, pois ainda que alguns titulares dos mencionados órgãos possam desempenhar funções de direção, a verdade é que falece em relação aos mesmos, desde logo, o vínculo da subordinação jurídica.
4. “O pedido” de suspensão de funções dos funcionários que exerçam cargos de direção nos órgãos das autarquias locais, para os efeitos da alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL, deve ser dirigido ao órgão que detenha a competência dispositiva sobre a matéria, ou a quem este a delegar;
5. O “pedido” de suspensão de funções produz efeitos por decorrência direta da lei e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca [alínea d) do nº 1 dos artigos 7º e 20º da LEOAL], de forma automática, o fundamento da inelegibilidade;
………………………………………………………………………………………………………………
9. Resulta da própria natureza do instituto da suspensão de funções que o candidato, uma vez terminada a correspondente campanha eleitoral e caso não seja eleito, retomará o exercício das suas funções.»
Decorre da lei, interpretação corroborada pelo parecer citado, que o pedido de suspensão da comissão de serviço do cargo dirigente decorre diretamente da alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto ( Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca de forma automática, o fundamento da inelegibilidade.
Refere, ainda, este parecer da PGR « Se o funcionário for eleito, tratando-se de pessoal dirigente, ou se suspende a comissão de serviço, com fundamento na alínea a) do n º 1 do artigo 19 º da lei n º 49/99 ou aquela cessa automaticamente nos termos da alínea a) do artigo 20 º do mesmo diploma.».
Ora, a lei 49/99 era a lei que vigorava sobre o estatuto do pessoal dirigente ao tempo da elaboração do parecer da PGR n º 112/2002, pelo que há que efetuar o estudo sobre as normas atualmente vigentes deste estatuto e aplicáveis ao caso em análise.
Há que responder, nestes termos, a duas questões:
– Permite ou não a atual lei dos dirigentes a suspensão dos cargos dirigentes pelo exercício de cargos autárquicos?
Se a resposta à primeira questão for negativa, em que data cessa a comissão de serviço do dirigente, na data das eleições ou na data da instalação da nova Câmara Municipal?
II
Estatuto do Pessoal Dirigente
A resposta à primeira questão exige que analisemos a evolução na matéria em causa do regime do estatuto do pessoal dirigente.
Estabelecia especificamente o artigo 19 º da lei n º 49/99 o seguinte:
« A comissão de serviço do pessoal dirigente suspende – se nos casos seguintes:
a) Exercício dos cargos de Presidente da República, deputado à Assembleia da República, membro do Governo, Ministro da República para as Regiões Autónomas, Governador e Secretário-Adjunto do Governo de Macau e outros por lei a eles equiparados, membros dos governos e das assembleias regionais, governador civil e vice-governador civil, presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social, presidente de câmara municipal e de comissão administrativa ou vereador em regime de permanência, juiz do Tribunal Constitucional;
b) Exercício dos cargos de chefe da Casa Civil e do Gabinete do Presidente da República e membros da Casa Civil e do Gabinete do Presidente da República, chefe de gabinete e adjunto do Presidente da Assembleia da República, dos membros do Governo, do Ministro da República e dos grupos parlamentares, dos governos e assembleias regionais e, bem assim, de assessor do Primeiro-Ministro, ou outros por lei a eles equiparados;
c) Exercício de cargo ou função de reconhecido interesse público, desde que de natureza transitória ou com prazo certo de duração, que não possa ser desempenhado em regime de acumulação;
d) Exercício de funções em regime de substituição nos termos do artigo 21.o ou nas situações previstas em lei especial.»
Tal significava que até à revogação da lei n º 49/99 estava expressamente prevista a suspensão de cargos dirigentes pelo exercício de um cargo de eleito local dada a parte final da alínea a) do artigo 19 º.
No entanto, este quadro legal foi posteriormente alterado, no que respeita ao Estatuto dos cargos Dirigentes, com a entrada em vigor da lei n º 2/2004, de 15 de Janeiro.
Efetivamente, nesta lei não só deixou de existir norma própria a estatuir o regime das suspensões como, por outro lado, foi incluída nas normas transitórias uma disposição a estabelecer apenas a manutenção das situações existentes de suspensão da comissão de serviço aquando da entrada em vigor da lei.
Ou seja, era inequívoco que o legislador de 2004 pretendeu terminar com a possibilidade de existirem novas suspensões de comissões de serviço de cargos dirigentes, mantendo apenas as situações já existentes, no respeito pelo princípio da salvaguarda das situações já constituídas.
Nesse sentido, aliás, se pronunciou a Procuradoria-geral da República no seu parecer PGR 00002514, publicado no DR, II série, de 22/09/2005, cujas conclusões são as seguintes:
«1. A lei n º 2/2004, de 15 de Janeiro (Estatuto do Pessoal Dirigente), ao contrário dos estatutos anteriores, não prevê a figura da suspensão da comissão de serviço do pessoal dirigente;
2. Na vigência deste diploma, e sem prejuízo das situações ressalvadas na norma transitória do artigo 37 º, n º 2, a tomada de posse seguida de exercício de funções como membro do Governo, por titular de cargo dirigente, não origina a suspensão da respetiva comissão de serviço, cessando esta nos termos previstos no artigo 25 º, n º 1,a);»
Com a lei n º 2/2004, a interpretação racional deste diploma, atendendo especialmente aos elementos sistemático e histórico, conduz-nos a uma única conclusão: o legislador pretendeu terminar com o instituto da suspensão da comissão de serviço de cargos dirigentes, mantendo apenas as situações de suspensão vigentes aquando da sua entrada em vigor, no sentido de respeitar as situações já constituídas à data da sua entrada em vigor.
No referido parecer da PGR 00002514, publicado no DR, II série, de 22/09/2005, é referido que «foram as soluções da proposta de lei n º 89/IX que acabaram por vingar sendo claros os motivos que levaram a propor a eliminação deste instituto «a afirmação do primado do interesse público na gestão dos organismos tem também como corolário que se garantam as condições para o pleno exercício dos cargos, eliminando fatores e instabilidade que dificultam a prestação e dão oportunidade à desresponsabilização. É neste âmbito que se elimina a figura de direito á suspensão da comissão de serviço, ao abrigo da qual se eternizavam situações precárias ao mais alto nível.»
O Estatuto do Pessoal Dirigente voltou novamente a ser alterado com a nova redação dada à lei n º 2/2004, de 15/01, pela lei n º 51/2005, de 30 de Agosto.
Efetivamente com a lei 51/2005, de 30 de Agosto, foi aditado um novo artigo ( 26 º-A)com a seguinte redação:
«1— A comissão de serviço dos titulares dos cargos de direção superior do 2.o grau e de direção intermédia suspende-se quando sejam nomeados para cargos dirigentes cuja comissão de serviço possa cessar pela mudança de Governo, para gabinetes de membros do Governo ou equiparados ou em regime de substituição.
2— A comissão de serviço suspende-se por quatro anos ou enquanto durar o exercício do cargo ou função, se este tiver duração inferior, sendo as funções de origem asseguradas em regime de substituição.
3— O período de suspensão conta, para todos os efeitos legais, como tempo de serviço prestado no cargo de origem.»
Este artigo foi novamente alterado , na redação dada pela lei n º 64/2011, de 22 de Dezembro, mantendo-se os seus números 2 e 3, mas sendo a atual redação do seu número 1 a seguinte:
« A comissão de serviço dos titulares dos cargos d direção superior de 2 º grau e de direção intermédia suspende-se quando sejam designados para gabinetes de membros do Governo ou equiparados ou em regime de substituição».
No confronto com a lei 49/99, última lei, a prever o instituto da suspensão da comissão de serviço retira-se, basicamente, o seguinte:
– O cargo de direção superior do 1 º grau nunca se suspende (diretor-geral e cargos equiparados) só se suspendendo os cargos de direção superior do 2 º grau (subdiretor-geral e equiparados) bem como os cargos de direção intermédia;
– Não está expressamente prevista a suspensão de funções dirigentes aquando do exercício de cargos autárquicos ;
– O período máximo de suspensão é de quatro anos;
Quais as ilações interpretativas que se podem retirar deste elemento histórico?
Julgamos que é patente que se pretende continuar com o objectivo introduzido pela lei n º 4/2004, embora de modo mais moderado, isto é, não se pretende que se eternizem as situações de suspensão e daí o limite de quatro anos da suspensão, e que não se pretendeu abranger neste regime de suspensão os titulares de cargos políticos.
Chegados a este ponto de reflexão dúvidas não nos restam que a suspensão de cargos dirigentes tendo como causa a eleição para órgãos executivos autárquicos não está abrangida pelo atual diploma dos dirigentes.
Está, assim, respondida a primeira questão que formulámos:
– Permite ou não a atual lei dos dirigentes a suspensão dos cargos dirigentes pelo exercício de cargos autárquicos?
A resposta só poderá ser a que o atual estatuto do pessoal dirigente não permite a suspensão da comissão de serviço pelo exercício de cargos autárquicos.
No mesmo sentido foi aprovada a seguinte conclusão, aprovada em reunião de coordenação jurídica, realizada em 9/03/2010, entre a DGAL e as CCDR:
« Há lugar à suspensão da comissão de serviço do titular de um cargo dirigente que é eleito membro de um órgão de uma autarquia local e exerce o mandato em regime de permanência?
Resposta
A comissão de serviço do titular de um cargo dirigente que é eleito membro de um órgão de uma autarquia local e vai exercer o mandato em regime de permanência cessa com o início de funções de eleito no órgão autárquico nesse regime.
Fundamentação:
O Estatuto de Pessoal Dirigente (Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, adaptada à administração local pelo Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de abril) não prevê a suspensão da comissão de serviço dos titulares de cargos dirigentes para o exercício de mandatos em órgãos executivos, sejam do Estado (Governo) ou das autarquias locais (juntas de freguesia e câmaras municipais); em sentido diverso, e no que diz especificamente respeito aos eleitos locais, não pode ser invocado o artigo 22.º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.º 29/87, de 30 de junho), uma vez que este artigo visa apenas salvaguardar os direitos decorrentes do vínculo laboral de base (contrato de trabalho ou nomeação) e não da comissão de serviço.»
Assim, a única suspensão atualmente permitida não deriva da lei dos dirigentes mas sim da lei eleitoral dos órgãos autárquicos, alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto ( Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca de forma automática, o fundamento da inelegibilidade, por suspender por força de lei desse a data da entrega das candidaturas a comissão de serviço do candidato .
No que respeita á segunda questão formulada ( em que data cessa a comissão de serviço do dirigente, na data das eleições ou na data da instalação da nova Câmara Municipal?), já podemos seguir a doutrina do parecer da PGR e afirmar que cessará sempre automaticamente nos termos da alínea a) do artigo 20 º do mesmo diploma ( atualmente alínea b) do n º 1 do artigo 25 º do Estatuto do Pessoal Dirigente ( lei n º 2/2204, na redação atual da lei n º 64/2011, de 22/12.».
Por último, acrescente-se que como os eleitos não tomam posse mas são instalados, deve interpretar-se que no caso dos eleitos a data da cessação é a data da sua instalação no novo cargo.
Maria José L. Castanheira Neves
(Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
1. Marcel Waline, Inélegibilité et incompatibilité, Revue du droit public et de la science politique, nº 3, 1966.
ACLARAÇÃO
Em referência ao vosso ofício n º… , de… , que deu entrada nesta CCDR em… em que se solicita uma aclaração do nosso parecer n º 202/13, de 16/09/2013, temos a referir:
Questiona-nos, mais concretamente a Câmara Municipal o seguinte:
A necessidade de suspensão da comissão de serviço de dirigente, candidato às eleições gerais autárquicas, cessa no dia da eleição ou na data de instalação do órgão autárquico?
Ora, no nosso parecer 202/13 referimos que o pedido de suspensão da comissão de serviço como dirigente fazia cessar automaticamente o fundamento de inelegibilidade, constante da alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto.
Mais, citámos mesmo o parecer da PGR n º 112/2002, publicado no D.R. n º 261, de 11/11/2003, onde se pode ler o seguinte:
. O “pedido” de suspensão de funções produz efeitos por decorrência direta da lei e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca [alínea d) do nº 1 dos artigos 7º e 20º da LEOAL], de forma automática, o fundamento da inelegibilidade;
………………………………………………………………………………………………………………
9. Resulta da própria natureza do instituto da suspensão de funções que o candidato, uma vez terminada a correspondente campanha eleitoral e caso não seja eleito, retomará o exercício das suas funções.»
Assim, a única suspensão atualmente permitida não deriva da lei dos dirigentes mas sim da lei eleitoral dos órgãos autárquicos, alínea d) do n º 1 do artigo 7 º da lei orgânica n º 1/2001, de 14 de Agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e faz cessar, a partir da data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca, de forma automática o fundamento da inelegibilidade, por suspender por força de lei desde essa data a comissão de serviço do candidato.
Ora, se é a suspensão da comissão de serviço que faz cessar a causa de inelegibilidade, tal significa que se o candidato for eleito deve continuar com a sua comissão de serviço suspensa até à data da instalação do órgão para o qual foi eleito, dado que de outra forma (se retomasse a sua comissão de serviço) colocar-se-ia em situação de inelegibilidade.
Por outo lado, não sendo o exercício de cargo de eleito local causa de suspensão da comissão de serviço como dirigente, de acordo com a atual lei dos dirigentes – lei n º 2/2004, de 15/01, na redação dada pela lei n º 64/2011, de 22/12 – como referimos no nosso parecer 202/13, tal significa que com a instalação no órgão autárquico cessa a comissão de serviço, que estava suspensa desde a data de entrega da lista de candidatura no tribunal de comarca.
Assim, aclarando o nosso parecer n º 202/13, podemos concluir o seguinte:
Em que data cessa a suspensão comissão de serviço do dirigente se o mesmo for eleito nas eleições gerais autárquicas, na data das eleições ou na data da instalação do órgão autárquico?
De acordo com a doutrina do parecer da PGR n º 112/2002, concluímos que cessará sempre na data da instalação do órgão autárquico, dado que nessa data cessa, nos termos da alínea b) do n º 1 do artigo 25 º do Estatuto do Pessoal Dirigente ( lei n º 2/2204, na redação atual da lei n º 64/2011, de 22/12), a própria comissão de serviço como dirigente.
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Maria José L. Castanheira Neves
(Diretora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
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