Solicita o Presidente da Câmara Municipal de …, por seu ofício ref. …, de … transacto, o esclarecimento da seguinte questão:

(…)

O Município de … está a preparar a implementação do Orçamento Participativo e elaborou, para o efeito, um conjunto de regras para implementação do processo e procedimentos a adotar pelos diferentes intervenientes, sejam eles eleitos ou cidadãos.

A esse conjunto de regras preparado pela equipa responsável pela implementação do projeto, foi dada a conformação de “regulamento” porque se entendeu que nele estão contidas normas procedimentais de carácter geral e de execução permanente, com eficácia externa.

Tal conformação, se feita ao abrigo dos artigos 97.o e seguintes do novo CPA, aprovado pelo DL 412015 de 07.01., prevê, em síntese, as seguintes etapas (transcreve-se a informação técnica):

(…)

Em face do exposto, pretende-se esclarecer:

97. a) se o conjunto de normas que disciplinam o processo de elaboração do Orçamento Participativo está ou não sujeito ao procedimento constante dos artigos 97.º e seguintes do novo CPA, aprovado pelo DL 4/2015 de 07.01;
98. b) se tendo-se optado pela consulta pública, como foi o caso, aprovada pelo Executivo Municipal, é um procedimento adequado, para pôr em prática o orçamento participativo já que no próximo orçamento do Município, a aprovar em outubro do corrente ano, o que lhe confere o carácter de urgente.

Apreciando

1. Do pedido

No pedido ora em causa são colocadas duas questões.

Na primeira delas questiona-se, a propósito dos mecanismos de preparação de orçamento participativo, se as normas que hão-de disciplinar esse processo se encontram também sujeitas à disciplina atinente ao designado procedimento do regulamento administrativo previsto no CPA para a elaboração de regulamentos – o que é por dizer se a eventual normativização desse processo concede ao conjunto dessas regras a natureza de regulamento administrativo.

Na segunda questão, e do que se consegue depreender do texto onde é colocada, é posta a dúvida sobre se a consulta pública é forma adequada para a realização da audiência de interessados no contexto em causa, tendo em conta a urgência na aprovação dessas normas regulamentares face aos prazos legais para aprovação do orçamento autárquico.

2. Análise

2.1. O designado orçamento participativo representa uma das várias manifestações possíveis de democracia participativa dentro de um sistema democrático essencialmente representativo.

O artigo 2.º da Constituição caracteriza a República Portuguesa como um estado de direito democrático, que visa a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.

Essa participação democrática consagra-a expressamente a Constituição através da previsão de um direito de todos os cidadãos a tomar directamente parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do país[1], direito este que integra o conjunto de direitos fundamentais constitucionalmente previstos.

O orçamento participativo local é pois uma concreta forma de exercício dessa democracia participativa. Não existe porém disciplina legal da matéria, não obstante ser uma prática que começa a divulgar-se ao nível autárquico.

Porque as escolhas finais implicam um processo gradual e evolutivo de construção e selecção dos projectos ou iniciativas a apoiar, mostra-se conveniente o estabelecimento de normas ou regras que, conhecidas por todos, regulem esse processo ou procedimento de aprovação do orçamento participativo ou seja de escolha dos projectos e iniciativas que irão ser considerados no âmbito e para efeitos do financiamento disponibilizado para esse fim.

Assim crê-se que a forma normativa mais adequada para o efeito passa pela aprovação de um regulamento de onde constem os elementos e passos essenciais desse processo.

Tratando-se de um regulamento externo, a sua elaboração deve respeitar não apenas as competências definidas para o efeito no Regime Jurídico das Autarquias Locais[2], como observar o procedimento “regulamentar” previsto no CPA para elaboração e aprovação de regulamentos[3].

2.2. A matéria da segunda das questões, se bem conseguimos compreender o que nos é solicitado, prende-se com a realização da audiência dos interessados – no caso através de consulta pública – e da hipotização da sua dispensa considerando que a aprovação do regulamento em causa é urgente tendo em conta os prazos legais previstos para aprovação do orçamento municipal.

Como acabámos de ver, à aprovação dos regulamentos municipais é aplicável o que em matéria de procedimento do regulamento se dispõe no CPA.

Ora o CPA quando no âmbito desse procedimento, disciplina, no artigo 100.º, a audiência de interessados, estabelece que ela deve ter lugar sempre que se esteja perante um regulamento que contenha disposições que afetem de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Para o efeito, o CPA prevê diversas formas de cumprir esse desiderato. A regra geral é a de que a audiência tenha lugar nos termos definidos no n.º 1 do artigo 100.º: submissão do projeto de regulamento por prazo razoável, mas não inferior a 30 dias, a audiência dos interessados que como tal se tenham constituído no procedimento.

Significa isto que apenas quanto aos interessados que se hajam constituído como tal no procedimento – e apenas quanto a esses – existe obrigação de serem ouvidos em audiência pela entidade emissora do regulamento, sob pena de invalidade do regulamento[4]. Porém, para que assim pudesse ser, tal exigiria que no início do procedimento houvesse sido publicitada a forma como nele se poderia processar a constituição (das pessoas ou entidades) como interessados[5], o que não parece ter acontecido.

Não sendo assim possível proceder à audiência de interessados através da forma apontada, afigura-se então como correcta a opção pela sua realização através de consulta pública, nos termos do artigo 101.º do CPA.

O que, no caso, parece não se verificar é a tal urgência que permitiria dispensar a realização da audiência, não obstante o tempo apertado por via dos momentos e prazos legalmente definidos para aprovação do orçamento municipal. É que a urgência relevante neste contexto e para o efeito da dispensa de audiência não é a que resulta da pressa (auto‑)imposta, necessária para que seja atingido determinado objectivo, meta ou desiderato que se fixou, mas unicamente aquela que resulta de factos ou situações exteriores e incontrolados, não determinados ou causados por aquele a quem impõem uma actuação rápida para o seu tratamento ou resolução, de modo a evitar efeitos nefastos ou prejudiciais de natureza grave – e daí a urgência na resposta a adoptar, face à qual podem ceder algumas exigências procedimentais.

Concluindo

1. A normativização das regras relativas à elaboração e aprovação do orçamento participativo confere-lhes natureza regulamentar, sujeitando-as, deste modo, às regras previstas no CPA para elaboração e aprovação dos regulamentos;

1. A estreiteza de tempo disponível para aprovação do regulamento em causa e, subsequentemente, para o desenrolar dos procedimentos conducentes à aprovação do orçamento participativo, tendo em conta os momentos e prazos legalmente fixados para a aprovação do orçamento municipal do qual aquele fará parte, não pode ser considerada como razão urgente que permita a dispensa da realização da audiência de interessados pela forma legalmente prevista, no caso através de consulta pública.

Ricardo da Veiga Ferrão

 (Jurista. Técnico Superior)

[1] Artigo 48.º, n.º 1, da CRP.

[2] O Regime Jurídico da Autarquias Locais (RJAL) foi aprovado em anexo à Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro.

De acordo com o RJAL cabe à assembleia municipal a aprovação dos regulamentos externos autárquicos (artigo 25.º, n.º 1, al. g), do RJAL), com base em projecto elaborado e proposto para aprovação pela câmara municipal (artigo 33.º, n.º 1, al. k), do RJAL).

[3] Artigo 96.º e segs. do CPA.

[4] Artigo 143.º, n.º 1, do CPA.

[5] Artigo 98.º, n.º 1, do CPA.