Solicita o Presidente da Câmara Municipal de …, por seu ofício de …, referência n.º 3100, a emissão de parecer sobre a seguinte questão:
Na sequência da publicação do novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional1 (Lei 34/2015, de 27 de abril), solicita-se parecer a V. Exa, no sentido de que se veja esclarecida a conciliabilidade entre este estatuto, a Lei da Publicidade e o Regulamento Municipal de Publicidade.
O Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional define no seu artigo 59.º que a afixação de publicidade visível das estradas da Rede Rodoviária Nacional, fica sujeita a obtenção de uma licença, a emitir pelo município territorialmente competente e que recebido o pedido de licenciamento, o município remeterá cópia à administração rodoviária para que se pronuncie no prazo de 10 dias úteis.
O Artigo 1º da Lei 97 /88, de 17 de agosto (Lei da Publicidade), alterada pela Lei 23/2000 de 23 de agosto e pelo Regime de Licenciamento Zero (DL 48/2011, de 1 de abril), isenta de licenciamento ou qualquer outro ato permissivo a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial8 que respeitem os requisitos descritos nas alíneas a), b) e c) do nº 3 deste mesmo artigo, bem como os critérios definidos pelo município e pelas entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade é afixada ou inscrita, critérios estes que deverão estar incorporados nos regulamentos municipais (Artigo 3°-A da Lei da Publicidade).
Face ao exposto, as questões a esclarecer são:
1. Pode o município exigir o licenciamento municipal de publicidade visível de uma estrada pertencente à Rede Rodoviária Nacional, para dar cumprimento ao Artigo 59.º do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, tendo em consideração que estão cumpridos todos os requisitos de isenção definidos na Lei da Publicidade, no Regulamento Municipal de Publicidade e também os definidos pelas entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade é afixada ou inscrita?
2. Não terá a administração rodoviária apenas competência para emitir parecer no âmbito do procedimento de licenciamento da competência das câmaras municipais?
3. Em caso afirmativo, deverá o município aplicar todas as taxas de licenciamento municipal de publicidade, acrescidas da taxa devida à administração rodoviária (a ser definida em portaria ainda por publicar)?.
APRECIANDO
1. DO PEDIDO
O que ora está em causa no presente pedido é saber se à face do que normativamente se dispõe no novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional ,
a) a afixação de publicidade visível das estradas ainda se encontra sujeita a licenciamento mesmo nos casos de situações de potencial isenção de licenciamento à luz do previsto na Lei da Publicidade e no Regulamento Municipal de Publicidade e também face [às condições e requisitos] definidos pelas entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade é afixada ou inscrita;
b) se a administração rodoviária não terá apenas competência para emitir parecer no âmbito do procedimento de licenciamento da competência das câmaras municipais;
e, por fim,
c) havendo lugar a licenciamento, se devem ser aplicadas as taxas de licenciamento municipal de publicidade a que eventualmente deva haver lugar, às quais acrescerá a taxa devida à administração rodoviária e que aguarda definição por portaria ainda a editar.
2. ANÁLISE
2.1. AS ACTUAIS CIRCUNSTÂNCIAS LEGAIS
O novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (EERRN) vem determinar, no n.º 1 do artigo 59.º que a afixação de publicidade visível das estradas a que se aplica o presente Estatuto2 fica sujeita a obtenção de uma licença, a emitir pelo município territorialmente competente, tomando por publicidade qualquer mensagem veiculada por pessoas singulares ou coletivas, de natureza pública ou privada, no âmbito de uma atividade comercial, industrial, cultural, turística, artesanal ou liberal, com o objetivo, direto ou indireto, de comercialização ou alienação de quaisquer bens ou serviços, ou de promoção de ideias, princípios, iniciativas, pessoas ou instituições (artigo 3.º, al. ii)).
2.1.1. O REGIME LEGAL ATÉ AO NOVO EERRN
Até agora – ou mais precisamente, até à entrada em vigor do novo EERRN3 – a afixação ou inscrição de publicidade4 fora dos aglomerados urbanos em quaisquer locais onde a mesma [fosse] visível das estradas nacionais era proibida5 (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 105/986, de 24 de Abril), proibição essa que abrangia igualmente a manutenção e instalação dos respetivos suportes publicitários (artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 105/98), sendo nulos e de nenhum efeito os licenciamentos concedidos em violação destas proibições (artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 105/98)7. Neste quadro, cabia às câmaras municipais e às (então) direcções regionais do ambiente, como entidades fiscalizadoras, fiscalizar o cumprimento da proibição, sem prejuízo das competências próprias da JAE (artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 105/98).
No tocante a toda a demais afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 97/889, de 17 de Agosto), a mesma era permitida mas sujeita a licenciamento municipal (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 97/88), licenciamento esse a ser precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada (artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 97/88), regime este que vigorou até ao momento em que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, instituindo o designado “licenciamento zero”, veio alterar aquele diploma no sentido de passar a dispensar(-se) qualquer licenciamento, autorização ou mera comunicação, quando estivessem em causa mensagens publicitárias de natureza comercial, afixadas em bens de propriedade privada, não visíveis a partir do espaço público ou, quando visíveis desse espaço, ou no caso de ocuparem espaço público contíguo à fachada de estabelecimento, publicitarem sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está[rem] relacionada[s] com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam (artigo 1.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 97/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 48/2011)10.
2.1.2. O NOVO QUADRO LEGAL DO EERRN
O novo EERRN revogando11 o Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril, bem como o Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio, que o havia alterado, pondo termo à proibição de afixação de publicidade visível das estradas, vem agora permitir a sua afixação ainda que dependente de licenciamento (municipal), licenciamento este cuja apreciação dos pedidos deverá ser efectuada tendo em consideração um conjunto de critérios gerais de natureza legal e bem como o que vier a ser disposto regulamentarmente em portaria a aprovar pelo Governo.
2. 2. APLICABILIDADE DO REGIME ESPECIAL DO NOVO EERRN
Temos assim que aquilo que ora se estabelece no novo EERRN é um específico regime de licenciamento (municipal) especialmente dirigido às situações de publicidade comercial visível da rede viária nacional (artigo 59.º, n.º 1, do EERRN), licenciamento esse que deverá será condicionado (ou conformado) por um conjunto próprio de regras a estabelecer por portaria do Governo, designadamente quanto a matérias com potencial impacto para a segurança rodoviária (artigo 59.º, n.º 4, do EERRN), regras essas que os municípios ficam obrigados a respeitar (artigo 59.º, n.º 6, do EERRN) nesse licenciamento, para além da observância das condicionantes gerais estabelecidas no artigo 60.º do EERRN.
É certo que a Lei n.º 97/88, depois da iniciativa “licenciamento zero”, passou a isentar de qualquer licenciamento, autorização ou mera comunicação, a publicidade nela definida que seja visível do espaço público. Ora, este espaço público a que a lei se refere há-de ser aquele a que o Decreto-Lei n.º 48/2011, diploma que “criou” o “licenciamento zero”, alude no corpo do n.º 1 do seu artigo10.º: a área de acesso livre e de uso colectivo afecta ao domínio público das autarquias locais12.
Porém, o que o novo EERRN vem fazer é, abolindo a proibição de afixação de publicidade até então vigente, passar a permitir, ainda que sujeito a licenciamento (municipal), a afixação de mensagens publicitárias cujo “visionamento”, ainda que efetuado também a partir de um “espaço público” é, contudo, um (muito) específico (e especial) espaço público – as estradas da rede rodoviária nacional … as estradas regionais e nacionais desclassificadas, ainda não entregues ao municípios, e … as ligações à rede rodoviária nacional – espaço esse que compondo o domínio público rodoviário do Estado, integra o domínio público estadual13.
Assim, o regime do EERRN aplicável à afixação de publicidade visível das estradas, apresenta-se como um regime específico perante o regime (que, por defeito, se pode dizer geral14) de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial estabelecido na Lei n.º 97/8815. Por isso o regime do EERRN é especificamente aplicável às situações (a todas as situações) que se compreendam no seu âmbito de aplicação objectivo, prevalecendo por isso sobre qualquer (quaisquer) outra(s) disciplina(s) legal(is) ou regulamentar(es) que possa(m) dispor de forma diversa, a(s) qual(is), por isso, deverá(ão) respeitá-lo e passar a conformar-se de acordo com o que nele ora se passa a dispor (ressalvada expressa previsão legal em contrário).
Por outro lado, no âmbito do (procedimento de) licenciamento previsto no EERRN – que é um licenciamento municipal, sublinhe-se, ainda que específico – os pedidos de afixação de publicidade visível das estradas devem ser sempre submetido a parecer da administração rodoviária (artigo 59.º, n.º 2, do EERRN).
De referir, por fim que, tal como se dispõe no n.º 4 do artigo 59.º do EERRN, as regras aplicáveis à afixação de publicidade visível das estradas a que se aplica o … Estatuto, designadamente … quanto à taxa devida à administração rodoviária, são estabelecidas em portaria … do Governo…, pelo que só após a edição desta portaria será possível aferir mais precisamente os exactos moldes em que irá ser efectuada a taxação desse licenciamento, certo porém que haverá, ao menos, uma taxa [que será] devida à administração rodoviária, pelo que aplicação de taxas municipais a esse específico licenciamento dependerá, portanto, da conjugação do que vier a ser disposto em portaria com o contido nos pertinentes regulamentos municipais sobre a matéria.
3. CONCLUINDO
a) O regime do EERRN aplicável à afixação de publicidade visível das estradas, é um regime específico face ao regime (geral) de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial estabelecido na Lei n.º 97/88. Por isso o regime do EERRN é especificamente aplicável às situações (a todas as situações) que se compreendam no seu âmbito de aplicação objectivo, prevalecendo por isso sobre qualquer (quaisquer) outra(s) disciplina(s) legal(is) ou regulamentar(es) que possa(m) dispor de forma diversa, a(s) qual(is), por isso, deverá(ão) respeitá-lo e passar a conformar-se de acordo com o que nele ora se passa a dispor (ressalvada expressa previsão legal em contrário).
b) No âmbito do (procedimento de) licenciamento previsto no EERRN – que é um licenciamento municipal ainda que específico – os pedidos de afixação de publicidade visível das estradas devem ser sempre submetido a parecer da administração rodoviária.
c) As regras aplicáveis à afixação de publicidade visível das estradas a que se aplica o … [EERRN], designadamente … quanto à taxa devida à administração rodoviária, são estabelecidas em portaria … do Governo…, pelo que só após a edição desta portaria será possível aferir mais precisamente os exactos moldes em que irá ser efectuada a taxação desse licenciamento, certo porém que haverá, ao menos, uma taxa [que será] devida à administração rodoviária, pelo que aplicação de taxas municipais a esse específico licenciamento dependerá, portanto, da conjugação do que vier a ser disposto em portaria com o contido nos pertinentes regulamentos municipais sobre a matéria.
Salvo semper meliori judicio
Ricardo da Veiga Ferrão
(Jurista. Técnico Superior)
1. O Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional foi aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril.
2. As estradas sujeitas à disciplina do Novo Estatuto das Estradas são as estradas que integram a rede rodoviária nacional (artigo 2.º, n.º 1, do EERRN) a qual consiste na rede rodoviária de interesse nacional como tal definida no Plano Rodoviário Nacional (artigo 3.º, al. jj), do EERRN), sendo constituída pela rede nacional fundamental e pela rede nacional complementar (artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho, que define o PRN), a primeira integra[ndo] os itinerários principais (IP) constantes da lista I, anexa ao Decreto-Lei n.º 222/98 (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 222/98) e a segunda sendo formada pelos itinerários complementares (IC) e pelas estradas nacionais (EN), constantes, respectivamente das listas II e III, … anexas ao mesmo diploma (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 222/98).
Para além destas rodovias, o Estatuto das Estradas é ainda aplicável às estradas regionais (ER), às estradas nacionais (EN) desclassificadas, ainda não entregues aos municípios e às ligações à rede rodoviária nacional, em exploração à data de entrada em vigor do …Estatuto (artigo 2.º, n.º 2, do EERRN).
3. O EERRN entrou em vigor no momento da entrada em vigor da Lei n.º 24/2015, de 27 de Abril, que o aprovou, ou seja, de acordo com o artigo 6.º desta, no prazo de 90 dias após a data da sua publicação.
4. O Decreto-Lei n.º 105/88 considerava como publicidade a definição que dela fazia o artigo 3.º do Código da Publicidade (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, com posteriores alterações), ou seja qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços … bem como ideias, princípios, iniciativas ou instituições, e ainda qualquer forma de comunicação da Administração Pública, não prevista no número anterior, que tenha por objectivo, directo ou indirecto, promover o fornecimento de bens ou serviços. Excluía, porém, deste âmbito a propaganda política, que seria regulada pela Lei n.º 98/88.
5. O Decreto-Lei n.º 105/98 excepcionava desta proibição a publicidade referida nas quatro alíneas do seu artigo 4., a saber, (a) os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos, (b) os anúncios temporários de venda ou arrendamento de imóveis, desde que neles localizados, (c) os meios de publicidade de interesse cultural e, por fim, (d) os meios de publicidade de interesse turístico.
6. Com as alterações introduzida pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio.
7. Bem antes deste diploma, já o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, vinha proibir (no seu n.º 1, al. f)), para os terrenos limítrofes das estradas, a construção, estabelecimento, implantação ou produção de … tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objetos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares, e fazendo depender de autorização ou licença da Junta Autónoma das Estradas … a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada (artigo 10.º, n.º 1, al. b), do Decreto-Lei n.º 13/71).
8. A Lei n.º 97/88 nada diz sobre o que se deva entender por mensagens publicitárias de natureza comercial, ou seja o que se deva (e possa) considerar abrangido nessa expressão – em resumo, qual o seu âmbito material. Dizendo contudo que a afixação ou inscrição de tais mensagens obedece às regras gerais sobre publicidade, poder-se-á considerar que o que nela está em causa é a publicidade cujo conceito é definido no artigo 3.º do Código da Publicidade a que se alude na nota 4 supra.
9. Com as alterações introduzida pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto.
10. A designada “propaganda politica” estava excluída deste regime, beneficiando de regime próprio, previsto no artigo 3.º (e outros artigos) da Lei n.º 97/88,
11. Revogação expressa, constante das alíneas k) e m) do artigo 5.º da Lei n.º 34/2015.
12. As alterações entretanto introduzidas no Decreto-Lei n.º 48/2011 pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho e Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de Janeiro, deixaram intocada a referida definição de espaço público do n.º 1 do seu artigo 10.º.
Ainda que haja de ser entendido como um elenco aberto e não excludente, o Parecer do CC da PGR n.º 26/2006 (DR, II, n.º 152, de 8 de Agosto de 2006, pag. 14317 e segs., também consultável em http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/f1cdb56ced3fdd9f802568c0004061b6/2d4360f60c6f74018025712a00501770?OpenDocument) considera que integram o domínio público municipal, designadamente, as estradas e caminhos municipais, as ruas, as praças, os jardins, os espaços verdes, bem como o sistema de saneamento existentes na respectiva área.
13. É logo ao nível constitucional que as estradas são considerado como integrando o domínio público (artigo 84.º, n.º 1, al. d), da CRP). E o Decreto-Lei n.º 477/80, de 15 de Outubro, integra-as no domínio público do Estado (artigo 4.º, al. h): para efeitos do presente diploma, integram o domínio público do Estado … as auto-estradas e as estradas nacionais com o seus acessórios, obras de arte, etc.).
Já o EERRN considera que o «domínio público rodoviário do Estado», definido como a universalidade de direito, de que o Estado é titular, formada pelo conjunto de bens afetos ao uso público viário, pelos bens que material ou funcionalmente com ele se encontrem ligados ou conexos, bem como por outros bens ou direitos que, por lei, como tal sejam qualificados (artigo 3.º, al. n)) e actualmente composto pelas estradas a que se aplica o …Estatuto e pelos bens que, não sendo propriedade privada, com elas estão material ou funcionalmente ligados ou conexos bem como por outros bens ou direitos que por lei sejam como tal qualificados (artigo 26.º, n.º 1. als. a) e b)), integra o domínio público do Estado (artigo 26.º, n.º 2).
14. Regime “geral” na medida em que, caso não seja aplicável a uma concreta situação um outro regime prevalente (como será o caso do regime do EERRN), então será de aplicar, “por defeito”, o regime da Lei n.º 97/88.
Num outro sentido, este regime é igualmente “geral” na medida em que todo o território nacional “recoberta” por território municipal (não existe nenhum parcela do território nacional que não seja também municipal, o que é por dizer, todo o território nacional encontra-se integrado em municípios) pelo que ele será o geralmente aplicável a menos que exista para dada situação um regime específico (especial).
15. O regime de licenciamento do EERRN é tanto mais especial quanto o regime geral da Lei n.º 97/88, aplicando-se apenas, como resulta do que ficou dito na nota 7 supra, a propaganda no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal deixa de fora a publicidade cultural e turística publicidade essa que o EERRN, expressamente, também abrange e disciplina.
Solicita o Presidente da Câmara Municipal de …, por seu ofício de …, referência n.º 3100, a emissão de parecer sobre a seguinte questão:
Na sequência da publicação do novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional1 (Lei 34/2015, de 27 de abril), solicita-se parecer a V. Exa, no sentido de que se veja esclarecida a conciliabilidade entre este estatuto, a Lei da Publicidade e o Regulamento Municipal de Publicidade.
O Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional define no seu artigo 59.º que a afixação de publicidade visível das estradas da Rede Rodoviária Nacional, fica sujeita a obtenção de uma licença, a emitir pelo município territorialmente competente e que recebido o pedido de licenciamento, o município remeterá cópia à administração rodoviária para que se pronuncie no prazo de 10 dias úteis.
O Artigo 1º da Lei 97 /88, de 17 de agosto (Lei da Publicidade), alterada pela Lei 23/2000 de 23 de agosto e pelo Regime de Licenciamento Zero (DL 48/2011, de 1 de abril), isenta de licenciamento ou qualquer outro ato permissivo a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial8 que respeitem os requisitos descritos nas alíneas a), b) e c) do nº 3 deste mesmo artigo, bem como os critérios definidos pelo município e pelas entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade é afixada ou inscrita, critérios estes que deverão estar incorporados nos regulamentos municipais (Artigo 3°-A da Lei da Publicidade).
Face ao exposto, as questões a esclarecer são:
1. Pode o município exigir o licenciamento municipal de publicidade visível de uma estrada pertencente à Rede Rodoviária Nacional, para dar cumprimento ao Artigo 59.º do Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, tendo em consideração que estão cumpridos todos os requisitos de isenção definidos na Lei da Publicidade, no Regulamento Municipal de Publicidade e também os definidos pelas entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade é afixada ou inscrita?
2. Não terá a administração rodoviária apenas competência para emitir parecer no âmbito do procedimento de licenciamento da competência das câmaras municipais?
3. Em caso afirmativo, deverá o município aplicar todas as taxas de licenciamento municipal de publicidade, acrescidas da taxa devida à administração rodoviária (a ser definida em portaria ainda por publicar)?.
APRECIANDO
1. DO PEDIDO
O que ora está em causa no presente pedido é saber se à face do que normativamente se dispõe no novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional ,
a) a afixação de publicidade visível das estradas ainda se encontra sujeita a licenciamento mesmo nos casos de situações de potencial isenção de licenciamento à luz do previsto na Lei da Publicidade e no Regulamento Municipal de Publicidade e também face [às condições e requisitos] definidos pelas entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade é afixada ou inscrita;
b) se a administração rodoviária não terá apenas competência para emitir parecer no âmbito do procedimento de licenciamento da competência das câmaras municipais;
e, por fim,
c) havendo lugar a licenciamento, se devem ser aplicadas as taxas de licenciamento municipal de publicidade a que eventualmente deva haver lugar, às quais acrescerá a taxa devida à administração rodoviária e que aguarda definição por portaria ainda a editar.
2. ANÁLISE
2.1. AS ACTUAIS CIRCUNSTÂNCIAS LEGAIS
O novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional (EERRN) vem determinar, no n.º 1 do artigo 59.º que a afixação de publicidade visível das estradas a que se aplica o presente Estatuto2 fica sujeita a obtenção de uma licença, a emitir pelo município territorialmente competente, tomando por publicidade qualquer mensagem veiculada por pessoas singulares ou coletivas, de natureza pública ou privada, no âmbito de uma atividade comercial, industrial, cultural, turística, artesanal ou liberal, com o objetivo, direto ou indireto, de comercialização ou alienação de quaisquer bens ou serviços, ou de promoção de ideias, princípios, iniciativas, pessoas ou instituições (artigo 3.º, al. ii)).
2.1.1. O REGIME LEGAL ATÉ AO NOVO EERRN
Até agora – ou mais precisamente, até à entrada em vigor do novo EERRN3 – a afixação ou inscrição de publicidade4 fora dos aglomerados urbanos em quaisquer locais onde a mesma [fosse] visível das estradas nacionais era proibida5 (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 105/986, de 24 de Abril), proibição essa que abrangia igualmente a manutenção e instalação dos respetivos suportes publicitários (artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 105/98), sendo nulos e de nenhum efeito os licenciamentos concedidos em violação destas proibições (artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 105/98)7. Neste quadro, cabia às câmaras municipais e às (então) direcções regionais do ambiente, como entidades fiscalizadoras, fiscalizar o cumprimento da proibição, sem prejuízo das competências próprias da JAE (artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 105/98).
No tocante a toda a demais afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 97/889, de 17 de Agosto), a mesma era permitida mas sujeita a licenciamento municipal (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 97/88), licenciamento esse a ser precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada (artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 97/88), regime este que vigorou até ao momento em que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, instituindo o designado “licenciamento zero”, veio alterar aquele diploma no sentido de passar a dispensar(-se) qualquer licenciamento, autorização ou mera comunicação, quando estivessem em causa mensagens publicitárias de natureza comercial, afixadas em bens de propriedade privada, não visíveis a partir do espaço público ou, quando visíveis desse espaço, ou no caso de ocuparem espaço público contíguo à fachada de estabelecimento, publicitarem sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está[rem] relacionada[s] com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam (artigo 1.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 97/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 48/2011)10.
2.1.2. O NOVO QUADRO LEGAL DO EERRN
O novo EERRN revogando11 o Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril, bem como o Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio, que o havia alterado, pondo termo à proibição de afixação de publicidade visível das estradas, vem agora permitir a sua afixação ainda que dependente de licenciamento (municipal), licenciamento este cuja apreciação dos pedidos deverá ser efectuada tendo em consideração um conjunto de critérios gerais de natureza legal e bem como o que vier a ser disposto regulamentarmente em portaria a aprovar pelo Governo.
2. 2. APLICABILIDADE DO REGIME ESPECIAL DO NOVO EERRN
Temos assim que aquilo que ora se estabelece no novo EERRN é um específico regime de licenciamento (municipal) especialmente dirigido às situações de publicidade comercial visível da rede viária nacional (artigo 59.º, n.º 1, do EERRN), licenciamento esse que deverá será condicionado (ou conformado) por um conjunto próprio de regras a estabelecer por portaria do Governo, designadamente quanto a matérias com potencial impacto para a segurança rodoviária (artigo 59.º, n.º 4, do EERRN), regras essas que os municípios ficam obrigados a respeitar (artigo 59.º, n.º 6, do EERRN) nesse licenciamento, para além da observância das condicionantes gerais estabelecidas no artigo 60.º do EERRN.
É certo que a Lei n.º 97/88, depois da iniciativa “licenciamento zero”, passou a isentar de qualquer licenciamento, autorização ou mera comunicação, a publicidade nela definida que seja visível do espaço público. Ora, este espaço público a que a lei se refere há-de ser aquele a que o Decreto-Lei n.º 48/2011, diploma que “criou” o “licenciamento zero”, alude no corpo do n.º 1 do seu artigo10.º: a área de acesso livre e de uso colectivo afecta ao domínio público das autarquias locais12.
Porém, o que o novo EERRN vem fazer é, abolindo a proibição de afixação de publicidade até então vigente, passar a permitir, ainda que sujeito a licenciamento (municipal), a afixação de mensagens publicitárias cujo “visionamento”, ainda que efetuado também a partir de um “espaço público” é, contudo, um (muito) específico (e especial) espaço público – as estradas da rede rodoviária nacional … as estradas regionais e nacionais desclassificadas, ainda não entregues ao municípios, e … as ligações à rede rodoviária nacional – espaço esse que compondo o domínio público rodoviário do Estado, integra o domínio público estadual13.
Assim, o regime do EERRN aplicável à afixação de publicidade visível das estradas, apresenta-se como um regime específico perante o regime (que, por defeito, se pode dizer geral14) de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial estabelecido na Lei n.º 97/8815. Por isso o regime do EERRN é especificamente aplicável às situações (a todas as situações) que se compreendam no seu âmbito de aplicação objectivo, prevalecendo por isso sobre qualquer (quaisquer) outra(s) disciplina(s) legal(is) ou regulamentar(es) que possa(m) dispor de forma diversa, a(s) qual(is), por isso, deverá(ão) respeitá-lo e passar a conformar-se de acordo com o que nele ora se passa a dispor (ressalvada expressa previsão legal em contrário).
Por outro lado, no âmbito do (procedimento de) licenciamento previsto no EERRN – que é um licenciamento municipal, sublinhe-se, ainda que específico – os pedidos de afixação de publicidade visível das estradas devem ser sempre submetido a parecer da administração rodoviária (artigo 59.º, n.º 2, do EERRN).
De referir, por fim que, tal como se dispõe no n.º 4 do artigo 59.º do EERRN, as regras aplicáveis à afixação de publicidade visível das estradas a que se aplica o … Estatuto, designadamente … quanto à taxa devida à administração rodoviária, são estabelecidas em portaria … do Governo…, pelo que só após a edição desta portaria será possível aferir mais precisamente os exactos moldes em que irá ser efectuada a taxação desse licenciamento, certo porém que haverá, ao menos, uma taxa [que será] devida à administração rodoviária, pelo que aplicação de taxas municipais a esse específico licenciamento dependerá, portanto, da conjugação do que vier a ser disposto em portaria com o contido nos pertinentes regulamentos municipais sobre a matéria.
3. CONCLUINDO
a) O regime do EERRN aplicável à afixação de publicidade visível das estradas, é um regime específico face ao regime (geral) de afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial estabelecido na Lei n.º 97/88. Por isso o regime do EERRN é especificamente aplicável às situações (a todas as situações) que se compreendam no seu âmbito de aplicação objectivo, prevalecendo por isso sobre qualquer (quaisquer) outra(s) disciplina(s) legal(is) ou regulamentar(es) que possa(m) dispor de forma diversa, a(s) qual(is), por isso, deverá(ão) respeitá-lo e passar a conformar-se de acordo com o que nele ora se passa a dispor (ressalvada expressa previsão legal em contrário).
b) No âmbito do (procedimento de) licenciamento previsto no EERRN – que é um licenciamento municipal ainda que específico – os pedidos de afixação de publicidade visível das estradas devem ser sempre submetido a parecer da administração rodoviária.
c) As regras aplicáveis à afixação de publicidade visível das estradas a que se aplica o … [EERRN], designadamente … quanto à taxa devida à administração rodoviária, são estabelecidas em portaria … do Governo…, pelo que só após a edição desta portaria será possível aferir mais precisamente os exactos moldes em que irá ser efectuada a taxação desse licenciamento, certo porém que haverá, ao menos, uma taxa [que será] devida à administração rodoviária, pelo que aplicação de taxas municipais a esse específico licenciamento dependerá, portanto, da conjugação do que vier a ser disposto em portaria com o contido nos pertinentes regulamentos municipais sobre a matéria.
Salvo semper meliori judicio
Ricardo da Veiga Ferrão
(Jurista. Técnico Superior)
1. O Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional foi aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril.
2. As estradas sujeitas à disciplina do Novo Estatuto das Estradas são as estradas que integram a rede rodoviária nacional (artigo 2.º, n.º 1, do EERRN) a qual consiste na rede rodoviária de interesse nacional como tal definida no Plano Rodoviário Nacional (artigo 3.º, al. jj), do EERRN), sendo constituída pela rede nacional fundamental e pela rede nacional complementar (artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho, que define o PRN), a primeira integra[ndo] os itinerários principais (IP) constantes da lista I, anexa ao Decreto-Lei n.º 222/98 (artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 222/98) e a segunda sendo formada pelos itinerários complementares (IC) e pelas estradas nacionais (EN), constantes, respectivamente das listas II e III, … anexas ao mesmo diploma (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 222/98).
Para além destas rodovias, o Estatuto das Estradas é ainda aplicável às estradas regionais (ER), às estradas nacionais (EN) desclassificadas, ainda não entregues aos municípios e às ligações à rede rodoviária nacional, em exploração à data de entrada em vigor do …Estatuto (artigo 2.º, n.º 2, do EERRN).
3. O EERRN entrou em vigor no momento da entrada em vigor da Lei n.º 24/2015, de 27 de Abril, que o aprovou, ou seja, de acordo com o artigo 6.º desta, no prazo de 90 dias após a data da sua publicação.
4. O Decreto-Lei n.º 105/88 considerava como publicidade a definição que dela fazia o artigo 3.º do Código da Publicidade (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, com posteriores alterações), ou seja qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços … bem como ideias, princípios, iniciativas ou instituições, e ainda qualquer forma de comunicação da Administração Pública, não prevista no número anterior, que tenha por objectivo, directo ou indirecto, promover o fornecimento de bens ou serviços. Excluía, porém, deste âmbito a propaganda política, que seria regulada pela Lei n.º 98/88.
5. O Decreto-Lei n.º 105/98 excepcionava desta proibição a publicidade referida nas quatro alíneas do seu artigo 4., a saber, (a) os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos, (b) os anúncios temporários de venda ou arrendamento de imóveis, desde que neles localizados, (c) os meios de publicidade de interesse cultural e, por fim, (d) os meios de publicidade de interesse turístico.
6. Com as alterações introduzida pelo Decreto-Lei n.º 166/99, de 13 de Maio.
7. Bem antes deste diploma, já o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, vinha proibir (no seu n.º 1, al. f)), para os terrenos limítrofes das estradas, a construção, estabelecimento, implantação ou produção de … tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objetos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares, e fazendo depender de autorização ou licença da Junta Autónoma das Estradas … a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada (artigo 10.º, n.º 1, al. b), do Decreto-Lei n.º 13/71).
8. A Lei n.º 97/88 nada diz sobre o que se deva entender por mensagens publicitárias de natureza comercial, ou seja o que se deva (e possa) considerar abrangido nessa expressão – em resumo, qual o seu âmbito material. Dizendo contudo que a afixação ou inscrição de tais mensagens obedece às regras gerais sobre publicidade, poder-se-á considerar que o que nela está em causa é a publicidade cujo conceito é definido no artigo 3.º do Código da Publicidade a que se alude na nota 4 supra.
9. Com as alterações introduzida pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto.
10. A designada “propaganda politica” estava excluída deste regime, beneficiando de regime próprio, previsto no artigo 3.º (e outros artigos) da Lei n.º 97/88,
11. Revogação expressa, constante das alíneas k) e m) do artigo 5.º da Lei n.º 34/2015.
12. As alterações entretanto introduzidas no Decreto-Lei n.º 48/2011 pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho e Decreto-Lei n.º 10/2015, de 16 de Janeiro, deixaram intocada a referida definição de espaço público do n.º 1 do seu artigo 10.º.
Ainda que haja de ser entendido como um elenco aberto e não excludente, o Parecer do CC da PGR n.º 26/2006 (DR, II, n.º 152, de 8 de Agosto de 2006, pag. 14317 e segs., também consultável em http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf/f1cdb56ced3fdd9f802568c0004061b6/2d4360f60c6f74018025712a00501770?OpenDocument) considera que integram o domínio público municipal, designadamente, as estradas e caminhos municipais, as ruas, as praças, os jardins, os espaços verdes, bem como o sistema de saneamento existentes na respectiva área.
13. É logo ao nível constitucional que as estradas são considerado como integrando o domínio público (artigo 84.º, n.º 1, al. d), da CRP). E o Decreto-Lei n.º 477/80, de 15 de Outubro, integra-as no domínio público do Estado (artigo 4.º, al. h): para efeitos do presente diploma, integram o domínio público do Estado … as auto-estradas e as estradas nacionais com o seus acessórios, obras de arte, etc.).
Já o EERRN considera que o «domínio público rodoviário do Estado», definido como a universalidade de direito, de que o Estado é titular, formada pelo conjunto de bens afetos ao uso público viário, pelos bens que material ou funcionalmente com ele se encontrem ligados ou conexos, bem como por outros bens ou direitos que, por lei, como tal sejam qualificados (artigo 3.º, al. n)) e actualmente composto pelas estradas a que se aplica o …Estatuto e pelos bens que, não sendo propriedade privada, com elas estão material ou funcionalmente ligados ou conexos bem como por outros bens ou direitos que por lei sejam como tal qualificados (artigo 26.º, n.º 1. als. a) e b)), integra o domínio público do Estado (artigo 26.º, n.º 2).
14. Regime “geral” na medida em que, caso não seja aplicável a uma concreta situação um outro regime prevalente (como será o caso do regime do EERRN), então será de aplicar, “por defeito”, o regime da Lei n.º 97/88.
Num outro sentido, este regime é igualmente “geral” na medida em que todo o território nacional “recoberta” por território municipal (não existe nenhum parcela do território nacional que não seja também municipal, o que é por dizer, todo o território nacional encontra-se integrado em municípios) pelo que ele será o geralmente aplicável a menos que exista para dada situação um regime específico (especial).
15. O regime de licenciamento do EERRN é tanto mais especial quanto o regime geral da Lei n.º 97/88, aplicando-se apenas, como resulta do que ficou dito na nota 7 supra, a propaganda no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal deixa de fora a publicidade cultural e turística publicidade essa que o EERRN, expressamente, também abrange e disciplina.
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