Alvará de loteamento nº 13/85 – faixa de protecção ecológica.

Através dos ofícios nº, de 22. 07. 04, e nº, de 11.10.04, da Câmara Municipal de, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre a determinação da propriedade e finalidade da designada faixa de protecção ecológica”. Previamente à análise da questão suscitada, importa, sucintamente, apontar os factos que lhe estão subjacentes. Assim:

Em 15 de Julho de 1985, foi emitido pela Câmara Municipal o alvará de loteamento nº 13/85 – loteamento.

Do referido alvará, além das áreas de cedência obrigatórias, consta uma faixa de protecção ecológica com 3.512 m2.

Na Conservatória do Registo Predial está registada a referida faixa, de 3,512 m2, como parte da área sobrante do loteamento.

A referida faixa de protecção resultou do cumprimento do regime jurídico da REN à data em vigor – DL nº 321/83, de 05.07, al. i) do nº2 do art. 2º.

Ao longo dos anos foram solicitados e emitidos pareceres jurídicos com conclusões diversas sobre a titularidade da faixa de protecção ecológica, atribuindo a referida propriedade ou ao domínio público ou privado da Câmara Municipal: pareceres de 29.12.89 e de 15.09.91, do Consultor Jurídico da Câmara e parecer nº DROT-55/90, de 23.02.90 da CCRC, ou ao loteador: parecer de 26.09.92, do Consultor Jurídico da Câmara e Comunicação Interna nº 42/2003, de 24.07.

Também ao longo dos anos foram dadas informações da Câmara que apontam para a natureza privada da propriedade da faixa, entre as quais destacamos a deliberação de 30.06.92 que refere “no sentido de viabilizar a alienação da área destacada no loteamento, como faixa de protecção ecológica e informar o requerente de que para que tal seja possível deverá proceder à alteração do loteamento”.

Sobre o assunto, informamos:

Julgamos que a dúvida em apreço se deve fundamentalmente a erros na qualificação da faixa em causa. Com efeito, da leitura dos elementos que nos foram prestados, a indefinição da titularidade parece resultar, em alguns casos, da sua qualificação como espaço verde do loteamento. Assim, no que respeita à propriedade da faixa de protecção ecológica, consideramos que a sua determinação deverá decorrer, no essencial, da análise e interpretação da legislação à data aplicável – regime jurídico dos loteamentos urbanos (DL nº 289/73, de 06.06) e regime jurídico da REN (DL nº 321/83, de 05.07) e dos principais documentos constantes do processo – alvará do loteamento e registo predial. Importa pois, desde logo, fazer uma abordagem, no que ao caso respeita, quer dos regimes jurídicos em causa, quer dos documentos referidos.
O DL nº 321/83, de 05/07, que criou a Reserva Ecológica Nacional, determinou na al. i) do nº2 do seu art. 2º, enquanto parte da mesma, “Uma faixa de 50 m para além das bermas das restantes estradas nacionais. Foi assim no âmbito do regime jurídico da REN, à data aplicável, que resultou a referida faixa, designada no alvará de loteamento e no registo predial como faixa de protecção ecológica. Note-se, que o facto de a referida faixa se situar na parte sobrante do prédio loteado, não significa que seja uma parcela do loteamento e, como tal, sujeita ao seu regime jurídico, nomeadamente no que concerne à cedência de áreas obrigatórias para o município. Na verdade, a lei apenas prescreveu a obrigatoriedade de se fixar uma faixa de protecção às estradas nacionais, ou seja, uma servidão legal que é definida independentemente do terreno em causa estar ou não inserido numa área objecto de loteamento. Esta servidão, é, pois, uma imposição legal que decorre apenas e tão só do regime específico da REN e não de qualquer outro, como seja por exemplo, o regime jurídico dos loteamentos. Nesta medida, sendo esta faixa classificada como reserva ecológica deve obediência estrita ao regime que, à data, para a REN foi instituído, onde, nos termos do nº1 do seu art. 3º, “são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal”. Daqui resulta, claramente, a vocação non aedificandi deste terreno, o que impede toda e qualquer actividade urbanística, ou seja, toda a acção edificatória cujo resultado se traduza na construção ou reconstrução de imóveis que restrinja ou anule a vocação para a qual foi criado – a salvaguarda da estabilidade ecológica do meio e a utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do território. Do exposto, podemos então concluir que do regime jurídico da REN não decorre qualquer determinação sobre a titularidade dos solos da Reserva ecológica, incluindo a faixa de protecção ecológica, o que, desde logo, nos permite considerar que são terrenos que, embora onerados, continuam na esfera jurídica dos seus proprietários. Note-se, que a imposição legal de uma servidão não retira a titularidade ou dominialidade de um terreno, mas apenas o onera, sujeitando-o a determinados usos e condições. A este respeito, resta por último sublinhar que do regime da REN apenas resulta a definição concreta da sua finalidade e, por conseguinte, a determinação do uso ou usos permitidos para a área em questão.
Por outro lado, no que ao regime jurídico dos loteamentos urbanos importa, dispõe o DL nº 289/73, de 06.06, nos termos do nº1 do seu art. 19º que “A licença de loteamento será titulada por alvará, do qual constarão sempre o número de lotes, e respectiva identificação, bem como as condições a que ficam obrigados o requerente, ou aqueles que tomarem a posição de titular do alvará, e, na parte aplicável, os adquirentes dos lotes” e o nº2 que ” o Ministro das Obras Públicas fixará, em portaria, as áreas mínimas a ceder às câmaras municipais para instalação dos equipamentos gerais destinados a servir os loteamentos urbanos”. Acresce referir também que em virtude do nº3 do art. 20º do citado diploma “Do alvará, emitido por força do disposto no nº1 deste artigo, constarão as condições estabelecidas na portaria a que se refere o nº2 do artigo 19º”. Da leitura das referidas normas e da Portaria a que se referem (Portaria nº 678/73, de 09.10) apenas resulta a obrigatoriedade de o loteador ceder ao município áreas para equipamentos gerais, áreas essas que, nos termos do citado nº3 do art. 20º, deverão necessariamente constar de alvará. Significa isto, que as áreas de cedência para legalmente existirem na esfera jurídica do município deverão constar do alvará que titula o loteamento, cujas prescrições especificarão, nomeadamente, se pertencem ao domínio público ou privado do município. Assim, quanto a nós, só seria defensável que a faixa de protecção ecológica fosse espaço verde do loteamento, e, nessa medida, área de cedência integrada no domínio público ou privado do município, se fosse qualificada e prescrita como tal no alvará do respectivo loteamento. Ora, no caso em análise, não é esta a situação que acontece. Nesta conformidade e atendendo a que não existe neste diploma qualquer norma que disponha sobre a titularidade da faixa ecológica em questão, só nos á dado concluir que tal terreno continua a pertencer à esfera jurídica do seu originário proprietário – o loteador. Com efeito, reiteramos, que a determinação desta faixa nada tem a ver com o regime dos loteamentos, mas antes com uma imposição legal que decorre do regime específico REN que em nada altera o regime da titularidade destes terrenos.
Feita a análise dos diplomas legais, resta-nos interpretar e articular os elementos que constam do alvará do loteamento e do registo predial. Do alvará nº consta o seguinte: – Áreas de cedência do Município: Domínio privado – 5307 m2 para equipamentos gerais; Domínio público – 900 m2 para a EN nº, 3313 m2 para zonas verdes e 12 355 m2 para vias de circulação e percursos pedonais. – Uma área ocupada pela faixa de protecção ecológica de 3512 m2. Do registo da Conservatória do Registo Predial consta uma parte sobrante com a área de 25 384 m2 e que é composta, exactamente, pelas áreas descritas no alvará do loteamento, incluindo a referida faixa ecológica. Da sua análise, facilmente se verifica que além de ter sido fixada uma faixa ecológica, foram fixados expressamente espaços verdes, enquanto áreas de cedência obrigatórias para o município, o que, por si só, revela a natureza diversa destas parcelas e a intenção clara de as definir. Só assim não seria, se, por ventura, a área da faixa ecológica se subsumisse na área destinada a espaços verdes, o que não ocorre. Só neste caso, se poderia, na nossa opinião, presumir a vontade hipotética das partes e concluir que aquela faixa era uma área de cedência obrigatória para zonas verdes. Podemos, desta forma, concluir que a faixa ecológica não é uma área de cedência pertencente ao domínio público ou privado do município, mas sim uma servidão ou área de protecção a uma estrada nacional que decorre do regime específico da REN e não de qualquer outro. Saliente-se, que a constituição desta servidão não resulta especificamente da operação de loteamento, seria igualmente obrigatória num outro qualquer terreno que envolvesse a construção de uma estrada nacional. É pois notório que também da análise destes documentos não resulta a atribuição da titularidade desta faixa ao domínio do município. Pelo contrário, resulta precisamente que é uma parcela de terreno que não foi integrada no domínio municipal e, por conseguinte, que continuará na propriedade do loteador.
Quanto à determinação da finalidade da faixa de protecção ecológica não temos dúvidas em reafirmar ainda actualmente a sua vocação non eadificandi e, consequentemente, a restrição a usos que a ponham em causa. É que, pese embora se tenham operado alterações legislativas que determinaram o fim legal da faixa ecológica como faixa de protecção a estradas nacionais (DL nº 93/90, de 19.03), a sua existência, enquanto tal, ainda é patente no alvará do loteamento em questão, o que impede a atribuição de um outro uso, designadamente o edificatório. Contudo, não se verificando já legalmente a obrigatoriedade de se constituir esta servidão, julgamos que após a alteração do loteamento, nos termos prescrito do art. 27º do DL nº 555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001, de 04.06, esta faixa ecológica deixa de existir, podendo ser definido um uso diferente que permita acções de edificação.

Em suma: Quanto à determinação da titularidade da faixa de protecção ecológica, consideramos que não decorre, quer dos regimes jurídicos dos loteamentos urbanos (DL nº 289/73, de 06.06) e da REN (DL nº 321/83, de 05.07), quer do alvará de loteamento nº 13/85 e registo predial, a presunção de que a sua propriedade é do domínio público ou privado do município. Ao invés, entendemos que precisamente da sua análise e interpretação resulta que a referida propriedade deve estar na esfera jurídica do loteador. Quanto à determinação da sua finalidade, julgamos, que não tendo sido alterado ainda o alvará de loteamento, o uso non aedificando atribuído a esta faixa se mantém, só sendo possível modificá-lo se se proceder à alteração do loteamento nos termos do actual regime jurídico da urbanização e da edificação.

A Divisão de Apoio Jurídico (Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

Alvará de loteamento nº 13/85 – faixa de protecção ecológica.

Em 15 de Julho de 1985, foi emitido pela Câmara Municipal o alvará de loteamento nº 13/85 – loteamento.

Do referido alvará, além das áreas de cedência obrigatórias, consta uma faixa de protecção ecológica com 3.512 m2.

Na Conservatória do Registo Predial está registada a referida faixa, de 3,512 m2, como parte da área sobrante do loteamento.

A referida faixa de protecção resultou do cumprimento do regime jurídico da REN à data em vigor – DL nº 321/83, de 05.07, al. i) do nº2 do art. 2º.

Ao longo dos anos foram solicitados e emitidos pareceres jurídicos com conclusões diversas sobre a titularidade da faixa de protecção ecológica, atribuindo a referida propriedade ou ao domínio público ou privado da Câmara Municipal: pareceres de 29.12.89 e de 15.09.91, do Consultor Jurídico da Câmara e parecer nº DROT-55/90, de 23.02.90 da CCRC, ou ao loteador: parecer de 26.09.92, do Consultor Jurídico da Câmara e Comunicação Interna nº 42/2003, de 24.07.

Também ao longo dos anos foram dadas informações da Câmara que apontam para a natureza privada da propriedade da faixa, entre as quais destacamos a deliberação de 30.06.92 que refere “no sentido de viabilizar a alienação da área destacada no loteamento, como faixa de protecção ecológica e informar o requerente de que para que tal seja possível deverá proceder à alteração do loteamento”.

Sobre o assunto, informamos:

Julgamos que a dúvida em apreço se deve fundamentalmente a erros na qualificação da faixa em causa. Com efeito, da leitura dos elementos que nos foram prestados, a indefinição da titularidade parece resultar, em alguns casos, da sua qualificação como espaço verde do loteamento. Assim, no que respeita à propriedade da faixa de protecção ecológica, consideramos que a sua determinação deverá decorrer, no essencial, da análise e interpretação da legislação à data aplicável – regime jurídico dos loteamentos urbanos (DL nº 289/73, de 06.06) e regime jurídico da REN (DL nº 321/83, de 05.07) e dos principais documentos constantes do processo – alvará do loteamento e registo predial. Importa pois, desde logo, fazer uma abordagem, no que ao caso respeita, quer dos regimes jurídicos em causa, quer dos documentos referidos.
O DL nº 321/83, de 05/07, que criou a Reserva Ecológica Nacional, determinou na al. i) do nº2 do seu art. 2º, enquanto parte da mesma, “Uma faixa de 50 m para além das bermas das restantes estradas nacionais. Foi assim no âmbito do regime jurídico da REN, à data aplicável, que resultou a referida faixa, designada no alvará de loteamento e no registo predial como faixa de protecção ecológica. Note-se, que o facto de a referida faixa se situar na parte sobrante do prédio loteado, não significa que seja uma parcela do loteamento e, como tal, sujeita ao seu regime jurídico, nomeadamente no que concerne à cedência de áreas obrigatórias para o município. Na verdade, a lei apenas prescreveu a obrigatoriedade de se fixar uma faixa de protecção às estradas nacionais, ou seja, uma servidão legal que é definida independentemente do terreno em causa estar ou não inserido numa área objecto de loteamento. Esta servidão, é, pois, uma imposição legal que decorre apenas e tão só do regime específico da REN e não de qualquer outro, como seja por exemplo, o regime jurídico dos loteamentos. Nesta medida, sendo esta faixa classificada como reserva ecológica deve obediência estrita ao regime que, à data, para a REN foi instituído, onde, nos termos do nº1 do seu art. 3º, “são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal”. Daqui resulta, claramente, a vocação non aedificandi deste terreno, o que impede toda e qualquer actividade urbanística, ou seja, toda a acção edificatória cujo resultado se traduza na construção ou reconstrução de imóveis que restrinja ou anule a vocação para a qual foi criado – a salvaguarda da estabilidade ecológica do meio e a utilização racional dos recursos naturais, tendo em vista o correcto ordenamento do território. Do exposto, podemos então concluir que do regime jurídico da REN não decorre qualquer determinação sobre a titularidade dos solos da Reserva ecológica, incluindo a faixa de protecção ecológica, o que, desde logo, nos permite considerar que são terrenos que, embora onerados, continuam na esfera jurídica dos seus proprietários. Note-se, que a imposição legal de uma servidão não retira a titularidade ou dominialidade de um terreno, mas apenas o onera, sujeitando-o a determinados usos e condições. A este respeito, resta por último sublinhar que do regime da REN apenas resulta a definição concreta da sua finalidade e, por conseguinte, a determinação do uso ou usos permitidos para a área em questão.
Por outro lado, no que ao regime jurídico dos loteamentos urbanos importa, dispõe o DL nº 289/73, de 06.06, nos termos do nº1 do seu art. 19º que “A licença de loteamento será titulada por alvará, do qual constarão sempre o número de lotes, e respectiva identificação, bem como as condições a que ficam obrigados o requerente, ou aqueles que tomarem a posição de titular do alvará, e, na parte aplicável, os adquirentes dos lotes” e o nº2 que ” o Ministro das Obras Públicas fixará, em portaria, as áreas mínimas a ceder às câmaras municipais para instalação dos equipamentos gerais destinados a servir os loteamentos urbanos”. Acresce referir também que em virtude do nº3 do art. 20º do citado diploma “Do alvará, emitido por força do disposto no nº1 deste artigo, constarão as condições estabelecidas na portaria a que se refere o nº2 do artigo 19º”. Da leitura das referidas normas e da Portaria a que se referem (Portaria nº 678/73, de 09.10) apenas resulta a obrigatoriedade de o loteador ceder ao município áreas para equipamentos gerais, áreas essas que, nos termos do citado nº3 do art. 20º, deverão necessariamente constar de alvará. Significa isto, que as áreas de cedência para legalmente existirem na esfera jurídica do município deverão constar do alvará que titula o loteamento, cujas prescrições especificarão, nomeadamente, se pertencem ao domínio público ou privado do município. Assim, quanto a nós, só seria defensável que a faixa de protecção ecológica fosse espaço verde do loteamento, e, nessa medida, área de cedência integrada no domínio público ou privado do município, se fosse qualificada e prescrita como tal no alvará do respectivo loteamento. Ora, no caso em análise, não é esta a situação que acontece. Nesta conformidade e atendendo a que não existe neste diploma qualquer norma que disponha sobre a titularidade da faixa ecológica em questão, só nos á dado concluir que tal terreno continua a pertencer à esfera jurídica do seu originário proprietário – o loteador. Com efeito, reiteramos, que a determinação desta faixa nada tem a ver com o regime dos loteamentos, mas antes com uma imposição legal que decorre do regime específico REN que em nada altera o regime da titularidade destes terrenos.
Feita a análise dos diplomas legais, resta-nos interpretar e articular os elementos que constam do alvará do loteamento e do registo predial. Do alvará nº consta o seguinte: – Áreas de cedência do Município: Domínio privado – 5307 m2 para equipamentos gerais; Domínio público – 900 m2 para a EN nº, 3313 m2 para zonas verdes e 12 355 m2 para vias de circulação e percursos pedonais. – Uma área ocupada pela faixa de protecção ecológica de 3512 m2. Do registo da Conservatória do Registo Predial consta uma parte sobrante com a área de 25 384 m2 e que é composta, exactamente, pelas áreas descritas no alvará do loteamento, incluindo a referida faixa ecológica. Da sua análise, facilmente se verifica que além de ter sido fixada uma faixa ecológica, foram fixados expressamente espaços verdes, enquanto áreas de cedência obrigatórias para o município, o que, por si só, revela a natureza diversa destas parcelas e a intenção clara de as definir. Só assim não seria, se, por ventura, a área da faixa ecológica se subsumisse na área destinada a espaços verdes, o que não ocorre. Só neste caso, se poderia, na nossa opinião, presumir a vontade hipotética das partes e concluir que aquela faixa era uma área de cedência obrigatória para zonas verdes. Podemos, desta forma, concluir que a faixa ecológica não é uma área de cedência pertencente ao domínio público ou privado do município, mas sim uma servidão ou área de protecção a uma estrada nacional que decorre do regime específico da REN e não de qualquer outro. Saliente-se, que a constituição desta servidão não resulta especificamente da operação de loteamento, seria igualmente obrigatória num outro qualquer terreno que envolvesse a construção de uma estrada nacional. É pois notório que também da análise destes documentos não resulta a atribuição da titularidade desta faixa ao domínio do município. Pelo contrário, resulta precisamente que é uma parcela de terreno que não foi integrada no domínio municipal e, por conseguinte, que continuará na propriedade do loteador.
Quanto à determinação da finalidade da faixa de protecção ecológica não temos dúvidas em reafirmar ainda actualmente a sua vocação non eadificandi e, consequentemente, a restrição a usos que a ponham em causa. É que, pese embora se tenham operado alterações legislativas que determinaram o fim legal da faixa ecológica como faixa de protecção a estradas nacionais (DL nº 93/90, de 19.03), a sua existência, enquanto tal, ainda é patente no alvará do loteamento em questão, o que impede a atribuição de um outro uso, designadamente o edificatório. Contudo, não se verificando já legalmente a obrigatoriedade de se constituir esta servidão, julgamos que após a alteração do loteamento, nos termos prescrito do art. 27º do DL nº 555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001, de 04.06, esta faixa ecológica deixa de existir, podendo ser definido um uso diferente que permita acções de edificação.

A Divisão de Apoio Jurídico (Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

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