A Câmara Municipal da …, através do ofício n.º …, de …, colocou-nos as seguintes questões:
Numa área abrangida por plano de pormenor, em que o cadastro das propriedades não se ajusta ao desenho urbano do plano, pretende o proprietário de um terreno proceder a uma operação de loteamento para constituir dois lotes de acordo com o plano de pormenor.
Tendo por base os elementos gráficos que explicitam a situação cadastral e o parcelamento proposto no plano verifica-se que o prédio abrange, para além da área afecta aos lotes, uma parte da área destinada a arruamentos, a praça pública e a equipamento (caso I).
Numa outra hipótese, (caso II), o cadastro das várias propriedades não permite sequer a constituição de qualquer lote previsto em plano.
Neste contexto, parece-nos que o que se pretende saber, quanto à primeira hipótese, é se é possível realizar a operação de loteamento e, nesse caso, qual o tratamento a dar à parte da propriedade que excede as áreas dos lotes e para onde o plano prevê uma “praça pública” e uma “área de equipamento (piscina)”, perguntando-se:
-
Ficará a parcela para equipamento, com registo próprio? Se sim, é possível de futuro, proceder-se a um loteamento independente, sem alterar o que deu origem a essa parcela?
-
Ou ficará como parcela remanescente, com o artigo mãe (ou seja, o loteamento poderá ser parcial, reduzida da área destinada aos lotes e cedências para espaço público)?
Informamos:
Em primeiro lugar importa acentuar que esta operação urbanística de loteamento não deve ser desenquadrada da sua componente de execução de um plano de pormenor, sendo que qualquer análise que se faça das hipóteses que nos são apresentadas exige o conhecimento de um conjunto de elementos determinantes para uma resposta consistente às questões colocadas, nomeadamente saber se o plano previu sistemas e mecanismos de execução das suas disposições.
Por outro lado há que ter presente que o princípio constitucional da igualdade(1) , que rege todos os domínios da actividade da administração, incluindo a de elaboração e aprovação dos PMOT, deve ser observado tanto na vertente da igualdade perante os encargos públicos, que obriga a indemnizar ou compensar as denominadas “expropriações do plano”, (isto é, aquelas disposições que introduzam limitações especiais e graves ao conteúdo do direito de propriedade, que têm de ser consideradas como “medidas expropriativas”), como na vertente da igualdade de oportunidades urbanísticas, visando aquelas disposições que, não podendo ser consideradas como expropriações, não deixam de significar um tratamento desigual dos diferentes proprietários, impondo a adopção de medidas de perequação dos benefícios e encargos decorrentes do plano.
Daqui resulta que a preocupação da Câmara Municipal com a execução do plano deve abranger também a correcção de desigualdades resultantes das diferentes prescrições relativas a formas e utilizações previstas no plano para os diversos terrenos, obrigação essa que decorre desde logo da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (artigos 5.º, alínea e) e 18.º da Lei 48/98, de 11/8) e, directamente, do Decreto-Lei 380/99, de 22/9, que veio atribuir aos proprietários, no artigo 135.º, o direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares, impondo correlativamente à administração, através do artigo 136.º, o dever de incluir nos instrumentos de planeamento territorial mecanismos directos ou indirectos de perequação, a aplicar no âmbito de planos de pormenor ou de unidades de execução, de acordo com os critérios definidos nos artigos 138.º a 142.º.
No que concerne aos mecanismos de perequação, a lei enuncia no artigo 138.º, de forma não taxativa, os seguintes:
Note-se que os municípios podem utilizar conjugadamente os mecanismos de perequação indicados pelo legislador, combinar estes com outro ou outros por si criados ou consagrar mecanismos diferentes dos previstos na lei desde que alcancem, pelo menos, o primeiro dos objectivos enunciados no artigo 137.º.
Ora, a forma como nos é colocada a questão n.º 2, leva-nos a subentender que os serviços municipais terão concluído que a globalidade das áreas de cedência devidas pela operação de loteamento são superiores às exigíveis. Nessa medida, a hipótese de um loteamento parcial poderia ser uma solução, já que permitiria manter na posse do loteador, como parte restante do prédio, a área destinada a equipamento, que futuramente seria adquirida pelo município para execução das piscinas.
Contudo, esta hipótese, centrando-se apenas num único proprietário, não resolveria a questão da redistribuição dos benefícios e encargos dos proprietários abrangidos pelo plano. Daí que, se esta matéria não foi tratada a nível de plano, o que nos parece mais adequado, tendo em conta o princípio da igualdade de oportunidades urbanísticas, seria a delimitação de uma unidade de execução no âmbito da qual seriam adoptados mecanismos tendentes a assegurar essa mesma redistribuição, garantindo-se concomitantemente a execução do plano, designadamente prevendo, no que respeita aos encargos, a obrigatoriedade de cedência ao domínio público de toda a área do prédio que, no plano, fosse destinada a infra-estruturas, espaços verdes ou de utilização colectiva e infra-estruturas, conjugada com a aplicação de mecanismos que permitissem compensar o proprietário nos casos em que a área a ceder seja superior a um valor médio de cedência (veja-se o artigo 141.º do DL 380/99, de 22 de Setembro, que, no âmbito prevê a possibilidade de adopção das seguintes medidas, alternativas ou complementares: a) desconto nas taxas que o particular terá que suportar; b) aquisição da área em excesso pelo município, por compra ou permuta).
2- No segundo caso que nos é colocado, em que as parcelas do plano não coincidem com os limites cadastrais dos terrenos, o instrumento mais adequado para execução do plano será a figura do reparcelamento do solo, operação que consiste no “reordenamento de terrenos, edificados ou não, situados em regra no âmbito territorial de aplicação de um plano de modo a constituir lotes de terreno que, pela sua localização, forma e extensão, se adaptem aos fins de edificação ou a outro tipo previsto no plano”(2) .
Na verdade, tal como vem definido no artigo 131.º do Dec-Lei n.º 380/99, o reparcelamento é uma operação que envolve simultaneamente uma operação de agrupamentos de terrenos localizados dentro de perímetros urbanos delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietários.
Note-se que a operação de reparcelamento pode implicar, ou não, a obrigação de urbanizar. No primeiro caso estaremos perante um reparcelamento de urbanização (cfr. artigo 134, n.º1) enquanto que no segundo, que tem por objecto apenas a reestruturação da propriedade, estaremos perante um reparcelamento-remodelação.
Do ponto de vista procedimental(3) a operação pode ser de iniciativa municipal iniciando-se o procedimento com a aprovação da deliberação da área a sujeitar a parcelamento e sendo o respectivo projecto aprovado pela câmara municipal (cfr 131.º, nºs 5 e 6) ou da iniciativa dos particulares (caso em que o procedimento se inicia com um requerimento dirigido ao Presidente da Câmara, subscrito por todos os proprietários dos terrenos abrangidos, acompanhado do projecto de reparcelamento). Neste caso o reparcelamento terá que ser licenciado ou autorizado pela câmara municipal nos termos do Dec-Lei 555/99, de 16/12 (cfr. Artigo 2.º, alínea i) e respectivo artigo 4.º).
Quando não seja de iniciativa dos proprietários a operação é realizada através do sistema de cooperação entre os proprietários e a câmara municipal (cfr 131.º, n.º3). Este sistema caracteriza-se precisamente pelo facto da iniciativa de execução do plano pertencer ao município, com a cooperação dos particulares interessados, actuando coordenadamente, de acordo com a programação estabelecida pela câmara municipal e nos termos de adequado instrumento contratual (cfr n.º1 do artigo 123.º), que, no caso, será um contrato de desenvolvimento urbano, conforme previsto no n.º8 do artigo 131.º. Daqui resulta, como nota, que “iniciativa municipal” não significa, necessariamente, que se esteja no âmbito do sistema de imposição administrativa.
No caso de algum ou alguns proprietários não estarem de acordo com a operação de reparcelamento, a lei prevê que os seus imóveis possam ser adquiridos pela câmara municipal, ou, em último caso, expropriados por utilidade pública fundamentada na necessidade de execução do plano (cfr. n.º7 do artigo 131.º).
Lembramos que os objectivos essenciais desta figura (cf. artigo 131.º, n.º2), são os seguintes:
– Ajustar às disposições do plano a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção;
– Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano;
– Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à implantação de infra-estruturas, espaços e equipamentos públicos.
Neste sentido a operação desenvolver-se-á nas seguintes etapas:
-
Todos os proprietários participam com os seus terrenos na constituição da chamada “massa de concentração” (podendo ser necessário que a Câmara Municipal tenha que adquirir ou expropriar os terrenos dos que não queiram participar), pelo que o proprietário de um terreno em zona verde do plano passará a ter, não uma área em zona verde, mas uma quota parte ideal da massa de concentração;
-
Desse conjunto serão retirados os terrenos necessários para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais e equipamentos públicos que devam ser cedidos ao município para integrar o domínio público; (cfr artigo 133.º, al. c)) pelo que, consequentemente, todos participam nesses custos;
-
O terreno edificável sobrante, já com a configuração prevista no plano, e constituído por lotes para construção ou parcelas para urbanização, constitui a “massa de distribuição”, que é então repartida proporcionalmente pelos proprietários.
Sem prejuízo dos proprietários poderem fixar, por unanimidade, o critério para repartição dos seus direitos na operação de reparcelamento, os que a lei enuncia são o da repartição por superfícies e o da repartição por valores, critérios esses que estabelecem uma relação proporcional entre as áreas ou os valores(4) dos terrenos dos diversos proprietários, à data do início da operação de emparcelamento, e a área ou o valor (tendo em conta a localização, dimensão e configuração) dos lotes a atribuir, no final, a cada um, devendo, sempre que possível, procurar-se que esses lotes ou parcelas se situem nos antigos prédios dos mesmos titulares ou na sua proximidade (cfr. artigo 132.º, n.ºs 1 a 4).
Podemos assim constatar que, nestes moldes, a própria operação de reparcelamento, contém um mecanismo de perequação – o da “repartição dos custos de urbanização” previsto na alínea c) do artigo 138.º, uma vez que, conforme se viu (2.º etapa), os custos da operação em matéria de áreas verdes, equipamentos e espaços públicos, são suportados proporcionalmente por todos os intervenientes, significando que o proprietário do terreno inicialmente em zona verde irá, como os restantes, receber a sua quota parte na massa de distribuição.
A Câmara Municipal da …, através do ofício n.º …, de …, colocou-nos as seguintes questões:
Numa área abrangida por plano de pormenor, em que o cadastro das propriedades não se ajusta ao desenho urbano do plano, pretende o proprietário de um terreno proceder a uma operação de loteamento para constituir dois lotes de acordo com o plano de pormenor.
Tendo por base os elementos gráficos que explicitam a situação cadastral e o parcelamento proposto no plano verifica-se que o prédio abrange, para além da área afecta aos lotes, uma parte da área destinada a arruamentos, a praça pública e a equipamento (caso I).
Numa outra hipótese, (caso II), o cadastro das várias propriedades não permite sequer a constituição de qualquer lote previsto em plano.
Neste contexto, parece-nos que o que se pretende saber, quanto à primeira hipótese, é se é possível realizar a operação de loteamento e, nesse caso, qual o tratamento a dar à parte da propriedade que excede as áreas dos lotes e para onde o plano prevê uma “praça pública” e uma “área de equipamento (piscina)”, perguntando-se:
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Ficará a parcela para equipamento, com registo próprio? Se sim, é possível de futuro, proceder-se a um loteamento independente, sem alterar o que deu origem a essa parcela?
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Ou ficará como parcela remanescente, com o artigo mãe (ou seja, o loteamento poderá ser parcial, reduzida da área destinada aos lotes e cedências para espaço público)?
Informamos:
Em primeiro lugar importa acentuar que esta operação urbanística de loteamento não deve ser desenquadrada da sua componente de execução de um plano de pormenor, sendo que qualquer análise que se faça das hipóteses que nos são apresentadas exige o conhecimento de um conjunto de elementos determinantes para uma resposta consistente às questões colocadas, nomeadamente saber se o plano previu sistemas e mecanismos de execução das suas disposições.
Por outro lado há que ter presente que o princípio constitucional da igualdade(1) , que rege todos os domínios da actividade da administração, incluindo a de elaboração e aprovação dos PMOT, deve ser observado tanto na vertente da igualdade perante os encargos públicos, que obriga a indemnizar ou compensar as denominadas “expropriações do plano”, (isto é, aquelas disposições que introduzam limitações especiais e graves ao conteúdo do direito de propriedade, que têm de ser consideradas como “medidas expropriativas”), como na vertente da igualdade de oportunidades urbanísticas, visando aquelas disposições que, não podendo ser consideradas como expropriações, não deixam de significar um tratamento desigual dos diferentes proprietários, impondo a adopção de medidas de perequação dos benefícios e encargos decorrentes do plano.
Daqui resulta que a preocupação da Câmara Municipal com a execução do plano deve abranger também a correcção de desigualdades resultantes das diferentes prescrições relativas a formas e utilizações previstas no plano para os diversos terrenos, obrigação essa que decorre desde logo da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (artigos 5.º, alínea e) e 18.º da Lei 48/98, de 11/8) e, directamente, do Decreto-Lei 380/99, de 22/9, que veio atribuir aos proprietários, no artigo 135.º, o direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares, impondo correlativamente à administração, através do artigo 136.º, o dever de incluir nos instrumentos de planeamento territorial mecanismos directos ou indirectos de perequação, a aplicar no âmbito de planos de pormenor ou de unidades de execução, de acordo com os critérios definidos nos artigos 138.º a 142.º.
No que concerne aos mecanismos de perequação, a lei enuncia no artigo 138.º, de forma não taxativa, os seguintes:
Note-se que os municípios podem utilizar conjugadamente os mecanismos de perequação indicados pelo legislador, combinar estes com outro ou outros por si criados ou consagrar mecanismos diferentes dos previstos na lei desde que alcancem, pelo menos, o primeiro dos objectivos enunciados no artigo 137.º.
Ora, a forma como nos é colocada a questão n.º 2, leva-nos a subentender que os serviços municipais terão concluído que a globalidade das áreas de cedência devidas pela operação de loteamento são superiores às exigíveis. Nessa medida, a hipótese de um loteamento parcial poderia ser uma solução, já que permitiria manter na posse do loteador, como parte restante do prédio, a área destinada a equipamento, que futuramente seria adquirida pelo município para execução das piscinas.
Contudo, esta hipótese, centrando-se apenas num único proprietário, não resolveria a questão da redistribuição dos benefícios e encargos dos proprietários abrangidos pelo plano. Daí que, se esta matéria não foi tratada a nível de plano, o que nos parece mais adequado, tendo em conta o princípio da igualdade de oportunidades urbanísticas, seria a delimitação de uma unidade de execução no âmbito da qual seriam adoptados mecanismos tendentes a assegurar essa mesma redistribuição, garantindo-se concomitantemente a execução do plano, designadamente prevendo, no que respeita aos encargos, a obrigatoriedade de cedência ao domínio público de toda a área do prédio que, no plano, fosse destinada a infra-estruturas, espaços verdes ou de utilização colectiva e infra-estruturas, conjugada com a aplicação de mecanismos que permitissem compensar o proprietário nos casos em que a área a ceder seja superior a um valor médio de cedência (veja-se o artigo 141.º do DL 380/99, de 22 de Setembro, que, no âmbito prevê a possibilidade de adopção das seguintes medidas, alternativas ou complementares: a) desconto nas taxas que o particular terá que suportar; b) aquisição da área em excesso pelo município, por compra ou permuta).
2- No segundo caso que nos é colocado, em que as parcelas do plano não coincidem com os limites cadastrais dos terrenos, o instrumento mais adequado para execução do plano será a figura do reparcelamento do solo, operação que consiste no “reordenamento de terrenos, edificados ou não, situados em regra no âmbito territorial de aplicação de um plano de modo a constituir lotes de terreno que, pela sua localização, forma e extensão, se adaptem aos fins de edificação ou a outro tipo previsto no plano”(2) .
Na verdade, tal como vem definido no artigo 131.º do Dec-Lei n.º 380/99, o reparcelamento é uma operação que envolve simultaneamente uma operação de agrupamentos de terrenos localizados dentro de perímetros urbanos delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietários.
Note-se que a operação de reparcelamento pode implicar, ou não, a obrigação de urbanizar. No primeiro caso estaremos perante um reparcelamento de urbanização (cfr. artigo 134, n.º1) enquanto que no segundo, que tem por objecto apenas a reestruturação da propriedade, estaremos perante um reparcelamento-remodelação.
Do ponto de vista procedimental(3) a operação pode ser de iniciativa municipal iniciando-se o procedimento com a aprovação da deliberação da área a sujeitar a parcelamento e sendo o respectivo projecto aprovado pela câmara municipal (cfr 131.º, nºs 5 e 6) ou da iniciativa dos particulares (caso em que o procedimento se inicia com um requerimento dirigido ao Presidente da Câmara, subscrito por todos os proprietários dos terrenos abrangidos, acompanhado do projecto de reparcelamento). Neste caso o reparcelamento terá que ser licenciado ou autorizado pela câmara municipal nos termos do Dec-Lei 555/99, de 16/12 (cfr. Artigo 2.º, alínea i) e respectivo artigo 4.º).
Quando não seja de iniciativa dos proprietários a operação é realizada através do sistema de cooperação entre os proprietários e a câmara municipal (cfr 131.º, n.º3). Este sistema caracteriza-se precisamente pelo facto da iniciativa de execução do plano pertencer ao município, com a cooperação dos particulares interessados, actuando coordenadamente, de acordo com a programação estabelecida pela câmara municipal e nos termos de adequado instrumento contratual (cfr n.º1 do artigo 123.º), que, no caso, será um contrato de desenvolvimento urbano, conforme previsto no n.º8 do artigo 131.º. Daqui resulta, como nota, que “iniciativa municipal” não significa, necessariamente, que se esteja no âmbito do sistema de imposição administrativa.
No caso de algum ou alguns proprietários não estarem de acordo com a operação de reparcelamento, a lei prevê que os seus imóveis possam ser adquiridos pela câmara municipal, ou, em último caso, expropriados por utilidade pública fundamentada na necessidade de execução do plano (cfr. n.º7 do artigo 131.º).
Lembramos que os objectivos essenciais desta figura (cf. artigo 131.º, n.º2), são os seguintes:
– Ajustar às disposições do plano a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção;
– Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano;
– Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à implantação de infra-estruturas, espaços e equipamentos públicos.
Neste sentido a operação desenvolver-se-á nas seguintes etapas:
-
Todos os proprietários participam com os seus terrenos na constituição da chamada “massa de concentração” (podendo ser necessário que a Câmara Municipal tenha que adquirir ou expropriar os terrenos dos que não queiram participar), pelo que o proprietário de um terreno em zona verde do plano passará a ter, não uma área em zona verde, mas uma quota parte ideal da massa de concentração;
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Desse conjunto serão retirados os terrenos necessários para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais e equipamentos públicos que devam ser cedidos ao município para integrar o domínio público; (cfr artigo 133.º, al. c)) pelo que, consequentemente, todos participam nesses custos;
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O terreno edificável sobrante, já com a configuração prevista no plano, e constituído por lotes para construção ou parcelas para urbanização, constitui a “massa de distribuição”, que é então repartida proporcionalmente pelos proprietários.
Sem prejuízo dos proprietários poderem fixar, por unanimidade, o critério para repartição dos seus direitos na operação de reparcelamento, os que a lei enuncia são o da repartição por superfícies e o da repartição por valores, critérios esses que estabelecem uma relação proporcional entre as áreas ou os valores(4) dos terrenos dos diversos proprietários, à data do início da operação de emparcelamento, e a área ou o valor (tendo em conta a localização, dimensão e configuração) dos lotes a atribuir, no final, a cada um, devendo, sempre que possível, procurar-se que esses lotes ou parcelas se situem nos antigos prédios dos mesmos titulares ou na sua proximidade (cfr. artigo 132.º, n.ºs 1 a 4).
Podemos assim constatar que, nestes moldes, a própria operação de reparcelamento, contém um mecanismo de perequação – o da “repartição dos custos de urbanização” previsto na alínea c) do artigo 138.º, uma vez que, conforme se viu (2.º etapa), os custos da operação em matéria de áreas verdes, equipamentos e espaços públicos, são suportados proporcionalmente por todos os intervenientes, significando que o proprietário do terreno inicialmente em zona verde irá, como os restantes, receber a sua quota parte na massa de distribuição.
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