A Câmara Municipal de …, através de ofício …, registado nestes serviços em …, solicita a emissão de parecer relativamente à seguinte questão:

Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, foi anulado um concurso externo para auxiliares de serviços gerais, com fundamento em vício de forma, por falta de fundamentação.
Coloca-se, agora a questão de saber a partir de que momento poderá o processo do concurso ser retomado, tal como a decisão judicial permite inferir, e quais serão as consequências da sentença para os nove candidatos entretanto providos e que já se encontravam nomeados definitivamente.
Sobre o assunto oferece-se-nos dizer o seguinte:

Em anotação ao art.º 137.º do Código do Procedimento Administrativo, dispositivo que regula a ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos, ensina Esteves de Oliveira, a págs. 663:
“Trata-se neste preceito da sanação ou supressão da própria ilegalidade do acto – e não de, mantendo-a, lhe retirar ou negar a sua força invalidante, como acontece com o decurso do prazo do recurso contencioso”.

E mais adiante, “a ratificação, reforma e conversão são actos secundários... consistindo em “confirmar ou substituir o acto inválido, harmonizando-o com a ordem jurídica”, como diz Freitas do Amaral”.

E finalmente, “em vez de se revogar o acto que está ferido de ilegalidade, ele é depurado das suas imperfeições iniciais e mantido (total ou parcialmente) na ordem jurídica, técnica que deve ser considerada como manifestação do princípio do aproveitamento da acto administrativo”.

Ora, sem perder de vista o aduzido supra, e compulsando a documentação anexa ao pedido de parecer, constata-se ter o TAF de Viseu baseado a sua decisão, quanto aos factos, na circunstância de, do processo do concurso não constarem as razões por que o Júri atribuiu, a cada um deles, a classificação que atribuiu, gerando-se, consequentemente, vício de forma por falta de fundamentação.

Em face dos fundamentos da decisão, poder-se-ia ser levado a pensar ser possível sanar o vício declarado em sentença através da concretização de nova notificação, a todos os concorrentes, da qual se fizessem constar, relativamente a cada um deles, todos os fundamentos de que o Júri lançou mão (e isto relativamente a cada um dos parâmetros utilizados para a avaliação dos candidatos), para atribuir cada uma das pontuações que atribuiu, ou seja, de modo a permitir determinar o iter cognoscitivo e valorativo prosseguido pelo Júri para concluir como concluiu.

Contudo, do acórdão se discorre que, não obstante ter classificado e ordenado os candidatos por ordem decrescente da classificação atribuída, em lado algum se encontra a fundamentação utilizada pelo Júri para, relativamente a cada um dos parâmetros de avaliação, ter atribuído as pontuações que atribuiu, a cada um dos candidatos.

Significa isto dizer que, em sede de afirmação do princípio a que acima se aludiu, o aproveitamento dos actos já praticados, em sede de reformulação do processo de concurso, haverá que consubstanciar-se na elaboração de uma nova acta de classificação e ordenação dos candidatos donde conste toda a fundamentação em falta e a que acima se fez referência, prosseguindo, a partir daí, o processo todos os demais trâmites até final.

A concluir-se assim, como parece inevitável, haverão que ser revogados todos os actos praticados à sombra do concurso agora anulado, revogação que, por ter efeitos retroactivos (nos termos do n.º 2 do art.º 145.º do Código do Procedimento Administrativo) deverá acarretar a anulação do provimento dos candidatos entretanto nomeados, objectivo já concretizado pelo despacho n.º 20/08, referido no pedido de parecer.

Porém, louvando-nos no entendimento de Marcello Caetano, in Manual..., a págs. 646, a anulação dos provimentos determina a expulsão dos agentes do serviço, “mas não têm de repor os vencimentos que hajam recebido de boa fé (isto é, desconhecendo a ilegalidade, para a qual não contribuíram) e que retribuíram trabalho prestado.

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. José Manuel Martins de Lima)

Em referência aos ofícios nº …, de … e …, de …, da Câmara Municipal de …, é-nos questionado sobre a possibilidade dos órgãos municipais fazerem as convocatórias das sessões e reuniões e respectivas ordens do dia através da via digital.

Sobre o assunto, informamos:

Por convocatória deve entender-se o acto que leva ao conhecimento do titular do órgão colegial o lugar, dia e hora em que se realiza a respectiva reunião, indicando os assuntos que nela serão tratados, ou seja, indicando expressamente a ordem do dia.¹

Por seu turno, por ordem do dia entende-se o elenco de questões, documentos e assuntos a tratar na reunião, a fim de facultar aos membros do respectivo órgão a possibilidade de poderem esclarecer-se devidamente sobre as matérias e preparar a sua intervenção na reunião.²

Posto isto, vejamos o que diz a lei.

No que respeita às sessões ordinárias e extraordinárias da assembleia municipal, estipulam os arts 49º e 50º da Lei nº 169/99, de 18.09, que a respectiva convocatória deve ser efectuada através de edital e de carta com aviso de recepção ou por protocolo.

No que respeita às reuniões ordinárias e extraordinárias da câmara municipal, estipulam, respectivamente, os arts. 62º e 63º da Lei nº 169/99 que a convocatória, no primeiro caso, é feita através de edital, com dispensa de outras formas de convocação, e que só a alteração do dia e hora previamente marcados é feita através de carta com aviso de recepção ou de protocolo e, no segundo caso, que é feita por edital e através de protocolo e quando não o seja, possa directamente ser feita pelos requerentes.

Dos preceitos referidos resulta assim a determinação concreta das formas de convocação das sessões e reuniões dos órgãos municipais, não prevendo a lei formas alternativas de o fazer, sob pena de ilegalidade das mesmas.,

Com efeito, dispõe o art. 85º do referido diploma que da inobservância das disposições sobre convocação de reuniões resulta a sua ilegalidade, considerando-a apenas sanada quando todos os membros do órgão compareçam na reunião e não suscitem qualquer oposição à sua realização.

Julgamos, desta forma, que o recurso à via digital das referidas convocatórias, só é admissível quando expressamente o quadro legal o determinar.

Ao invés, no que concerne à comunicação da ordem do dia e entrega da respectiva documentação, a lei não concretiza a forma específica de o fazer, pelo que entendemos poder ser efectuada através de qualquer meio, designadamente através da via digital, colocando-se na Net ou enviando por email.

Efectivamente, o nº 2 do art. 87º da Lei nº 169/99, apenas refere que a ordem do dia é entregue me simultâneo com o envio da respectiva comunicação.

Em conclusão:

1 – As convocatórias das reuniões e sessões dos órgãos municipais devem ser efectuadas em conformidade com as formas expressamente previstas na lei – carta com aviso de recepção, edital ou protocolo, conforme os casos – não se podendo, sob pena de ilegalidade, recorrer à via digital.

2 – Não estipulando a lei formas concretas de entrega da ordem do dia e respectiva documentação, julga-se legalmente admissível o recurso à via digital, através da net ou email.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. Mário Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª edição; Coimbra, 1977, pág.159.
 
2. A obra referida na nota 1, págs. 160 e 161.

Em resposta ao solicitado pela Câmara Municipal de … através do ofício nº …, de …, e reportando-nos ao assunto identificado em epígrafe, temos a informar o seguinte:
Já desde a entrada em vigor do Decreto-Lei 135/99, de 22/04, (que, de forma sistemática, instituiu medidas tendentes à criação de um modelo de administração pública norteada por princípios que visam uma maior aproximação da administração aos cidadãos, através da prestação de melhores serviços, da desburocratização de procedimentos e do aumento da qualidade de gestão e funcionamento do aparelho administrativo do Estado) que se encontra prevista a possibilidade de dispensa dos originais dos documentos na instrução dos processos administrativos graciosos uma vez que o artigo 32º desse diploma, na sua redacção inicial, já previa que para instrução dos processos administrativos graciosos é suficiente a fotocópia de documento autêntico ou autenticado por notário público, desde que conferida com o original ou documento autenticado exibido perante o funcionário que o receba, o qual aporá a sua rubrica na fotocópia, declarando a sua conformidade com o original ou documento autenticado (nºs 1 e 2 ).
Posteriormente o D.L. nº 29/2000, de 13/03, veio alterar este mesmo artigo 32º importando realçar o teor do seu preâmbulo que esclarece que “a aceitação da fotocópia simples como elemento idóneo para a instrução dos processos é um princípio que se quer reforçar uma vez que o diploma que agora se altera já prevê, em sede de disposições finais, a prevalência das suas normas sobre quaisquer disposições, gerais ou especiais, relativas aos diversos serviços e organismos da Administração Pública”
3- Ora, dispõe agora o artigo 32.º do DL 135/99, na redacção do DL 29/2000, de 13/3, que:
1- Para a instrução de processos administrativos graciosos é suficiente a simples fotocópia de documento autêntico ou autenticado.
2- Sem prejuízo da obrigatória recepção da fotocópia a que alude o número anterior, quando haja dúvidas fundadas acerca do seu conteúdo ou autenticidade, pode ser exigida a exibição de original ou documento autenticado para a conferência, devendo para o efeito ser fixado um prazo razoável não inferior a cinco dias úteis
3- No caso previsto no número anterior, o funcionário apõe a sua rubrica na fotocópia, declarando a sua conformidade com o original.
…
Assim, desde a entrada em vigor das medidas de modernização administrativa constantes do DL 135/99, de 22/04, reforçadas pelo DL 29/2000, de 13/03, que as certidões exigidas para a instrução dos procedimentos de controlo prévio das operações urbanísticas não têm necessariamente que de consistir no documento original, bastando a sua fotocópia, garantir-se, naturalmente, o prazo de validade do original a que se reporta.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

      
(Maria Margarida Teixeira Bento)

Em referência ao ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre a existência ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções enquanto membro da Assembleia Municipal e Chefe de Gabinete de Apoio ao Presidente da Câmara Municipal.

Sobre o assunto, cumpre informar:

A resposta à questão formulada passa, no essencial, pela classificação dos membros dos gabinetes de apoio pessoal, pela sua eventual inserção em alguma das inelegibilidades actualmente previstas nos arts. 6º e 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e, por último, pela verificação ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções.

1. A criação dos gabinetes de apoio pessoal, está expressamente prevista no art. 73º da Lei nº 169/99, de 18.09, com a nova redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, e o seu estatuto no art. 74º do mesmo diploma.

Os membros destes GAP eram considerados até à publicação da Lei nº 109-B/2001, de 27.12, agentes administrativos (art.6º) e um dos fundamentos para tal era o facto de poderem inscrever-se na Caixa Geral de Aposentações quando exerciam essas funções, mesmo que previamente ao exercício das mesmas não possuíssem qualquer vínculo público. Tal significava que o mero exercício de funções como membro de um GAP era considerado gerador de vínculo público e, dessa forma, classificados de agentes administrativos.

Assim, no domínio da anterior lei eleitoral das autarquias locais, o art. 4º, al. c), Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29.12, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 751/76, de 21.10, prescrevia que não podiam ser eleitos para os órgãos do poder local os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios.

Sobre esta causa de inelegibilidade e no domínio da lei citada, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no cordão nº 244/85, publicado em 07.02.86, tendo considerado que esta inelegibilidade tinha efeitos restritos à própria autarquia, mas que abrangia não só os funcionários da chamada administração autárquica directa como também os simples agentes.

Ora, sendo os membros dos GAP considerados agentes administrativos e sendo até à entrada em vigor da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, considerados inelegíveis os funcionários e os agentes da respectiva autarquia, os membros da assembleia municipal se pertencessem a um GAP colocavam-se numa situação de inelegibilidade, dado que eram agentes administrativos que pertenciam a um dos órgãos representativos da autarquia onde exerciam funções.

Com a entrada em vigor da citada Lei nº 109-/2001, de 27.12, - art. 6º - alterou-se este regime legal e os membros dos GAP deixaram de poder classificar-se como agentes administrativos.

Por outro lado, além desta alteração processou-se ainda outra, também relevante, como já referimos, para a questão em causa e que foi a alteração da lei eleitoral das autarquias.

As inelegibilidades estão assim actualmente previstas nos arts 6º (inelegibilidades gerais) e 7º (inelegibilidades especiais) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e são as seguintes:

Nas inelegibilidades especiais destacamos a al. d) do art. 7º que prescreve o seguinte:

”Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.”

De acordo com o artigo 7º, n º 1 alínea d) da lei acima referida, no que respeita aos funcionários, só há inelegibilidade para os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.

Ora, não sendo os membros dos GAP funcionários não lhes é aplicável esta causa de inelegibilidade e mesmo que fossem considerados agentes administrativos (que já vimos que não) também nunca seriam considerados inelegíveis, visto que não são nem nunca foram considerados dirigentes.

O Tribunal Constitucional já proferiu vários acórdãos sobre as novas inelegibilidades instituídas pela lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, parecendo-nos ser relevante citar o acórdão nº 511/2001, publicado no DR nº 292, II série, de 19/12/2002, que aborda a questão de um candidato a um órgão municipal que exercia as funções de gerente numa sociedade em que o respectivo município detinha uma posição maioritária nessa sociedade.
O tribunal abordou a questão na perspectiva que a nova lei eleitoral introduziu duas modificações de relevo relativamente à anterior:

- Passaram a ficar abrangidos pela inelegibilidade não só os funcionários dos órgãos autárquicos como os dos entes por estas constituídos e os dos entes em que elas detenham posição maioritária.
- Todavia a inelegibilidade em causa só atinge os funcionários que exerçam poderes de direcção.

Considerou o tribunal que para efeitos da inelegibilidade a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º funcionários não são apenas os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço mas antes aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária.

2. Por outro lado, a questão formulada pela Câmara Municipal contende com a matéria de incompatibilidades, sobre a qual faremos uma breve abordagem.

As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.

A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho¹ referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).

O exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o estabelecido no art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, alterado e republicado pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.

Cumpre esclarecer que com a entrada em vigor do referido art. 3º da Lei nº 52-A/2005, se deve considerar tacitamente revogado o art. 6º da Lei nº 64/93, de 26.08, dado a redacção deste último normativo ser igual à redacção do primeiro. Foi esta a conclusão saída da reunião de coordenação jurídica realizada em 18.10.2005 entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do Despacho nº 6695/2000, publicado no DR, II Série, nº 74, de 28.03.2000.
Efectivamente, o nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, estabelece que “ Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
Posto isto, resulta claro do nº 1 do art. 3º que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades - públicas ou privadas - para além das que exercem como autarcas. Efectivamente e também com as devidas adaptações, dada a ressalva do nº1 do art. 4º da Lei nº 64/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto e pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, não ficam sujeitos os referidos eleitos locais ao regime de incompatibilidades previsto para os titulares de cargos políticos, ou seja, o de exercerem as suas funções em regime de exclusividade.
Permite assim a lei, no referido art. 3º, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
O n º 2 do art. 3 º, acrescenta, no entanto, que o disposto no seu n º 1 não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais, pelo que se deve observar se se verificam no exercício das funções de apoio aos membros da câmara alguma incompatibilidade.
Isto é, pese embora os membros da assembleia municipal, enquanto titulares desse cargo, possam acumular com outras actividades públicas ou privadas nos termos do nº 1 do art. 3º do EEL, deve atender-se ao regime de incompatibilidades eventualmente existentes nessas outras actividades.
Ora, precisamente, o Decreto-Lei nº 196/93, de 27.05, estabelece um regime de incompatibilidades para o pessoal de livre designação de cargos políticos em que se inserem os membros dos diversos gabinetes de apoio pessoal das autarquias.
Assim, determina este diploma no nº 1 do seu art. 3º, a regra geral da incompatibilidade do exercício destes cargos com outras funções públicas ou privadas, remuneradas ou não, e no nº 2, al b) a excepção que permite, quando autorizada no despacho de nomeação, a sua acumulação com outras actividades, desde que sem carácter de permanência, 
Desta forma, não exercendo os membros da Assembleia Municipal o seu mandato em regime de permanência ou de meio tempo, é nossa conclusão não existir incompatibilidade no exercício cumulativo das funções autárquicas, enquanto membro da Assembleia Municipal, com as de Chefe de Gabinete de Apoio Pessoal ao Presidente da Câmara.

Em Conclusão:
1. De acordo com o regime legal aplicável, arts. 73º e 74º da Lei nº 169/99, de 18.09, os membros dos GAP não são funcionários, pelo que não lhes é cominada qualquer causa de inelegibilidade, nomeadamente a prevista na al. d) do art. 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08.
2. Os membros da assembleia municipal não exercem o seu mandato em regime de permanência ou de meio tempo, pelo que não existe, ao abrigo da excepção prevista na al. b) do nº 2 do art. 3º do DL nº 196/93, de 27.05, incompatibilidade no exercício cumulativo dessas funções com as de Chefe de Gabinete de Apoio Pessoal ao Presidente da Câmara.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948

Tendo em atenção o exposto por e-mail de …, da Junta de Freguesia de …, sobre o assunto referido em epígrafe, cumpre-nos tecer as seguintes considerações:

Nos termos do n.º 2 do art.º 23.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, a junta de freguesia é constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois deles exercerão as funções de secretário e de tesoureiro.

Por força do n.º 2 do art. 24.º do citado diploma, os vogais são eleitos pela assembleia de freguesia, de entre os seus membros, mediante proposta exclusiva do presidente da junta.
Os vogais são assim titulares de dois mandatos: um na assembleia de freguesia, onde são eleitos por sufrágio directo e universal, e outro na junta de freguesia, onde são eleitos pela assembleia de freguesia.

Tal significa que os vogais das juntas de freguesia quando deixam de integrar o órgão executivo têm, de acordo com o disposto no n.º 2 do art. 75.º do mesmo diploma, o direito de retomar o seu mandato na assembleia de freguesia, cuja duração é de quatro anos.

Relativamente à possibilidade de cessação do mandato dos vogais, esta pode ocorrer, mas apenas nas situações em que a lei o prevê, não dependendo, por isso, de livre decisão do presidente do órgão. O mandato pode, assim, cessar antes de decorridos os quatro anos por morte, renúncia, perda de mandato, e dissolução do respectivo órgão e nestes dois últimos casos só por decisão do tribunal.

Questão diversa é, porém, aquela que se prende com as funções de secretário e tesoureiro atribuídas aos vogais da junta. Neste caso, compete ao presidente da junta, nos termos do n.º 2 do art.º 38.º da Lei n.º 169/99, proceder à sua distribuição pelos vogais que integram a junta, sem sujeição a qualquer tipo de eleição.

Ora, não dependendo as referidas funções de qualquer acto eleitoral, mas apenas de uma atribuição directa pelo presidente da junta, consideramos, na mesma linha de raciocínio, que poderão ser retiradas, desde que distribuídas por outros vogais, quando hajam, ou trocadas, quando apenas existam dois vogais.

Repare-se que, para o exercício das funções de secretário e tesoureiro, a própria lei, no n.º 3 do art. 38.º, apenas elenca um conjunto genérico de competências a atribuir, cabendo ao presidente da junta a sua distribuição específica.

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. José Manuel Martins de Lima)

NOTA: O mandato de vogais de junta de freguesia só pode cessar por efeito de perda de mandato, dissolução do órgão ( sendo estas duas decisões da competência dos tribunais administrativos), por renúncia ( acto voluntário do próprio eleito local) e por  morte, como é fundamentadamente referido no presente parecer.

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º …, …, da Junta de Freguesia de …, sobre o assunto referido em epígrafe, cumpre-nos tecer as seguintes considerações:

Nos termos do n.º 2 do art.º 77.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, a renúncia ao mandato, prevista no art.º 76.º do diploma, é um direito que produz efeitos automáticos e imediatos, devendo o renunciante ser substituído nos termos dos artigos 76.º e 79.º da citada lei, "pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga", o que já terá sido concretizado.

Posto isto, nos termos do n.º 2 do art.º 23.º da Lei n.º 169/99, na actual redacção, a junta de freguesia é constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois deles exercerão as funções de secretário e de tesoureiro.

Por força do n.º 2 do art. 24.º do citado diploma, os vogais são eleitos pela assembleia de freguesia, de entre os seus membros, mediante proposta exclusiva do presidente da junta.

Os vogais são assim titulares de dois mandatos: um na assembleia de freguesia, onde são eleitos por sufrágio directo e universal, e outro na junta de freguesia, onde são eleitos pela assembleia de freguesia.

Tal significa que os vogais das juntas de freguesia quando deixam de integrar o órgão executivo têm, de acordo com o disposto no n.º 2 do art. 75.º do mesmo diploma, o direito de retomar o seu mandato na assembleia de freguesia, cuja duração é de quatro anos.

Relativamente à possibilidade de cessação do mandato dos vogais, esta pode ocorrer, mas apenas nas situações em que a lei o prevê, não dependendo, por isso, de livre decisão do presidente do órgão. O mandato pode, assim, cessar antes de decorridos os quatro anos por morte, renúncia, perda de mandato, e dissolução do respectivo órgão e nestes dois últimos casos só por decisão do tribunal.

Desta forma, atendendo à titularidade dos dois mandatos destes eleitos locais, dever-se-á distinguir duas situações quanto à sua substituição nos casos de morte, renúncia, perda de mandato, e dissolução do órgão:
- enquanto vogais da junta de freguesia, a sua substituição far-se-á, obrigatoriamente, nos termos do da al. b) do n.º 1 do art.º 29.º da Lei n.º 169/99, ou seja, através de nova eleição pela assembleia de freguesia, sob proposta do presidente da junta;
- enquanto membros da assembleia de freguesia, (quando retomam este mandato depois de cessarem o da junta) a sua substituição far-se-á, por força do n.º 1 do art.º 11.º da Lei n.º 169/99, nos termos do art.º 79.º, ou seja, pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga.

Situação diversa é, porém, aquela que se prende com as funções de secretário e tesoureiro atribuídas aos vogais da junta. Neste caso, compete ao presidente da junta, nos termos do n.º 2 do art.º 38.º da Lei n.º 169/99, proceder à sua distribuição pelos vogais que integram a junta, sem sujeição a qualquer tipo de eleição.

Ora, não dependendo as referidas funções de qualquer acto eleitoral, mas apenas de uma atribuição directa pelo presidente da junta, consideramos, na mesma linha de raciocínio, que poderão ser retiradas, desde que distribuídas por outros vogais, quando hajam, ou trocadas, quando apenas existam dois vogais.

Repare-se que, para o exercício das funções de secretário e tesoureiro, a própria lei, no n.º 3 do art. 38.º, apenas elenca um conjunto genérico de competências a atribuir, cabendo ao presidente da junta a sua distribuição específica, esgotando-se, deste modo, os procedimentos legais a adoptar.

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. José Manuel Martins de Lima)

NOTA: O Presidente da Junta que renunciou  é substituído nos termos do artigo 79 º e deixa de ser eleito local, dado que é titular de um único mandato. Os vogais da Junta de Freguesia, como são titulares de dois mandatos, são substituídos nos termos exaustivamente enunciados no presente parecer. Acrescente-se que a renúncia é sempre voluntária.

Em referência ao ofício n º …, de …, da Câmara Municipal de …, e aos direitos que a oposição possui de acordo com os normativos da lei n º 24/98, de 26 de Maio, temos a informar o seguinte:
O n º 3 do artigo 5 º da lei n º 24/98, de 26 de Maio, prescreve que os partidos políticos representados nos órgãos deliberativos das autarquias locais e que não façam parte dos correspondentes órgãos executivos, ou que neles não assumam pelouros, poderes delegados ou outras formas de responsabilidade directa e imediata pelo exercício de funções executivas, têm o direito de ser ouvidos sobre as propostas dos respectivos orçamentos e planos de actividade.

I- O estatuto do Direito de  Oposição consta da Lei n.º 24/98, de 26/5, e baseia-se no princípio constitucional do direito de oposição democrática, constante do artigo 114 º da CRP.
De acordo com os n ºs 2 e 3 deste artigo 114 º da Constituição é reconhecido às minorias o direito de oposição democrática, nos termos da Constituição e da lei.
Os partidos políticos representados na Assembleia da República e que não façam parte do Governo gozam, designadamente do direito de serem informados regular e directamente pelo Governo sobre o andamento dos principais assuntos de interesse público, de igual direito gozando os partidos políticos representados nas assembleias legislativas regionais e em quaisquer outras assembleias designadas por eleição directa relativamente aos correspondentes executivos de que não façam parte.

O direito de oposição é a consagração em termos políticos dos direitos das minorias, podendo afirmar-se, de acordo com  J. J. Canotilho e Vital Moreira¹, que « no fundo, a garantia dos direitos e poderes das minorias é um instrumento constitucional de contrapeso e limite do poder da maioria »

A  Lei n.º 24/98, de 26/5, veio, para além de consagrar legalmente este direito constitucional, estabelecer os direitos que concretamente a oposição possui.

 A lei em questão definiu  oposição relativamente às autarquias locais como  a actividade de acompanhamento, fiscalização e crítica das orientações políticas dos órgãos executivos das autarquias locais.
São titulares do direito de oposição os partidos políticos representados nas assembleias deliberativas e que não estejam representados no respectivo órgão executivo.
São também titulares deste direito os partidos políticos que embora representados nas câmaras municipais, verifiquem que os seus eleitos não assumem pelouros, poderes delegados ou outras formas de responsabilidade directa e imediata pelo exercício de funções executivas.
Este direito é, igualmente, reconhecido aos grupos de cidadãos eleitores que tenham concorrido nas eleições autárquicas e que tenham eleitos  em qualquer órgão autárquico.

Os titulares do direito de oposição têm o direito de serem ouvidos sobre as propostas dos respectivos orçamentos e planos de actividade bem como de se pronunciarem sobre quaisquer questões de interesse público relevante.

Assim, importa primeiramente referir que os titulares do direito de oposição não são os membros das assembleias municipais mas sim os partidos políticos representados nas assembleias deliberativas e que não estejam representados no respectivo órgão executivo ou que embora representados nas câmaras municipais, verifiquem que os seus eleitos não assumem pelouros, poderes delegados ou outras formas de responsabilidade directa e imediata pelo exercício de funções executivas ou os grupos de cidadãos eleitores que tenham concorrido nas eleições autárquicas e que tenham eleitos  em qualquer órgão autárquico.

II- O direito de oposição nas autarquias locais concretiza-se com  o direito dos seus titulares  serem ouvidos sobre as propostas dos respectivos orçamentos e planos de actividade bem como de se pronunciarem sobre quaisquer questões de interesse público relevante.

São, assim, dois os  direitos que assistem aos titulares do direito de oposição:

1- Direito de serem ouvidos sobre as propostas e planos de actividade e orçamentos;

Sobre o momento em concreto em que a audição se deve processar, julgamos que deverá ser logo que a Câmara Municipal tenha elaborado o projecto de plano e de orçamento, ou seja, após a sua elaboração embora anteriormente à aprovação dessas propostas em reunião de Câmara.
Poder-se-ão sistematizar os procedimentos necessários à aprovação dos planos e orçamentos do seguinte modo:
• Elaboração pela Câmara da proposta de plano e orçamento;
• Aprovação em reunião de Câmara das propostas de plano e orçamento elaboradas, a submeter à Assembleia Municipal;
• Aprovação pela  Assembleia Municipal das opções do plano e da proposta de orçamento apresentadas pela Câmara Municipal;

Julgamos que os titulares do direito de oposição devem ser ouvidos logo após a elaboração dos projectos de propostas.

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2- Os titulares do direito de oposição têm, ainda, direito a pronunciarem-se sobre quaisquer questões de interesse público relevante.

Nesse sentido e na nossa óptica, a Câmara Municipal deve informar os titulares do direito de oposição, independentemente de qualquer iniciativa em concreto dos mesmos,  sobre os assuntos de considerável importância local.
De outra forma não se compreenderia o conteúdo inovador deste direito à informação.

III-  Para comprovar a aplicação desta lei, é  obrigatória a elaboração pela Câmara Municipal de relatórios de avaliação do grau de observância do respeito pelos direitos e garantias nela estabelecidos, até ao fim de Março do ano subsequente àquele a que se refiram.
Estes relatórios são enviados aos titulares do direito de oposição para que estes se possam pronunciar.

São, assim, estes os direitos que advêm do estatuto do direito de oposição não descortinando nós na lei n º 24/98, de 26 de Maio quaisquer outros.

Maria José L. Castanheira Neves

(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e da Administração Local)

1. J. J. Canotilho e Vital Moreira , Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pag. 527.

Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre informar:

1 – Se bem entendemos, a Câmara Municipal de … solicita parecer relativo à legalidade do pagamento de taxas camarárias exigido aos comerciantes pela afixação de publicidade em imóveis particulares e respectiva renovação anual.

2 – A problemática subjacente prende-se, na sua essência, com os conceitos de “imposto” e “taxa” e, concomitantemente, pela determinação de quais as situações em que a tributação pela utilização de espaços pela afixação de publicidade pode constituir-se numa taxa, ou, ao invés, assume a natureza de imposto e, em consequência, as normas que o suportam se possam vir a revelar organicamente inconstitucionais, sabendo-se que a criação de impostos, salvo autorização ao Governo, é da exclusiva competência da Assembleia da República (cfr., artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República). Sem procurar ser exaustivo, é hoje pacífico que a diferença entre imposto e taxa se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda; ou seja, ao contrário do imposto, a taxa pressupõe a existência de uma relação bilateral traduzida numa contrapartida (correspectividade) entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública. São três os tipos de situações em que essa contrapartida se haverá de verificar e que se consubstanciam: 1) Na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado; 2) Na utilização, pelo mesmo, de um bem público, semi-público ou de um bem do domínio público; 3) Na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares, sendo que, nesta terceira situação, o encargo para a remoção só pode configurar-se como “taxa” se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público ou colectivo (cfr., por todos, citando os autores mais recentes, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, “Os conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais”, in revista FISCO, n.º 51/52, pág. 3 e segs.).

3 – Sobre a questão da aplicação de taxas sobre o licenciamento de afixação de publicidade em domínio público ou visível de lugares públicos, tem-se debruçado o Tribunal Constitucional por diversas vezes, em jurisprudência de orientação constante.

Com efeito, pelo menos desde o Acórdão n.º 555/98, de 28 de Setembro – passando pelos Acórdãos nºs 558/98 de 11 de Novembro, 32/99, de 12 de Janeiro, 453/03, de 14 de Outubro e 109/04, de 11 de Fevereiro – que o Tribunal Constitucional tem entendido que a “taxação” incidente sobre a actividade publicitária, consubstanciada na colocação de reclamos (sejam ou não luminosos) em telhados de prédios urbanos, a afixação de simples placas ou reclamos nas fachadas de um prédio urbano, ou a inscrição publicitária em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares, se não conforma com uma “taxa”, mas sim como um vero “imposto”. Em todas estas situações o Tribunal Constitucional considerou que se não verificava a “sinalagmaticidade”, pressuposto e condição para que se pudesse considerar a existência de uma taxa, já que a “contrapartida” do ente público (câmara municipal) não caberia em nenhum dos três tipos de situações em que essa “contrapartida” haverá de se verificar. Assim, defendendo sempre que nestes casos não existe qualquer utilização de um bem público ou semi-público que justifique a aplicação de uma taxa, o Tribunal considerou estar-se perante um imposto. Nestas circunstâncias, o Tribunal Constitucional concluiu que aquelas taxas, sendo um verdadeiro imposto, ao serem criadas por regulamento municipal estão feridas de inconstitucionalidade orgânica, já que a criação de impostos se opera unicamente através da lei e cabe, por determinação constitucional, à Assembleia da República (cfr., n.º 1, alínea i) do artigo 165.º da Constituição).

Acresce que, a todos os Acórdãos do Tribunal Constitucional citados está subjacente um entendimento quanto à existência de taxas que, “ no fundo, reduz a duas as modalidades possíveis da correspondente contraprestação: a utilização individualizada de um serviço público ou de um bem dominial – sendo apenas que tal utilização, no caso das licenças, proporciona a eliminação de um limite à actividade dos particulares” (cfr., José Manuel Cardoso da Costa, “Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, pág. 561). Ora, esta posição tem levado a que o Tribunal rejeite que se possa falar de taxa quando, ainda que se esteja perante a eliminação de um obstáculo ao exercício de certa actividade (ou seja, perante uma “licença”), não ocorra qualquer utilização de um bem semi-público, continuando, portanto, a considerar que nos casos de licenciamento de publicidade afixada em bens privados particulares a cobrança de “taxa de publicidade”, se configura como um verdadeiro imposto (sublinhado nosso).

Repare-se que, em nenhum caso, o Tribunal Constitucional veio pôr em causa as normas legais – nomeadamente as constantes da Lei n.º 97/98, de 17 de Agosto, diploma que, genericamente, regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda – que atribuem aos municípios a competência para o licenciamento das actividades de publicidade ou, para, nos termos da lei, proceder à criação de taxas de autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial. O que o Tribunal Constitucional vem acentuando é que não é pelo simples facto do licenciamento daquelas actividades competirem, na área dos municípios, às Câmaras Municipais que, desde logo e sem mais, o tributo cobrado por aquela afixação ou inscrição haja de ser considerado “taxa”.

4 – Todavia, a doutrina mais recente tem vindo a colocar algumas observações ou reticências a esta “corrente jurisprudencial” do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo facto daquela jurisprudência desconsiderar aspectos que, a serem considerados, poderiam conduzir a diversa decisão.

Um deles, na perspectiva de CARDOSO DA COSTA, por exemplo, prende-se com o facto de, na situação de publicidade em espaços afectos ao domínio público, o Tribunal Constitucional julgar do mesmo modo a exigência de taxa quer pela emissão inicial da licença, quer pela sua renovação, considerando em qualquer dos casos que se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados. Ora, considera o eminente mestre, que, com isso, o Tribunal deixou na sombra, e mesmo desconsiderou um outro lado das coisas, que é o da possibilidade de à “taxa” corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”: será o caso de ela ser devida exactamente pela concessão da licença para a afixação ou instalação de anúncios e pela actividade que essa concessão implica, actividade que não só será traduzida na emissão do respectivo título, mas ainda a que, até tal emissão, passará pela análise das condições ou pressupostos, legalmente (ou, por ventura, também regularmente) estabelecidos, de cuja verificação dependerá a fiabilidade dessa concessão. A ser assim, não parece, então, haver razão suficiente para retirar à “taxa” a qualificação com que nominalmente se apresenta… (cfr., Cardoso da Costa, ob.citada, pág. 564).

Para uma melhor compreensão das reticências aqui levantadas por Cardoso da Costa, vejam-se aquelas situações em que se solicite às câmaras municipais a emissão inicial de uma licença para a instalação ou afixação de um anúncio – v.g., a inscrição publicitária em veículos particulares – que, embora venha a ser colocado num bem privado não deixa de circular em espaço afecto ao domínio público. Ora, aqui, a actividade a desenvolver pelas câmaras municipais sempre se haverá de traduzir na prestação de um serviço aos requerentes que implica não só a emissão do respectivo título de autorização mas, concomitantemente obrigará a uma análise verificativa das condições estabelecidas para a mesma autorização. Assim, nestas particulares situações, defende Cardoso da Costa não haver razão para retirar “à taxa” a qualificação com que se apresenta; ou seja: por este ângulo de vista, a cobrança a efectuar corresponde a uma verdadeira taxa e não a um imposto.

Noutra observação – sobre a leitura que o Tribunal Constitucional efectua da noção “constitucional” de “taxa”, sem ter em conta (mas sem que isso signifique ter que adoptar) a definição “legal” que desse tributo é dada pela Lei Geral Tributária (no n.º 2 do seu artigo 4.º) – questiona CARDOSO DA COSTA, na página 571 da mesma obra, se quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, do pagamento dessa receita deriva sempre, para quem o faz, uma utilidade do tipo antes referido (uma vantagem) traduza-se ela em, ou implique ele ou não a utilização de um bem semi-público.

5 – Assim, uma vez explanadas, quer a jurisprudência dominante do Tribunal Constitucional, quer as reticências que a mais recente doutrina lhe tem vindo a colocar, apenas podemos concluir que, continuando, nos termos legais, a atribuir-se às Câmaras Municipais a competência para o licenciamento (e sua renovação) das actividades de publicidade destinados à propaganda comercial, isso não exclui (antes pelo contrário) que, por ora, o Tribunal Constitucional, se chamado a decidir, caso a caso, sobre normas em concreto constantes dos regulamentos municipais sobre publicidade, não venha a pronunciar-se pela inconstitucionalidade de tais normas, naqueles casos em que por força das mesmas normas estejam em causa “taxas” devidas pela afixação de publicidade em bens privados ou locais pertencentes a particulares.
                                                         

                                      
Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

                                         
(Adelino Moreira e Castro)

Em referência  ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos  a informar:

Importa , em primeiro lugar, definir o regime dos eleitos locais em regime de meio tempo, dado que dessa definição resultará o leque de direitos e deveres que lhes estão adstritos.

Sobre esta matéria já tivemos ocasião de nos pronunciarmos e de reflectirmos, pelo que iremos transcrever o nosso entendimento sobre  a matéria¹:

 «Os Eleitos Locais são, de acordo com o artigo 1º do estatuto dos eleitos,² os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Estes eleitos podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.
Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia , em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ).
Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência.
 

A grande dúvida que se tem posto sobre esta questão é a de saber se os vereadores em regime de meio tempo são ou não classificados em regime de permanência.³
Este tipo de vereadores surgiu apenas em 1984 com o decreto-lei nº 100/84, de 29/03, que veio estabelecer que a Câmara Municipal poderia optar pela existência de vereadores em regime de permanência ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência. Posteriormente o estatuto dos eleitos locais limitou-se a consagrar a sua existência mas não clarificou o seu regime. A actual lei 169/99, de 18/09, reproduz o que estava consagrado no decreto-lei nº 100/84, ou seja, prescreve que o presidente da Câmara pode optar pela existência de vereadores em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de tempo inteiro.
Das inúmeras referências legais a este tipo de vereadores não se retira facilmente se o legislador os pretendeu incluir no regime dos eleitos em regime de permanência, embora com as especificidades próprias de um meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência.
Este problema já mereceu a elaboração de alguns pareceres da Procuradoria Geral da República mas as suas conclusões também não se podem considerar suficientemente esclarecedoras ( Processo nº 41/89, publicado no D. R. , nº 69, II série, de 90/03/23, conclui que os vereadores em regime de meio tempo são eleitos locais em regime de permanência, para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 3º da lei nº 29/87, de 30 de Junho, e o processo nº 27/90, publicado no D. R. Nº 59, II série, de 91/03/12, conclui que os vereadores em regime de meio tempo, a que se refere o nº 2 do artigo 2º da lei nº 29/87, de 30/06, não cabem na previsão dos artigos 18º e 19º do mesmo diploma legal, que se reportam a eleitos locais em regime de permanência ). 
Poder-se-ão adoptar os seguintes entendimentos sobre esta questão.⁴

a) Para quem considere  que permanência significa a prestação de um serviço regular e diário nas Câmaras municipais sem implicar ocupação exclusiva, dado que se pode acumular a permanência num cargo municipal com o exercício de uma actividade liberal ou privada, não há justificação para não englobar os vereadores a meio tempo como em regime de permanência.

b) Para quem entenda que permanência não poderá corresponder a um meio tempo              que consagra à partida uma disponibilidade temporal reduzida , estes  vereadores pertencerão a um terceiro tipo de eleitos locais.

É este último o nosso entendimento, ou seja, quanto a nós o meio tempo abrange um terceiro género de eleitos locais, com um estatuto próximo dos eleitos em regime de permanência mas que com eles não se confunde»

Importa, depois de esclarecermos que não classificamos os eleitos em regime de meio tempo como em regime de permanência, se um vereador neste regime tem ou não direito a despesas de representação.

Ora, estando as despesas de representação incluídas nos direitos conferidos aos  eleitos em regime de permanência, n º 2 do artigo 5 º da lei dos eleitos locais, não sendo os vereadores em meio tempo eleitos em regime de permanência não terão, consequentemente,  direito a essas despesas.

Sobre esta questão foi  acordada em reunião de coordenação jurídica realizada em 7 de Maio de 2002, o seguinte:

«a) As despesas de representação dos eleitos locais não integram a remuneração - base mensal, têm a natureza de suplemento (cf. Artºs 15º, nº 1 e 19º, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e nº 3 do artº 6 do Estatuto da Aposentação).
b) O artº 8 da Lei nº 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos locais), na redacção dada pela Lei nº 86/2001, de 10 de Agosto, ao estabelecer que os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro não abrange os suplementos, pelo que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito a abono de despesas de representação. »
Sendo, assim, inequívoco que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito  a despesas de representação, a questão que se poderá de seguida formular é a da possível reposição dessa importâncias.

Ora, sendo o processamento de abonos considerados actos administrativos (vide, por exemplo, acórdão da 1ª secção do STA, de 26 de Junho de 1980 ) como também considera a  Procuradoria-Geral da República, no seu parecer publicado a páginas 15 562 da 2.ª série do Diário da República de 7 de Novembro de 1996 ( “uma abundante e significativa jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vai nesse mesmo sentido (XX): os actos de processamento de abonos não constituem simples operações materiais, mas actos jurídicos individuais e concretos, que se consolidam na ordem jurídica sob a forma de caso decidido ou caso resolvido se o seu destinatário deles não interpôs recurso, sendo bastante, para a formação do caso decidido, que ocorra um acto administrativo gerador de efeitos jurídicos externos, que defina uma situação jurídica concreta.
Cada acto de processamento não se limita, assim, a constatar, reconhecer e declarar uma situação jurídica ou direito preexistentes, antes traduz uma conduta voluntária e autoritária da Administração que, nesse tocante, mensalmente faz a subsunção da situação fáctica do funcionário ao direito aplicável e define qual é concretamente a respectiva situação jurídica, alterando a sua esfera jurídica nessa conformidade (XXX)”  “Pelo seu significado – até porque, na sua essência, foi uniformemente repetido nos acórdãos de 22/12/86, 20/4/87, 26/4/90, 3/12/91 e 26/3/92 - permita-se ainda, neste domínio, a transcrição do sumário do acórdão de 30/4/91:
Cada acto de processamento do vencimento, gratificações e outros abonos constitui um verdadeiro acto administrativo que define, por si, a situação do funcionário abonado perante a Administração e que, por isso, se afirma na ordem jurídica como <caso decidido> ou <caso resolvido> se não for objecto de atempada impugnação”. )

Sendo cada processamento de abonos um acto administrativo, o processamento de cada suplemento remuneratório enquanto acto administrativo anulável fica  convalidado na ordem jurídica após o decurso do prazo de impugnação contenciosa (um ano), em respeito pelos valores da certeza e segurança na ordem jurídica – acrescerá, salvo melhor opinião, o respeito pelo princípio da proporcionalidade na interpretação e aplicação da lei. (cfr. n.ºs 1 e 2 do artigo 141.º do CPA conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Também nesta sede acompanhamos  a doutrina da PGR, no parecer que citámos supra, parecer esse emitido sobre uma questão de um funcionário, não sendo diferente  a solução encontrada por estarmos perante um eleito local e não um funcionário. Efectivamente  a obrigação de reposição de quantias indevidas não é obrigação exclusiva de funcionários, até porque  o artigo 40 º do DL 155/92, contem um prazo prescricional de obrigação de reposição  de quantias indevidamente, ou seja, refere-se à reposição de dinheiros públicos e não apenas à reposição de quantias indevidamente recebidas por funcionários e agentes.

Nestes termos, pela oportunidade e utilidade de que se reveste, para a economia do presente parecer, permitimo-nos transcrever o entendimento produzido pela Procuradoria-Geral da República a que acima se alude e a que plenamente aderimos:

“1ª A obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, que devam reentrar nos cofres do Estado, prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (artigo 40º, nº 1, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho);

2ª Um acto administrativo ferido de anulabilidade, sana-se e consolida-se na ordem jurídica se dele não foi interposto recurso no prazo legal, ou não foi revogado;

3ª Os actos administrativos inválidos (anuláveis) só são revogáveis dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo);

4ª É de um ano o prazo referido na conclusão anterior” (n.ºs 1 e 2 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – actualização nossa);

“5ª À revogação dos actos administrativos ilegais directamente relacionados com o vencimento dos funcionários é aplicável o prazo de um ano referido nas conclusões 3ª e 4ª, e não o prazo de cinco anos a que se refere a conclusão 1ª;
6ª A sanação converte o acto ilegal em acto válido, tudo se passando, a partir daí, como se o acto nunca tivesse sido ilegal, ou seja: o acto não só tem de vir a ser considerado desde a sua origem um acto válido, como de facto o é;

7ª Consequentemente, não há obrigação de repor as quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais sanados e, como tal, firmados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido.”

Maria José Leal Castanheira Neves

(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)

1. Maria José L. Castanheira Neves,  Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004, pag 161 a 163.

2. Lei nº 29/87, de 30/06, com as alterações introduzidas  pelas leis  97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06,  86/2001, de 10/08, 22/2004, de 17/06, e lei n º 52-A/2005, de 10/10. .

3. Esta questão não se coloca a nível dos eleitos das Juntas de Freguesia dado que o artigo 2º do estatuto dos Eleitos Locais especifica que só estão em regime de permanência os membros das Juntas de Freguesia em regime de tempo inteiro.

4. Vejam-se os comentários que efectuámos em Estatuto dos Eleitos Locais, anotações à lei nº 29/87, de30/06, Série de Estudos Autárquicos, n.º 4, Comissão de Coordenação da Região Centro, Coimbra, 1994, pag. 6 e sgs.

Em resposta ao solicitado pela Câmara Municipal de … através do ofício n.º …, de … e reportando-nos à questão da alteração dos alvarás de loteamento que incidam sobre as parcelas cedidas ao domínio público para espaços verdes e de utilização colectiva, equipamentos e infra-estruturas viárias, temos a informar o seguinte:
1- À semelhança do que dispunha o artigo 36º do DL 448/91, de 29/11, os artigos 27º e 33º do DL 555/99, na redacção do DL 177/2001, de 4/6, permitem que, a requerimento do interessado, se façam alterações à licença ou autorização de loteamento, regendo-se tais alterações pelo disposto no novo regime (cf. Artigo 125º do DL 555/99) de onde se destacam as especificidades constantes dos números 2 e 3 do artigo 27º e 2 e 3 do artigo 33º, consoante se trate de uma alteração à licença ou à autorização.
Significa portanto que qualquer das especificações do alvará de loteamento referidas no artigo 77º nº1, incluindo a da alínea f) relativa a “cedências obrigatórias, sua finalidade e especificação das parcelas a integrar no domínio municipal” podem ser objecto de alteração, não tendo o legislador criado qualquer restrição à possibilidade de alterar a prescrição que se refira às parcelas que integraram o domínio público.
Nesse sentido, veja-se as conclusões do Acórdão do STA, de 20/10/99, que a seguir se transcrevem:
“II – A alteração ao alvará de loteamento pode incidir sobre qualquer das especificações constantes do alvará alterado, pelo que o novo alvará pode modificar a previsão das cedências obrigatórias de parcelas a integrar no domínio público da câmara municipal.
III – A passagem de novo alvará elimina da ordem jurídica, e ab origine, o alvará pretérito e os seus efeitos, pelo que a nova solução urbanística visada pelo novo alvará não se encontra limitada, na sua concepção e execução, por pormenores constantes do alvará suprimido, como seja a determinação aí feita das parcelas a integrar o domínio público” (com igual sentido, o Ac. do STA de 09/07/96)
No entanto há que salientar que no caso de haver alteração da área das parcelas cedidas ao domínio público por força da nova solução do loteamento resultante da necessidade de “completar a área de um lote” com área afecta ao domínio público, como é o caso relatado, tal facto implica que o loteamento deixe de dispor, total ou parcialmente, de áreas para os fins previstos no nº1 do artigo 44º.
Assim, à semelhança do que aconteceria numa operação de loteamento inicial, a ausência total ou parcial de parcelas para as finalidades atrás enunciadas pressupõe que se verifiquem as circunstâncias descritas no nº4 do artigo 44º do DL 555/99 (que o prédio já se encontre servido de infra-estruturas ou não se justifique a localização de qualquer equipamento ou espaço verde) havendo então lugar ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamento municipal (cf. parte final do nº4 do artigo 44º)
O argumento de que a alteração destas parcelas para o domínio privado consubstanciaria uma reversão de finalidade não é verdadeiro, uma vez que, como ressalta claramente do Acórdão citado, a alteração efectuada à prescrição do alvará substitui e “apaga” a anterior. Só se poderia colocar a questão da reversão se, mantendo-se as prescrições iniciais, fossem dadas àquelas parcelas finalidades diferentes das que constam do alvará.
Concluímos, assim, que numa situação como a relatada, em que por deficiências do levantamento topográfico que baseou o loteamento inicial se constata que o terreno não tem superfície bastante para a constituição dos lotes com a área que lhes foi imputada no alvará, a solução passará sempre pela alteração ao loteamento, quer seja para efectuar esse acerto através da diminuição da área do lote, quer pela diminuição das áreas de cedência nos termos acima indicados.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

Maria Margarida Teixeira Bento

A Câmara Municipal de …, pelo ofício n.º …, de …, coloca a questão de saber quem deve suportar os custos com o processo de certificação que passou a ser exigido pela Lei n.º 13/2006, 17 de Abril, aos motoristas de transportes colectivos de crianças.

Sobre o assunto cumpre-nos referir o seguinte:

Como é sabido, está cometida às câmaras municipais – porque para elas foi transferida pelo Decreto-Lei nº 299/84, de 5 de Setembro – a competência no âmbito dos transportes escolares, designadamente em matéria de organização, financiamento e controle de funcionamento (n.º 1 do artigo 1.º, sublinhado nosso).

Designadamente, às câmaras municipais cabe suportar o custo dito “social” do transporte escolar – seja o correspondente ao valor integral do “passe” no caso de estudantes sujeitos à escolaridade obrigatória (n.º 1 do artigo 3.º), seja a comparticipação no custo do mesmo no que toca aos estudantes do ensino secundário, ou mais propriamente, dos estudantes do ensino secundário não abrangidos pela escolaridade obrigatória (n.º 4 do artigo 3.º).

Aliás, o n.º 1 do artigo 23.º expressamente refere, quando fala do financiamento do transporte escolar de alunos matriculados em município diferente do da sua residência, que cabe aos municípios interessados financiar esse transporte.

Em suma, impende sobre as câmaras municipais o ónus de assegurar os transportes escolares [alínea a) do n.º 3 do artigo 19.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro].

Por outro lado, e para além dos deveres gerais e especiais decorrentes do estatuto de funcionário e da função, impende sobre os motoristas de transportes colectivos a obrigação de assegurarem a totalidade ou parte das tarefas descritas no respectivo conteúdo funcional (cfr., Anexo do Decreto-lei n.º 102/2002, de 12 de Abril), sem prejuízo do disposto no n.º 4 do art.º 3.º do Decreto-lei n.º 247/87, de 17 de Junho, quando dispõe que “a descrição dos conteúdos funcionais não pode, em caso algum, constituir fundamento para o não cumprimento do dever de obediência e não prejudica a atribuição aos funcionários e agentes de tarefas de complexidade e responsabilidade equiparáveis, não expressamente mencionadas”, (sublinhámos) de que, dizemos nós, o transporte de crianças poderia constituir exemplo.
Ocorre, porém, que a exigência de novos requisitos – corporizada na certificação imposta pela Lei n.º 13/2006, de 17 de Abril, e no conjunto de contra-ordenações e coimas nesta previstas para as situações de incumprimento – acabam, inapelavelmente, por situar a condução de transportes de crianças num patamar de complexidade e responsabilidade superior ao exigível, em nossa opinião, aos motoristas de transportes colectivos, desvinculando-os, em respeito pelo n.º 5 do art.º 10.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local aprovado pelo Decreto-lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, na actual redacção, do cumprimento do dever de obediência.

Atrever-nos-íamos mesmo a sustentar que, doravante, e dentro deste âmbito, passarão a coexistir, em função da diferenciação estabelecida em sede de exigibilidade de requisitos, duas espécies de motorista de transportes colectivos:
- a dos motoristas de transportes colectivos, propriamente dita, a quem estará vedado o transporte de crianças, por ausência de requisitos; e
- a dos motoristas de transportes colectivos de crianças, a quem será permitido, para além destas, transportar adultos (vide, a propósito, o teor do artigo 10.º da Portaria n.º 1350/2006, de 27 de Novembro).

Complementando-se tudo quanto acima se expôs com o que se encontra estabelecido na alínea a) do n.º 2 do art.º 68.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na actual redacção, quando confere ao presidente da câmara a competência para “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais”, outra conclusão não se poderá retirar que não seja a de que a questão controvertida é bem mais merecedora de enquadramento no âmbito da referida gestão dos recursos humanos do que no da análise jurídica.

É que, não se nos afigurando possível sustentar, juridicamente, que os motoristas em apreço sejam obrigados a custear a certificação agora exigida ou, sequer, poder a obtenção da mesma ser-lhes imposta – será de salientar que o respectivo conteúdo funcional não faz referência ao transporte de crianças mas, apenas ao “transportes de passageiros” – bem se compreenderá o plano em que entendemos dever ser colocada a questão.  

Dito de outra forma, e em ordem a assegurar os transportes escolares e de crianças, em geral, das duas, uma:
- Ou a autarquia suporta os custos da certificação dos motoristas de transportes colectivos que a não detenham;
- Ou a autarquia procede ao recrutamento de motoristas que já sejam detentores da referida certificação.

Em conclusão:

a) Está cometida às câmaras municipais – porque para elas foi transferida pelo Decreto-Lei nº 299/84, de 5 de Setembro – a competência no âmbito dos transportes escolares, designadamente em matéria de organização, financiamento e controle de funcionamento (n.º 1 do artigo 1.º), impendendo sobre as mesmas o ónus de os assegurar [alínea a) do n.º 3 do artigo 19.º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, na actual redacção];

b) A exigência de novos requisitos – corporizada na certificação imposta pela Lei n.º 13/2006, de 17 de Abril, e no conjunto de contra-ordenações e coimas nesta previstas para as situações de incumprimento – acabam, inapelavelmente, por colocar a condução de transportes de crianças num patamar de complexidade e de responsabilidade diferentes ou, mesmo, acima do exigível, em nossa opinião, aos motoristas de transportes colectivos de passageiros;

c) Decorre da alínea a) do n.º 2 do art.º 68.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na actual redacção, que compete ao presidente da câmara “decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais”;

d) Não se nos afigura possível sustentar, juridicamente, que os motoristas de transportes colectivos de passageiros sejam obrigados a custear a certificação agora exigida ou, sequer, poder a obtenção da mesma ser-lhes imposta, já que o respectivo conteúdo funcional não faz referência ao transporte de crianças mas, apenas, ao “transportes de passageiros”;

e) Consequentemente, e em ordem a assegurar os transportes escolares e de crianças, em geral, ou a autarquia suporta os custos da certificação dos motoristas de transportes colectivos que a não detenham ou procede ao recrutamento de motoristas que já sejam detentores dos novos requisitos exigidos por lei.

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. José Manuel Martins de Lima)