Através do ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre o assunto identificado em epígrafe, pelo que nos cumpre informar:

I

O DL n.º 151-A/2000, de 20 de Julho, veio estabelecer o regime jurídico aplicável ao licenciamento de redes e estações de radiocomunicações e à fiscalização da instalação de tais estações e da utilização do espectro radioeléctrico. O art. 20.º do citado diploma, para além do consentimento dos proprietários dos prédios, impõe, ainda, que a instalação daquelas estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, necessita dos actos de autorização previstos na lei, designadamente os das competências das autarquias.

 No entanto, as normas de regulamentação do procedimento de autorização municipal para a instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, só, posteriormente, vieram a ser plasmadas através do DL n.º 11/2003, de 18 de Janeiro. Dito de outro modo, e como se depreende, a instalação e o funcionamento deste tipo de estruturas não é matéria regulada pelo DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, mas sim pelo DL n.º 11/2003, de 18 de Janeiro, que, nos termos do seu art. 1.º, “(…) regula a autorização municipal inerente à instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, e respectivos acessórios (…)”, consagrando assim um regime especial para este tipo de equipamentos que afasta a aplicação do regime geral do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro.

Genericamente, de acordo com o n.º 2 e seguintes do art. 6.º do DL n.º 11/2003, uma vez cumpridos os requisitos legais impostos, compete ao Presidente da Câmara decidir sobre o pedido no prazo de 30 dias a contar da data da sua recepção (cfr., nº 8), consubstanciando o deferimento a autorização para a respectiva instalação (cfr., n.º 9), ainda que se não dispense o pagamento das taxas administrativas de instalação nos termos e montantes definidos no respectivo regulamento municipal (cfr, n.º 10). A tudo isto acresce que, no caso do requerente não instruir o pedido com os elementos exigidos nos termos do art. 5.º, haverá rejeição liminar do pedido conforme o determinado no n.º 1 do art. 6.º.

II

No que concerne à situação em análise, esta prende-se com a alteração ou ampliação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações, embora, de acordo com a informação prestada, não tenhamos elementos que nos permitam saber em que consistem tais alterações.

Pressupomos, contudo, que foi feito à Câmara Municipal um pedido de autorização dessas alterações, com base no qual foi exigido o pagamento de uma taxa administrativa fixada no quadro VIII do Regulamento de Edificação e Urbanização desse Município (art. 18º), por remissão do nº 6 do art. 10º do DL nº 11/2003.

O DL nº 11/2003, como já foi referido, regula a autorização inerente à instalação e funcionamento das referidas infra-estruturas, pelo que importa, para a questão em apreço, esclarecer o conceito de “instalação”.

Numa análise semântica, por “instalação” deve ser entendido todo o acto de instalar, estabelecer, colocar, o que, neste contexto, se traduzirá no acto de colocar/implantar infra-estruturas de suporte que permitam o funcionamento de equipamentos de radiocomunicações. Quis, pois, o legislador ao utilizar este conceito, abranger todas as operações que resultem na implantação de quaisquer infra-estruturas de suporte, independentemente da existência ou não de infra-estruturas já instaladas, e não apenas aquelas que impliquem a implantação de infra-estruturas ex novo.

Caso contrário, qualquer alteração que resultasse, por hipótese, na instalação de outras antenas, nunca estaria abrangida pelo âmbito de aplicação deste diploma e, por conseguinte, não seria objecto de qualquer autorização municipal. De facto, parece-nos desprovido de sentido que um diploma que pretendeu dar resposta ao vazio legislativo nesta matéria, regulando a autorização municipal para a instalação e funcionamento das infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações, sem restringir a sua aplicação, afaste do controlo prévio qualquer alteração ou ampliação destas infra-estruturas.

Aliás, a ser assim, não se descortina qual a motivação subjacente ao pedido de autorização feito, provavelmente, pela TMN à Câmara Municipal e que deu origem à aplicação da taxa prevista no nº 10 do art. 6º do DL nº 11/2003.

Repare-se que o procedimento de autorização, dirigido ao presidente da câmara municipal, é instruído, entre outros elementos, com plantas de localização e implantação necessárias à sinalização da área e com uma autorização expressa dos proprietários dos respectivos terrenos (art. 5º, nº 1 do DL nº 11/2003).

Também se atentarmos no disposto no art. 7º do citado diploma verificamos, na sua al. b), que um dos motivos de indeferimento do pedido de autorização para a instalação das referidas infra-estruturas é precisamente a violação das restrições previstas em instrumentos de gestão territorial, como os PMOT, servidão administrativa, restrição de utilidade pública ou quaisquer outras normas legais ou regulamentares aplicáveis.

Do exposto, é assim de concluir pela relevância dada à identificação da área ocupada com as infra-estruturas de suporte e pela obrigatoriedade de cumprimento de todas as disposições que a condicionam e a regulamentam, sob pena, respectivamente, de rejeição liminar do pedido ou de indeferimento do mesmo.

De facto, perante uma alteração dos pressupostos que serviram de base à apreciação do pedido inicial de autorização de instalação de infra-estruturas de suporte das estações de radiocomunicações (como por exemplo a ampliação de área), só a reapreciação dos novos elementos garante o estrito cumprimento das referidas regras

Ora, entendendo-se que a alteração e ampliação de infra-estruturas de suporte estão incluídas no conceito de instalação, como vimos, o pagamento da taxa administrativa prevista no nº 10 do art. 6º do DL nº 11/2003 é apenas o culminar do processo de autorização, sem o qual não está concluído.

O art. 18º do Regulamento de Edificação e Urbanização do Município limita-se a dar cumprimento ao previsto no DL nº 11/2003, definindo no Quadro VIII os termos e o montante da taxa a pagar, que é igual para ambas as situações.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

Através do ofício nº …, de …, do STAPE, foi remetido aos nossos serviços um pedido de parecer da Junta de Freguesia do …l, de 22.03.2007, sobre a substituição do secretário dessa Junta.

Sobre o assunto informamos:

Nos termos do nº2 do art. 23º da Lei nº 169/99, de 18.09, alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, a junta de freguesia é constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois deles exercerão as funções de secretário e de tesoureiro.

Por força do nº 2 do art. 24º do citado diploma, os vogais são eleitos pela assembleia de freguesia, de entre os seus membros, mediante proposta exclusiva do presidente da junta.

Os vogais são assim titulares de dois mandatos: um na assembleia de freguesia, onde são eleitos por sufrágio directo e universal, e outro na junta de freguesia, onde são eleitos pela assembleia de freguesia.

Tal significa que os vogais das juntas de freguesia quando deixam de integrar o órgão executivo têm, de acordo com o disposto no nº 2 do art. 75º do mesmo diploma, o direito de retomar o seu mandato na assembleia de freguesia, cuja duração é de quatro anos.

Relativamente à possibilidade de cessação do mandato dos vogais, esta pode ocorrer, mas apenas nas situações em que a lei o prevê, não dependendo, por isso, de livre decisão do presidente do órgão. O mandato pode, assim, cessar antes de decorridos os quatro anos por morte, renúncia, perda de mandato, e dissolução do respectivo órgão e nestes dois últimos casos só por decisão do tribunal.

Desta forma, atendendo à titularidade dos dois mandatos destes eleitos locais, dever-se-á distinguir duas situações quanto à sua substituição nos casos de morte, renúncia, perda de mandato, e dissolução do  órgão:
- enquanto vogais da junta de freguesia, a sua substituição far-se-á, obrigatoriamente, nos termos do da al. b) do nº 1 do art. 29º da Lei nº 169/99, ou seja, através de nova eleição pela assembleia de freguesia, sob proposta do presidente da junta;
- enquanto membros da assembleia de freguesia, (quando retomam este mandato depois de cessarem o da junta) a sua substituição far-se-á, por força do nº 1 do art. 11º da Lei nº 169/99, nos termos do art. 79º, ou seja, pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga.

Situação diversa é, porém, aquela que se prende com as funções de secretário e tesoureiro atribuídas aos vogais da junta. Neste caso, compete ao presidente da junta, nos termos do nº 2 do art. 38º da Lei nº 169/99, proceder à sua distribuição pelos vogais que integram a junta, sem sujeição a qualquer tipo de eleição.

Ora, não dependendo as referidas funções de qualquer acto eleitoral, mas apenas de uma atribuição directa pelo presidente da junta, consideramos, na mesma linha de raciocínio, que poderão ser retiradas, desde que distribuídas por outros vogais, quando hajam, ou trocadas, quando apenas existam dois vogais.

Repare-se que para o exercício das funções de secretário e tesoureiro a própria lei, no nº 3 do art. 38º, apenas elenca um conjunto genérico de competências a atribuir, cabendo ao presidente da junta a sua distribuição específica.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1 – Se bem entendemos, na sua essência, a Câmara Municipal de … solicita parecer no sentido de saber qual o enquadramento jurídico a dar a um pedido de instalação de um estabelecimento de assamento de leitões, tendo em conta a classificação nacional das actividades económicas (CAE), a fim de poder determinar a natureza legal de licenciamento a aplicar a este tipo de pedidos. Dito de outro modo: se a actividade a exercer por aquele tipo de estabelecimentos se constitui, ou não, numa indústria de tipo 4, correspondente ao CAE 55 520, anexo ao Decreto-Lei n.º 197/2003, de 27 de Agosto.

2 – Na verdade, desde sempre nos pareceu que, por si só, o simples acto de assar leitões (ou outro qualquer animal), num determinado estabelecimento, não permitia a priori afirmar que a actividade exercida por tais estabelecimentos correspondesse a uma actividade industrial de tipo Catering, a enquadrar no CAE 55 520 – Fornecimento de refeições ao domicílio.

Aliás, a própria DRABL (hoje, DRAPC – Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro), pronunciando-se sobre o assunto, não exclui que o acto de assar e vender leitões se possa assumir como uma actividade meramente comercial.

3 – Com efeito, o que está verdadeiramente em causa não é, à falta de melhor terminologia, o “prato cozinhado” em si, mas sim a finalidade que o estabelecimento que os confecciona procura. Se o produto é para ser distribuído ao domicílio dos clientes ou a locais onde se realizem festas, convívios ou outros eventos, assumindo o estabelecimento, directa ou indirectamente, a responsabilidade pela qualidade do produto e pelo seu transporte, não objectamos, para efeitos de licenciamento, à natureza industrial da actividade, nem ao seu enquadramento no número 55 520 da CAE, uma vez ser mesmo essa a essência do Catering.
Se o mesmo, no entanto, se destina à venda directa ou ao seu consumo no próprio estabelecimento onde é produzido, parece então que o acto de assar e vender leitão constitui actividade comercial, incluindo a de restauração.
 

Nestas circunstâncias, a determinação da natureza industrial ou comercial do estabelecimento só pode ser feita caso a caso, pela análise de cada projecto em particular, tendo em conta a memória descritiva que, em princípio acompanha os pedidos.

Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. Adelino Moreira e Castro)

1 – Se bem entendemos, na sua essência, a Câmara Municipal do … solicita parecer no sentido de saber – face ao determinado no n.º 1 do artigo 47.º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, que especificamente proíbe “o exercício simultâneo de funções nas Câmaras Municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas” – se as senhas de presença recebidas pelos membros do executivo municipal na sua qualidade de membros que integram os Conselhos de Administração das empresas municipais, estarão ou não incluídas na disposição legal supra mencionada (sublinhado nosso).

2 – Uma vez que o que se proíbe é o exercício simultâneo de funções num lado (câmaras municipais) e de funções remuneradas noutro (empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas) o que haverá de determinar-se é se as senhas de presença auferidas pelos membros do executivo naquelas empresas constituem ou não remuneração por funções aí desempenhadas.

3 – Se, numa perspectiva de evolução histórica, recorrermos, no âmbito do funcionalismo público, às diversas formas de retribuição consubstanciadas na atribuição de senhas de presença, desde muito cedo que as mesmas assumiram a natureza de uma remuneração por trabalho prestado no exercício de uma determinada função. Assim, desde logo, o Decreto-Lei n.º 40872, estabelecia no seu artigo 8.º que “ (…) os servidores do Estado que, em representação do cargo, façam parte de conselhos, comissões (…) e outras organizações análogas de serviços do Estado passam a ter direito a senhas de presença (…) nas condições em que forem liquidados esses abonos aos restantes membros”.
 
Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 106/78, de 24 de Maio, ao fixar a tabela de vencimentos do funcionalismo público, procedeu à actualização do montante a pagar por cada senha de presença, limitando a sua percepção à participação em reuniões realizadas fora das horas normais de serviço (cfr., artigo 8.º).

Aliás, João Alfaia, a propósito das senhas de presença, refere que “este abono assume a natureza de remuneração complementar de trabalho extraordinário, com regime especial” (cfr., Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, 1988,Vol. II, pág. 875).

Também o Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, enquanto diploma que estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, considera como componentes do sistema retributivo os suplementos (cfr., alínea c) do n.º 1 do artigo 15.º), dispondo como princípio geral em matéria de remunerações, em cujo âmbito se situam aqueles suplementos (onde, naturalmente, haverão de incluir-se as senhas de presença quando a elas houver lugar), que os mesmos são atribuídos em função das particularidades específicas da prestação de trabalho (cfr., artigo 19.º do já citado Decreto-Lei n.º 184/89).

Como refere Paulo Veiga e Moura, a previsão destes suplementos destina-se a “compensar o esforço acrescido que envolve a preparação dos assuntos a debater em reuniões ou no seio ou grupos de trabalho que caibam na previsão do artigo 19.º, n.º 1, alínea j) do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho” (cfr., Regime Jurídico – Direitos e Deveres dos Funcionários e Agentes, pág.348).

4 – Já no que diz respeito aos eleitos locais, como é sabido, a previsão do abono de senhas de presença, constante do artigo 10.º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, tem apenas por destinatários os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo, a serem abonados por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que o titular compareça. Como se vê, a norma não esclarece a natureza das senhas de presença previstas. Todavia, no Parecer da P.G.R. n.º 52/94, de 17 de Agosto de 1995, analisando se as senhas de presença deverão ser consideradas para o efeito uma remuneração, escreveu-se: “Vê-se portanto que, no caso dos vereadores que não exercem as suas funções em regime de permanência ou meio tempo, se optou por lhes abonar senhas de presença, muito embora nos tenhamos afastado do figurino corrente em que o funcionalismo público a elas tem direito. Tal não significa, porém, que se não esteja perante uma forma de remuneração” (sublinhado nosso).

Acresce que o Parecer da P.G.R. n.º 77/2002, de 13 de Fevereiro de 2003, publicado no DR, II Série, de 2 de Outubro de 2003, quando refere no ponto 8 das respectivas conclusões que “a acumulação de cargo político e de cargo público (…) confere ao titular o direito a perceber a remuneração do cargo de origem, reduzido em 50%, ao qual acrescem as remunerações ou senhas de presença que por tais cargos em acumulação e nas condições legais forem devidas”, constitui, só por si, uma demonstração clara de que as senhas de presença pagas pelas empresas municipais assumem uma natureza inequivocamente remuneratória (sublinhámos).

5 – Assim, julga-se poder afirmar que aquilo a que vulgarmente se chama “senhas de presença”, sejam elas, pela sua natureza, regulares ou ocasionais, se constituem num abono decorrente da prestação de um trabalho ou função, assumindo-se como uma verdadeira remuneração, seja qual for a entidade que as abona.

6 – Nestas circunstâncias, proibindo o n.º 1 do artigo 47.º da Lei n.º 53-F/2006 aos membros do executivo municipal o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, nas empresas municipais, não podem existir dúvidas de que o pagamento, efectuado por empresas municipais a membros do executivo municipal, através de senhas de presença (que são sempre uma forma de remuneração), constitui uma violação grosseira dos fins prosseguidos pela norma supra referida, uma vez que sempre se estará, mesmo que indirectamente, na presença de uma forma subtil daquelas empresas procederem à remuneração dos membros do executivo municipal que foi, exactamente, aquilo que o legislador através do n.º 1 do artigo 47.º da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, quis proibir.

 
Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(Adelino Moreira e Castro)

A Câmara Municipal de …, pelo ofício n.º …, de …, solicita a análise de algumas questões relacionadas com um aposentado que, tendo sido considerado excluído do âmbito de aplicação do art.º 78.º do Estatuto da Aposentação, pelos competentes serviços da Presidência do Conselho de Ministros, se encontra a desempenhar funções de adjunto do Gabinete de Apoio Pessoal do Presidente da Câmara, desde 3 de Novembro de 2005.

Respeitando a ordem por que se encontram formuladas, as referidas questões suscitam-nos as seguintes considerações:

1. Tendo desempenhado funções desde 3 de Novembro de 2005, sem que a respectiva publicação em Diário da República tenha ocorrido e sem que, até ao presente, lhe tenha sido abonada qualquer remuneração, poderão, agora, ser-lhe abonados os vencimentos devidos desde aquela data?

Não deixando de nos revelarmos sensíveis às cautelas com que os serviços agiram nesta matéria – eventualmente excessivas – certo é que a prestação de trabalho sem a correspondente contrapartida financeira pode consubstanciar violação dos mais elementares princípios gerais de direito constitucional (cfr. art.ºs 58.º e 59.º da Constituição da República Portuguesa) e da legalidade administrativa (vide, entre outros, o art.º 74.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na actual redacção,) para além de propiciar que a autarquia tenha incorrido, ainda que involuntariamente, em enriquecimento sem causa (cfr. art.ºs 473.º e seguintes do Código Civil).

Claro está, embora sem prescindir, que, resultando a ausência de qualquer pagamento de vencimento de acordo entre as partes – cuja relevância ou eficácia jurídica não serão, nesta sede, questionadas – será este mesmo acordo que, a ser legalmente possível, irá propiciar o reembolso das remunerações em dívida, afigurando-se-nos, assim, descabido chamar à colação o que a jurisprudência e a doutrina têm expendido sobre a qualificação de cada acto de pagamento de vencimentos como acto administrativo e respectivas consequências (cfr, a propósito, o Parecer da Procuradoria-Geral da República, publicado a páginas 15 562, 2.ª série, do Diário da República de 7 de Novembro de 1996 e os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 22/12/86, 20/4/87, 26/4/90, 30/4/91, 3/12/91 e 26/3/92).

Posto isto, e como é óbvio, será da mais elementar justiça que o reembolso das remunerações em dívida seja efectuado, assim se repondo a legalidade, procedendo-se, também, à publicação da nomeação em Diário da República, com referência expressa à data de início de funções, publicação esta que, visando, por definição, assegurar, apenas, a eficácia externa da nomeação, em nada obvia ao referido reembolso, o que nos leva à questão seguinte.

2. Em face da actual redacção do art.º 79.º do Estatuto da Aposentação, deve ser paga a remuneração por inteiro ou, apenas 1/3?

No âmbito temporal de aplicação do art.º 79.º do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior à alteração produzida pelo Decreto-lei n.º 179/2005, de 2 de Novembro, para além das limitações de natureza remuneratória contempladas no preceito, os aposentados só podiam exercer “funções públicas” desde que previamente autorizados pelo Primeiro-Ministro, sob proposta do Ministro competente, entendidas aquelas como desempenho de funções ao serviço das entidades públicas referidas no n.º 1 do art.º 78.º do mesmo estatuto, ou seja, ao serviço de uma pessoa colectiva de direito público, de que as autarquias locais são exemplo (cfr. a propósito, os Pareceres n.º 98/87, de 19 de Fevereiro, e n.º 103/99, de 9 de Fevereiro, da Procuradoria-Geral da República).  

Atenta a nova redacção dos art.ºs 78.º e 79.º, introduzida por aquele diploma, a alteração que maior relevância assume, neste contexto, consubstancia-se na extensão do âmbito material de aplicação aos prestadores de serviço em regime de contrato de tarefa ou de avença, sendo a concessão da autorização da competência do Primeiro-Ministro, sob proposta do membro do Governo competente.

Ora, se foram os próprios e competentes serviços da Presidência do Conselho de Ministros que subtraíram o adjunto de gabinete em referência ao âmbito de aplicação material do art.º 78.º do Estatuto da Aposentação, não faria qualquer sentido submetê-lo ao regime do art.º 79.º do mesmo estatuto – remunerando-o com 1/3 do vencimento e não com a totalidade, como é devido – sob pena de assim se violar o princípio da unidade do sistema jurídico, do qual decorre que as normas não podem ser lidas e interpretadas isoladamente, antes devem ser consideradas como elementos de um conjunto ou sistema integrado de normas que garanta que a coerência e segurança jurídicas sejam salvaguardadas.

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. José Manuel Martins de Lima)

A Câmara Municipal da …, através do ofício nº …, de …, solicitou a esta CCDR um parecer jurídico sobre o assunto identificado em epígrafe, pelo que nos cumpre informar o seguinte:

A questão em apreço prende-se com o valor atribuído à taxa pela realização de infra-estruturas urbanística e com a possibilidade da sua redução tendo em conta a execução de infra-estruturas pelo particular.

No essencial, em que consiste a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas?

A TMU está prevista no art. 116º do DL nº 555/99, com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001, de 04.06, e enquadra-se no papel interventivo que as autarquias possuem no domínio do urbanismo.
 
Esta taxa¹ corresponde à contrapartida dos investimentos municipais com a construção, reforço e manutenção das infra-estruturas existentes e equipamentos urbanos em que se incluem não só os arruamentos como ainda os espaços verdes e de lazer e demais equipamento social e cultural da responsabilidade do município.

Como é defendido pela doutrina² trata-se na verdade de uma taxa que “visa servir de contrapartida à actividade do ente público de criação de infra-estruturas em falta ou do seu reforço, ou ainda de mera manutenção das mesmas, quando estas já existam, necessidades estas feitas sentir pela realização da operação urbanística que justifica o seu pagamento.”

Repare-se, como acrescentam as referidas autoras, a actual admissibilidade desta taxa pela simples manutenção de infra-estruturas existentes justifica que a autarquia não tenha de realizar ou reforçar quaisquer infra-estruturas motivadas pela operação urbanística do particular.Com efeito, referem, “implicando, em regra, a realização de uma operação urbanística um acréscimo de utilização das infra-estruturas já existentes, esta taxa será igualmente cobrada quando aquele acréscimo de utilização determinar a necessidade de o município realizar obras da sua manutenção, existindo assim uma contrapartida justificativa da cobrança desta taxa”.
Podemos assim, em resumo, afirmar, que a TMU é devida aos municípios pelas utilidades prestadas aos particulares que se traduzem na disponibilização de infra-estruturas gerais (infra-estruturas exteriores à área a lotear ou à parcela a edificar), constituindo uma fonte de receita local destinada a cobrir os impactes das operações urbanísticas (loteamentos e construções) nos sistemas de infra-estruturas de competência municipal.
Os sujeitos passivos da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas são os agentes produtores de lotes ou os agentes que promovem a construção em parcelas de terrenos constituídas, exceptuando as construções erigidas em lotes resultantes de operações de loteamento sobre as quais já tenha incidido aquela taxa, sob pena de se verificar uma dupla tributação.

Posto isto, importa no caso em análise verificar se há lugar ou não à redução da TMU, atendendo a que houve infra-estruturas realizadas pelo particular no âmbito de um processo de alterações de obras.

Em concreto, verifica-se a discordância do particular quanto ao cálculo efectuado nos termos do nº 1 do art. 65º do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação.

Sucintamente, alega o particular que o prolongamento de todas as infra-estruturas que servem a sua edificação foram realizadas por si, à excepção da rede viária. A Câmara Municipal contrapõe dizendo que por força do disposto no nº 3 do art. 25º do PDM, que classifica a área como rural, a referida construção só teria viabilidade se o requerente suportasse os custos das ligações às infra-estruturas gerais existentes.

Ainda que a montante, poder-se-á dizer que este caso se enquadra no âmbito de aplicação do art. 25º do DL nº 555/99, de 16.12, com as alterações introduzidas pelo DL nº 177/2001, de 04.06, que prevê a possibilidade de deferimento do pedido de licenciamento quando, por sobrecarga incomportável das infra-estruturas existentes ou sua inexistência, o requerente em audiência prévia se compromete a realizar os trabalhos necessários ou a assumir os encargos inerentes à sua execução

Nestes termos, estabelece o seu nº 3 que em caso de deferimento o requerente deve, antes da emissão do alvará, celebrar com a câmara municipal contrato e prestar caução adequada, beneficiando de redução proporcional das taxas por realização das infra-estruturas urbanísticas, a fixar em regulamento municipal.

Todavia, no nosso entendimento, o facto de não ter sido seguido este procedimento aquando do respectivo de licenciamento de obras, não obsta a que lhe seja aplicada por analogia a redução proporcional da TMU. Efectivamente, são cumpridos no caso concreto, por um lado, os pressupostos de facto que determinam a aplicação da referida norma, a inexistência de infra-estruturas urbanísticas necessárias à construção e a sua execução pelo requerente, e por outro, o requisito obrigatório da fixação desta taxa em regulamento municipal.

Repare-se que a ausência de definição dos termos de tal redução no regulamento não é factor inibitório da sua aplicação, posto que existe um regulamento de taxas com uma fórmula genérica de cálculo que legítima a sua cobrança. Importante, é que na falta de uma fórmula específica de redução, esta seja fixada pela Câmara através de critérios que passem pela consideração do “valor previsível e concertado dos encargos com a execução e manutenção das infra-estruturas em causa”.³

Impedir a redução da taxa pelo simples facto de ela não estar expressamente prevista em regulamento municipal significaria “atribuir à Administração uma faculdade de lesão da esfera de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares incontrolável, para além de a ausência de tal redução implicaria, na esmagadora maioria dos casos, uma violação do princípio da proporcionalidade (…)”.⁴

Em suma, a Câmara Municipal deve atender ao facto de que o particular custeou parte das infra-estruturas necessárias ao licenciamento da obra, pelo que deve encontrar um critério que permita, através da fixação de uma fórmula de cálculo, a redução proporcional da taxa por realização das infra-estruturas urbanísticas.

Pel’ A Divisão de Apoio Jurídico

Elisabete Maria Viegas Frutuoso

1. Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira, Perequação, Taxas e Cedências, Almedina, pags 74 e ss
2. Maria José castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Regime jurídico da Urbanização     e Edificação, Comentado, Almedina, pág. 486
3. Obra citada na nota 2, pág. 215
4. Obra citada na nota 2, pág. 215

1- Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar que foi aprovada em reunião de coordenação jurídica, realizada em 27/03/2001, nos termos do despacho n º 6695/2000 de Sua Ex.ª o Ministro Adjunto, publicado no DR, II série, de 28 de Março, a seguinte conclusão, homologada por Sua Ex.ª  o Secretário de Estado da Administração Local, em 3 de Janeiro de 2002:

« CONCESSÃO DE BOLSAS DE ESTUDO A ESTUDANTES DOS CURSOS DO ENSINO MÉDIO E SUPERIOR
a. Dispõe a alínea d) do n.° 4 do artigo 64° da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, que compete à câmara municipal deliberar em matéria de atribuição de auxílios económicos a estudantes.
b. É assim possível a concessão de bolsas de estudo por parte de um município a estudantes do ensino médio e superior, mediante a prévia elaboração de regulamento, nos termos da alínea a) do n°7 do artigo 64°, do mesmo diploma, no qual se fixem os critérios para a respectiva atribuição e determinação do valor da bolsa. »

Assim sendo, é este o  entendimento a que estamos vinculados, estando aliás perfeitamente enquadrado na alínea d) do n º 4 do artigo 64 º da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, com a nova redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.

Chamamos, no entanto, a vossa atenção para o facto deste regulamento dever ser aprovado unicamente pela Câmara Municipal, como aliás refere a conclusão b), homologada pelo Senhor Secretário de Estado, dado que respeita a uma matéria da exclusiva competência da Câmara  Municipal , de acordo com as disposições conjugadas da alínea d) do n º 4 do artigo 64 º e alínea a) do n º 7 do artigo 64 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a nova redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.

Efectivamente, a alínea a) do n º 7 do artigo 64 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a nova redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, prescreve que compete à Câmara Municipal elaborar e aprovar posturas e regulamentos em matéria da sua competência exclusiva.
2- Regulamentos administrativos são  « as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei ».
A nível autárquico, as duas autarquias locais existentes no nosso país – freguesias e municípios -  podem elaborar e aprovar regulamentos sobre matérias da inseridas no âmbito das competências dos seus respectivos órgãos.
No âmbito municipal os regulamentos¹ podem ser aprovados pela assembleia e pela câmara municipal, de acordo com as seguintes normas:
• As assembleias municipais podem aprovar regulamentos, sob proposta das respectivas câmaras municipais, sobre matérias que sejam  exclusivamente da sua competência ou sejam da competência conjunta das assembleias e câmaras municipais ( alínea a), do nº 2 do artigo 53º e alínea a), do nº 6 do artigo 64º da lei nº 169/99, de 18/09, com a nova redacção dada pela lei nº 5-A/2002, de 11/01).
• As Câmaras Municipais podem elaborar e aprovar  regulamentos sobre matéria da sua exclusiva competência, de acordo com o preceituado na alínea a), do n.º 7 do artigo 64º da Lei n.º 169/99, de 18-9, com a redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11-1.

Sendo, assim, para se averiguar qual é o órgão municipal competente para aprovar determinado regulamento tem que se determinar  qual dos órgãos tem competência sobre  a matéria em causa.
Ora, na matéria em causa, dúvidas não restam que deliberar sobre  acção social escolar, designadamente no que respeita a alimentação, alojamento e atribuição de auxílios económicos a estudantes, é competência exclusiva da Câmara Municipal, de acordo com a alínea d) do n º 4 do artigo 64 º do diploma citado, pelo que é  da exclusiva competência da Câmara a competência para elaborar e aprovar regulamentos neste âmbito.

3- Por último, lembramos que a prestação de serviços está sujeita a um procedimento pré -contratual, de acordo com as normas do decreto-lei n º 197/99, de 8/06, pelo que nos parece ilegal o n º 3 do artigo 20 º da proposta de regulamento.
Também deverá ser alterado o artigo 23 º ( « Casos omissos» ), dado que a integração de lacunas obedece às  regras gerais de direito, pelo que deve ser retirada  a referência a despachos do Presidente da Câmara ou de vereadores.

No que respeita às contra-ordenações devem ser tipificadas as violações às normas regulamentares que originam contra-ordenações e os respectivos montantes, de acordo com o artigo 55 º da Lei das Finanças Locais. 
Conclusão:
1. Assim, em matérias da exclusiva competência da Câmara Municipal, será este o órgão competente para elaborar e aprovar regulamentos independentes (regulamentos que não exigem a existência de uma lei prévia, individualizada sobre a matéria regulamentar, sendo lei habilitante a norma que atribui competências regulamentares ao órgão em questão) ou de execução (regulamentos destinados a tornar aplicáveis as leis existentes), obviamente com eficácia externa, de acordo com o  n.º 7 do artigo 64º da Lei n.º 169/99, de 18-9, com a redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11-01.
2. Em reunião de coordenação jurídica, realizada em 27/03/2001, nos termos do despacho n º 6695/2000 de Sua Ex.ª o Ministro Adjunto, publicado no DR, II série, de 28 de Março, foi aprovada a seguinte conclusão, homologada por Sua Ex.ª  o Secretário de Estado da Administração Local, em 3 de Janeiro de 2002:
« a. Dispõe a alínea d) do n.° 4 do artigo 64° da Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro, que compete à câmara municipal deliberar em matéria de atribuição de auxílios económicos a estudantes.
b. É assim possível a concessão de bolsas de estudo por parte de um município a estudantes do ensino médio e superior, mediante a prévia elaboração de regulamento, nos termos da alínea a) do n°7 do artigo 64°, do mesmo diploma, no qual se fixem os critérios para a respectiva atribuição e determinação do valor da bolsa. »

(A Directora Regional da Administração Local)

Maria José L. Castanheira  Neves

1. Os regulamentos quanto à sua relação com a lei, podem ser complementares ou de execução  (regulamentos destinados a tornar aplicáveis as leis existentes ) e autónomos (regulamentos que não exigem a existência de uma lei prévia, individualizada sobre a matéria regulamentar, sendo lei habilitante a norma que atribui competências regulamentares ao órgão em questão).

Através do ofício nº …, da Junta de Freguesia de …, de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre as seguintes questões:

1- Perante cidadãos estrangeiros não recenseados, quais os documentos que a Junta de Freguesia deve solicitar para a emissão de atestados, nomeadamente de residência?
2- Como proceder no caso dos requerentes possuírem mais do que uma residência e não estarem recenseados na Freguesia?

Informamos:

Relativamente ao recenseamento eleitoral cumpre esclarecer que os cidadãos estrangeiros, desde que reunidos os requisitos estabelecidos na lei, podem ser recenseados.

Nos termos do art 4º da Lei nº 13/99, de 22.02, o recenseamento é voluntário para:
a) (…)
b) Os cidadãos da União Europeia, não nacionais do Estado Português, residentes em Portugal;
c)(…)
d) Outros cidadãos estrangeiros residentes em Portugal.

Por sua vez, dispõe o nº 1 do art. 9º da Lei nº 13/99, de 22.02, na redacção da Lei nº 3/2002, de 08.01, que os eleitores são inscritos nos locais de funcionamento da entidade recenseadora correspondente à residência indicada no bilhete de identidade ou, no caso dos cidadãos previstos no art. 4º do mesmo diploma (cidadãos nacionais residentes no estrangeiro e cidadãos estrangeiros residentes em Portugal) nos locais de funcionamento da entidade recenseadora correspondente ao domicílio indicado no título de residência emitido pela entidade competente.

Nos termos do nº 2 do art. 34º e do nº 3 do art. 37º do referido diploma os cidadãos estrangeiros residentes em Portugal identificam-se através de título de residência válido, emitido pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e que constará do respectivo verbete de inscrição.

Para estes efeitos, qualquer alteração dos elementos constantes do verbete de inscrição, nomeadamente a residência, é efectuada mediante o preenchimento de novo verbete de inscrição (vide arts. 46º a 48º), o que pressupõe, no caso dos estrangeiros, a alteração do título de residência.

1- No que concerne aos atestados, compete à junta de freguesia, por força da al. p) do nº 6 do art. 34º da Lei nº 169/99, de 18.09, com as alterações introduzidas pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, “Passar atestados nos termos da lei”.

Esta matéria é especificamente regulada no DL nº 135/99, de 22.04, que através do nº1 do seu art. 34º dispõe o seguinte:

“Os atestados de residência, vida e situação económica dos cidadãos, bem como os termos de identidade e justificação administrativa, passados pela junta de freguesia, nos termos (…), devem ser emitidos desde que qualquer dos membros do respectivo executivo ou assembleia de freguesia tenha conhecimento directo dos factos a testar, ou quando a sua prova seja feita por testemunho oral ou escrito de dois cidadãos eleitores recenseados na freguesia ou, ainda, mediante declaração do próprio”.

Tal significa que a junta de freguesia, no que respeita a cidadãos residentes na freguesia, não pode recusar a emissão de atestados sobre factos de que tenha conhecimento directo ou que lhe tenham sido provados através de testemunhos ou declaração do próprio, ou seja, basta que a autarquia tenha conhecimento dos factos ou que os mesmos sejam objecto de prova.

Contudo, atendendo à unidade do sistema jurídico, há que articular o disposto nesta norma com o preceituado no DL nº 244/98, de 08.08, alterado e republicado pelo DL nº 34/2003, de 25.02, que regula as condições de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território português.

Assim, estabelecem o art. 2º deste diploma que estrangeiro é todo aquele que não prove possuir a nacionalidade portuguesa e o art. 3º que residente é o estrangeiro habilitado com título válido de autorização de residência em Portugal.  

Por seu turno, estipulam, respectivamente, os art. 81º e 82º, nº 2 que para a concessão da referida autorização deve o requerente satisfazer determinados requisitos (entre os quais a posse de visto de residência válido - art. 34º) e que ao estrangeiro autorizado a residir em território português é emitido um título de residência que substitui, para todos os efeitos legais, o bilhete de identidade (art. 90º).

Nos termos do art. 58º do Decreto Regulamentar nº 6/2004, de 26.04 (diploma que regulamenta o DL nº 244/98) o título de residência só é válido quando assinado pelo seu titular, salvo se no local indicado a entidade emitente fizer menção de que o mesmo não sabe ou não pode assinar.

Repare-se, sem prejuízo das disposições constantes de tratado ou convenção internacional de que Portugal seja parte, que serão expulsos do território português os cidadãos estrangeiros que nele penetrem ou permaneçam irregularmente (art. 99º, nº 1, al. a) do DL nº 244/98).

Nesta matéria, há que atender também ao disposto na Lei nº 37/2006, de 09.08, que estabelece o regime jurídico de entrada, residência e afastamento dos cidadãos da União europeia e seus familiares. Aqui, embora as regras de entrada e permanência sejam mais flexíveis, a junta de freguesia para emitir atestados de residência deve de igual forma exigir a comprovação da autorização de residência, titulada através de certificado de registo ou de residência, consoante se trate do direito de residência por mais de três meses ou do direito de residência permanente.

Ora, sendo obrigatório para qualquer estrangeiro, abrangido quer pelo DL nº 244/98, quer pela Lei nº 37/2006, possuir título de residência válido para poder residir em Portugal, é de concluir, no nosso entendimento, que para poder obter um atestado de residência emitido pala junta de freguesia seja obrigatória a sua apresentação, sem a qual a junta não o deverá fazer.

Neste sentido foi, aliás, aprovada por unanimidade em reunião de coordenação jurídica¹ as seguintes conclusões:

1. Não possuindo título de autorização de residência nos termos da lei ou convenção internacional válido, não poderá o estrangeiro fixar a sua residência em Portugal, no cumprimento da Lei.
2. Para assegurar da efectiva autorização de residência de estrangeiro que, requeira à Junta de Freguesia a passagem do atestado de residência, poderá aquele órgão autárquico solicitar a exibição de título de residência válido.
3. Não possuindo o cidadão estrangeiro o título de residência comprovativo da autorização de residência, não deverá ser emitido atestado de residência.

2 - Sobre qual o procedimento a adoptar no caso de ser solicitado à junta de freguesia um atestado de residência por um cidadão com mais do que uma residência e não recenseado nessa Freguesia, entendemos que se deve apelar ao conceito de residência habitual, entendida esta como aquela onde nesse momento o cidadão habitualmente reside e tem o seu centro de vida.

De facto, a lei ao prever no art. 82º do Código Civil que o cidadão possa ter mais do que um domicílio geral, onde reside alternadamente, considera-o domiciliado em qualquer das residências, o que lhe confere, nos termos do art. 34º do DL nº 135/99, o direito de obter o respectivo atestado de residência. Não obstante, julgamos, que a respectiva junta de freguesia, para a sua emissão, deve exigir a prova de que nesse período o cidadão reside habitualmente na freguesia, de forma a evitar que o mesmo possua simultaneamente atestados de residência em diferentes freguesias.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. Realizada em 23.09.99 na DGOTDU, entre a DGAL, as CCRs, a IGAT e o CEFA

A Câmara Municipal da …, em ofício que deu entrada na Divisão Sub-Regional da …, solicita à CCDRC que esclareça, em suma, qual das entidades, Câmara Municipal ou Estradas de Portugal, EPE, é competente para licenciar a alteração e ampliação de uma moradia, na zona de servidão non aedificandi de uma Estrada Regional, na travessia de um aglomerado urbano.

Sobre o assunto, cumpre-nos esclarecer que cada uma das entidades, Câmara Municipal e Estradas de Portugal, EPE, actua no âmbito das suas competências, e estas não se devem confundir ou excluir mutuamente.

Assim, à Câmara Municipal compete licenciar ou autorizar operações urbanísticas, nos termos do D.L. 555/99, de 16.12, incluindo as obras de alteração e ampliação agora em causa, nos termos do artigo 4º do diploma, sendo as excepções unicamente aquelas que estão elencadas nos seus artigos 6º e 7º.

A empresa pública Estradas de Portugal - EPE, por sua vez, compete exercer as competências que lhes estão conferidas pelos diplomas que regem a sua actividade, nomeadamente as decorrentes do D.L. 13/71, de 23.1, - e que incluem aprovar, autorizar ou licenciar a ocupação da faixa de servidão administrativa das estradas nacionais, nos termos do seu artigo 11º - e do D.L. 13/94, de 15.1, referente às estradas nacionais constantes do Plano Rodoviário Nacional, incluindo as respectivas zonas de servidão non aedificandi.

Pelo que nos é dado concluir da leitura dos documentos fornecidos pelo órgão municipal, a Estradas de Portugal - EPE entende que deve licenciar a obra em causa, de acordo com a alínea c) do artigo 11º do D.L. 13/71, de 23.1, ou seja, que a mesma deve obter a sua aprovação prévia, nos termos do disposto no artigo 37º do D.L. 555/99, de 16.12, referente às “operações urbanísticas cujo projecto carece de aprovação da administração central”.

De qualquer forma, quer se entenda que a participação da Estradas de Portugal – EPE, no presente caso, deve ser feita nos termos do mencionado artigo 37º, quer se entenda que a mesma se insere no artigo 19º do mesmo diploma, que regula as “consultas a entidades exteriores ao município” no âmbito de processo de licenciamento camarário, considerando-se assim essa entidade como emissora de parecer, autorização ou aprovação (nos termos do nº2 do artigo) que deverá condicionar o acto final de licenciamento, interessa salientar que cada uma das referidas entidades actua na prossecução de interesses públicos distintos, embora complementares.

Sobre o assunto, julgamos com interesse transcrever a seguinte anotação ao artigo 37º, em Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, de Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, a pag.246:

“Poder-se-ia questionar a necessidade de, pelo menos, duas “aprovações”, uma por parte da Administração central e outra por parte do município para a concretização destes empreendimentos, se se tratasse em ambos os casos, strictu sensu, da apreciação do mesmo quadro legal e regulamentar. No entanto, mesmo em geral, pode-se afirmar que se trata de actos autorizativos distintos, uma vez que os critérios que permitem fundar a decisão de autorização por parte da Administração central visam a garantia de objectivos, designadamente, ligados ao desenvolvimento da área em questão, à regulação da concorrência, à protecção do património cultural, à sustentabilidade dos equipamentos em apreço”

Assim, a Câmara Municipal, ao licenciar a obra, está a atestar que a mesma cumpre os requisitos legais de ordem urbanística, aqui incluindo matérias do foro do ordenamento do território, da segurança da construção e da salubridade. À Estradas de Portugal - EPE, por seu lado, compete, nos termos do seu estatuto, assegurar que a obra, na zona de servidão administrativa que ocupa, não colide com os interesses da circulação e segurança rodoviária que lhe compete tutelar.

Divisão de Apoio Jurídico

(António Ramos)

Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre informar:

1 – A Câmara Municipal de …, na sequência de algumas reclamações apresentadas e por estar a proceder à revisão do Regulamento Municipal de Publicidade, solicita parecer no que diz respeito à cobrança de taxas relativas à matéria.

2 – Na sua essência, toda a problemática subjacente prende-se com os conceitos de “imposto” e de “taxa” e, concomitantemente, pela determinação de quais as situações em que a tributação pela utilização de espaços pela afixação de publicidade pode constituir-se numa taxa, ou, pelo contrário, assume a natureza de imposto e, portanto, as normas que o suportam se possam vir a revelar organicamente inconstitucionais, uma vez que a criação de impostos, salvo autorização do Governo, é da exclusiva competência da Assembleia da República (cfr., artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República). Sem procurar ser exaustivo, é hoje pacífico que a diferença entre imposto e taxa se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda; ou seja, ao contrário do imposto, a taxa pressupõe a existência de uma relação bilateral traduzida numa contrapartida (correspectividade) entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública. São três os tipos de situações em que essa contrapartida se haverá de verificar e que se consubstanciam: 1) Na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado; 2) Na utilização, pelo mesmo, de um bem público, semi-público ou de um bem do domínio público; 3) Na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares, sendo que, nesta terceira situação, o encargo para a remoção só pode configurar-se como “taxa” se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público ou colectivo (cfr, por todos, citando os autores mais recentes, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, “Os conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais, in revista FISCO, n.º 51/52, pág. 3 e segs.).

3 – Sobre a questão da aplicação de taxas sobre o licenciamento de afixação de publicidade em domínio público ou visível de lugares públicos, tem-se debruçado o Tribunal Constitucional por diversas vezes, em jurisprudência de orientação constante.
Com efeito, pelo menos desde o Acórdão n.º 555/98, de 28 de Setembro – passando pelos acórdãos nºs 558/98, de 11 de Novembro, 32/99, de 12 de Janeiro, 453/03, de 14 de Outubro e 109/04, de 11 de Fevereiro – que o Tribunal Constitucional tem entendido que a “taxação” incidente sobre a actividade publicitária, consubstanciada na colocação de reclamos (sejam ou não luminosos) em telhados de prédios urbanos, a afixação de simples placas ou reclamos nas fachadas de um prédio urbano, ou a inscrição publicitária em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares, se não conforma como uma “taxa”, mas sim como um vero “imposto”. Em todas estas situações o Tribunal Constitucional considerou que se não verificava a “sinalagmaticidade”, pressuposto e condição para que se pudesse considerar a existência de uma taxa, já que a “contrapartida” do ente público (câmara municipal) não caberia em nenhum dos três tipos de situações em que essa “contrapartida” haverá de se verificar. Assim, defendendo sempre que nestes casos não existe qualquer utilização de um bem público ou semi-público que justifique a aplicação de uma taxa, o Tribunal considerou estar-se perante um imposto. Nestas circunstâncias, o Tribunal Constitucional conclui que aquelas taxas, sendo um verdadeiro imposto, ao serem criadas por regulamento municipal estão feridas de inconstitucionalidade orgânica, já que a criação de impostos se opera unicamente através da lei e cabe, por determinação constitucional, à Assembleia da República (cfr., n.º 1, alínea i) do artigo 165.º da Constituição).

Acresce que, a todos os Acórdãos do Tribunal Constitucional citados está subjacente um entendimento quanto à existência de taxas que, “ no fundo, reduz a duas as modalidades possíveis da correspondente contraprestação: a utilização individualizada de um serviço público ou de um bem dominial – sendo apenas que tal utilização, no caso das licenças, proporciona a eliminação de um limite à actividade dos particulares (cfr, José Manuel Cardoso da Costa, Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, pág. 561). Ora, esta posição tem levado a que o Tribunal rejeite que se possa falar de taxa quando, ainda que se esteja perante a eliminação de um obstáculo ao exercício de certa actividade (ou seja, perante uma “licença”), não ocorra qualquer utilização de um bem semi-público, continuando, portanto, a considerar que nos casos de licenciamento de publicidade afixada em bens privados particulares a cobrança de “taxa de publicidade” se configura como um verdadeiro imposto (sublinhado nosso).

Repare-se, que em nenhum caso, o Tribunal Constitucional veio pôr em causa as normas legais – nomeadamente as constantes da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, diploma que, genericamente, regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda – que atribuem aos municípios a competência para o licenciamento das actividades de publicidade ou, para, nos termos da lei, proceder à criação de taxas pela autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial. O que o Tribunal Constitucional vem acentuando é que não é pelo simples facto do licenciamento daquelas actividades competirem, na área dos municípios, às Câmaras Municipais que, desde logo e sem mais, o tributo cobrado por aquela afixação ou inscrição haja de ser considerado “taxa”.

4 – Todavia, a doutrina mais recente tem vindo a colocar algumas observações ou reticências a esta “corrente jurisprudencial” do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo facto daquela jurisprudência desconsiderar aspectos que, a serem considerados, poderiam conduzir a diversa decisão.

Um deles, na perspectiva de CARDOSO DA COSTA, por exemplo, prende-se com o facto de, na situação de publicidade em espaços afectos ao domínio publico, o Tribunal Constitucional julgar do mesmo modo a exigência de “taxa” quer pela emissão inicial da licença, quer pela sua renovação, considerando em qualquer dos casos que se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados. Ora, considera o eminente mestre, que com isso, o Tribunal deixou na sombra, e mesmo desconsiderou um outro lado das coisas, que é o da possibilidade de à “taxa” corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”: será o caso de ela ser devida exactamente pela concessão da licença para a afixação ou instalação de anúncios e pela actividade que essa concessão implica, actividade que não será só traduzida na emissão do respectivo título, mas ainda a que, até tal emissão, passará pela análise das condições ou pressupostos, legalmente (ou, porventura, também regularmente) estabelecidos, de cuja verificação dependerá a fiabilidade dessa concessão. A ser assim, não parece, então, haver razão suficiente para retirar “à taxa” a qualificação com que nominalmente se apresenta… (cfr., Cardoso da Costa, ob. citada, pág. 564).

Noutra observação – sobre a leitura que o Tribunal Constitucional efectua da noção “constitucional de “taxa”, sem ter em conta (mas sem que isso signifique ter que adoptar) a definição “legal” que desse tributo é dada pela Lei Geral Tributária (no n.º 2 do seu artigo 4.º) – questiona CARDOSO DA COSTA, na página 571 da mesma obra, se quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, do pagamento dessa receita deriva sempre, para quem o faz, uma utilidade do tipo antes referido (uma vantagem) traduza-se ela em, ou implique ele ou não a utilização de um bem semi-público.

5 – Uma vez explanadas, quer a jurisprudência dominante do Tribunal Constitucional, quer as reticências que a mais recente doutrina lhe tem vindo a colocar, apenas podemos concluir que, continuando, nos termos legais, a estar atribuída às Câmaras Municipais a competência para o licenciamento das actividades de publicidade e para proceder à criação de taxas pela autorização para o emprego de meios de publicidade destinados à propaganda comercial, isso não exclui (antes pelo contrário) que, por ora, o Tribunal Constitucional, se chamado a decidir, caso a caso, sobre normas em concreto constantes dos regulamentos municipais sobre publicidade, não venha a pronunciar-se pela inconstitucionalidade de tais normas, naqueles casos em que por força das mesmas normas estejam em causa “taxas” devidas pela afixação de publicidade em bens privados ou locais pertencentes a particulares.

Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

(Adelino Moreira e Castro)     

Através do ofício nº …, de …, da Câmara Municipal da …, foi solicitado a esta CCDR parecer jurídico sobre o assunto mencionado em epígrafe.

Sucintamente, são referidos os seguintes factos:
 
 Em 1997 foi adquirido pela “…, Lda” à Câmara Municipal o lote nº 10 da Zona Industrial da …, de cuja escritura constam as seguintes cláusulas:
       - “o lote de terreno identificado com o número dez, destina-se exclusivamente à construção da instalação de uma fábrica para a industria acima referida, não podendo futuramente nele ser instalada outra industria diferente sem o conhecimento da Câmara Municipal”
      - “o terreno constituído pela área deste lote ou qualquer parcela do mesmo, bem como as construções nele implantadas, não poderão ser vendidas no prazo de quinze anos de exercício ininterrupto de actividade, com o intuito lucrativo e sem que a transmissão entre vivos se justifique perante a Câmara (…)”;
 No referido lote foi licenciada  e construída uma unidade industrial têxtil;
 Em  Julho de 2006, foi licenciado um projecto de obras de alteração na referida unidade industrial;
 Em Outubro de 2006, é requerido à Câmara a certificação de que essa unidade industrial satisfaz os requisitos legais para a sua constituição em propriedade horizontal;
 Em Novembro de 2006, é requerida à Câmara a autorização de venda das fracções B, C e D.

A questão prende-se essencialmente com a compatibilização entre a constituição da propriedade horizontal do edifício onde está instalada a unidade industrial e a cláusula existente na escritura de compra e venda e no Regulamento para a venda de terrenos no loteamento industrial da Sertã que proíbe a venda do lote ou construção nele implantada no período de quinze anos de exercício ininterrupto de actividade e a instalação de indústria diferente sem conhecimento da Câmara.

Sobre o assunto, cumpre informar:
O instituto da propriedade horizontal está regulado nos arts. 1414º e ss do Código Civil e caracteriza-se pela “fruição de um edifício por parcelas ou fracções independentes, mediante a utilização de partes ou elementos afectados ao serviço do todo. Trata-se, em suma, da justaposição, num mesmo edifício, de propriedades distintas, perfeitamente individualizadas, ao lado da compropriedade de certos elementos, forçadamente comuns” ¹.

É o que de facto preceituam os o arts. 1414º e 1415º quando referem, respectivamente, o seguinte:

“As fracções de que um edifício se compõe, em condições de constituírem unidades independentes, podem pertencer a proprietários diversos em regime de propriedade horizontal”

“Só podem ser objecto de propriedade horizontal as fracções autónomas que, além de constituírem unidades independentes, sejam distintas e isoladas entre si, com saída própria para uma parte comum do prédio ou para a via pública”.

Assim, no que respeita à possibilidade de constituir um edifício em propriedade horizontal deve esta ser aferida através do cumprimento das normas legais que a regulamentam, ou seja, através do citado art. 1415º, que estabelece os requisitos legais e técnicos necessários à sua constituição.

Em suma, será apenas de acordo com o disposto na lei que se deve verificar se um edifício reúne os requisitos necessários para a sua constituição em propriedade horizontal e não tendo em conta posteriores pretensões.

Note-se, que a própria lei, no nº 1 do art. 1416º do Código Civil, apenas sanciona, com a nulidade do respectivo título constitutivo e a sujeição do prédio ao regime de compropriedade, a falta de requisitos legais e não qualquer outra circunstância.

No caso em análise, para a certificação da propriedade horizontal dever-se-á assim apenas verificar se a unidade industrial têxtil cumpre os requisitos legalmente exigidos para a constituição de fracções autónomas, independentes, distintas e isoladas entre si, com saída própria para parte comum ou para a via pública, não relevando o facto de posteriormente o particular ter a pretensão de as vender ou com elas querer legalmente celebrar outro negócio jurídico.

Na verdade, sublinhe-se, a constituição de um prédio em propriedade horizontal não obriga à venda das suas fracções, apenas confere a possibilidade e as condições de legalmente o fazer, ou seja, sempre e quando não houver disposição em contrário que impeça a sua alienação. Ora, no caso concreto, a existência de uma cláusula na escritura de compra e venda e no Regulamento de venda de terrenos no loteamento industrial da … que proíbe expressamente a venda do lote ou construção nele implantada no período de 15 anos, impossibilita por si só a alienação das fracções em causa, não obstante a sua constituição em propriedade horizontal.

Daqui resulta que mesmo que o prédio em questão for constituído em propriedade horizontal, as suas fracções, dadas as cláusulas proibitivas de venda e de alteração de actividade, não poderão ser objecto de alienação no período estipulado de 15 anos nem de instalação de indústria diferente sem conhecimento da Câmara Municipal.

Assim e em resposta ao questionado, concluímos que existência de uma cláusula de inalienabilidade não constitui qualquer obstáculo à solicitação da constituição da propriedade horizontal da referida unidade industrial e, posteriormente, caso se verifiquem os requisitos exigidos, à sua certificação pela Câmara Municipal.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. Pires de Lima e Antunes Varela, i n Código Civil Anotado, vol. III, Coimbra Editora, Limitada 1971, pág.352

Através do ofício n.º … que deu entrada nestes serviços em …, a Câmara Municipal de … solicita apoio jurídico na resposta a dar a um pedido de informação solicitado pelo titular de um alvará de loteamento que pretende a transferência de uma área de 46m2 do lote A para o lote B.

Os elementos de facto que enquadram a situação são os seguintes:

1- O alvará de loteamento urbano sem obras de urbanização, n.º6 de 21/6/1989, titula a constituição de 2 lotes, (o lote n.º1 com 188 m2 e o lote n.º2 com 194 m2) e um logradouro comum com uma área de 212 m2, sendo omisso quanto às áreas de implantação ou de construção a autorizar.
2- No lote um, foi construído um edifício ao abrigo da licença de construção n.º 208, de 12 de Maio de 1979.
3- No lote dois foi licenciado um projecto de construção em 27/4/1989 (licença n.º 188, de 15/5/89) não tendo a respectiva obra sido concluída no prazo fixado. Tal só veio a acontecer ao abrigo da licença especial para conclusão, emitida ao abrigo do n.º3 do artigo 88.º do RJUE (licença n.º 12/2004, de 2/3/2004).

Com base neles, informamos:

Incidindo o objecto do pedido, exclusivamente, sobre a área dos lotes, a primeira tarefa consiste em verificar se essa alteração se conforma com a lei actualmente em vigor, já que o respectivo licenciamento terá que se conformar com a lei em vigor à data da sua prática nos termos do disposto no artigo 67.º do RJUE.

Nessa perspectiva, e uma vez que o PDM (único instrumento referenciado para a área em causa) não impõe uma área mínima de lote, nem se pretende qualquer alteração à edificabilidade existente, não havendo assim razão para mobilizar o artigo 22.º do PDM que estabelece os “índices urbanísticos” para os Espaços Urbanos.
Restaria, tão só, verificar, se a alteração à área dos lotes trazia consequências a nível da alteração de pressupostos que determinaram o licenciamento das construções, querendo-nos aqui referir àqueles parâmetros urbanísticos que, por estarem relacionados com a área do lote (exemplo; a área de construção ou de implantação) pudessem ser postos em causa com a pretendida transferência de áreas. Porém tal questão só se colocaria se as edificações tivessem obedecido a determinado índice urbanístico, o que aconteceria se o respectivo licenciamento tivesse ocorrido já na vigência do PDM. Nessa hipótese, que não foi o caso, teria que ser salvaguardada a área de terreno necessária para garantir a capacidade construtiva autorizada no acto de licenciamento das construções.

Concluindo-se pela inexistência de impedimentos decorrentes do PDM resta-nos agora analisar os aspectos procedimentais e substantivos decorrentes do RJUE.

O pedido de alteração ao alvará de loteamento para modificar a prescrição relativa à área dos lotes terá que obedecer à actual lei, sendo-lhe aplicável, concretamente, o disposto no artigo 27.º do DL 555/99, na redacção do DL 177/2001, de 4 de Junho.

Aqui, divergimos dos serviços municipais quanto ao formalismo a adoptar já que, para nós, o regime simplificado previsto no n.º8 do artigo 27.º só é aplicável nos casos em que se pretenda uma alteração à área de implantação e de construção até 3% (para permitir ajustes de pormenor em função dos projectos de arquitectura) e não quando esteja em causa qualquer tipo de alteração desde que não colida com aquela percentagem de área. È que, se assim fosse, a redacção do n.º8 do artigo 27.º não seria “alterações…que se traduzam na variação das áreas de implantação e de construção até 3%”, antes seria, alterações…que não se traduzam na variação das áreas de implantação e de construção superiores a 3%. Concluímos assim que a alteração à área dos lotes, em termos procedimentais, segue as regras normais do artigo 27.º do RJUE.

Por último, e quanto à previsão de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos a que se reporta o n.º4 do artigo 22.º do PDM consideramos

ser nulas (zero) as consequências de uma alteração ao loteamento que incida exclusivamente na áreas dos lotes já que no cálculo dessas áreas não se faz apelo ao factor área do lote mas apenas á área bruta de construção e á tipologia das construções.

Assim, como no caso presente não se pretende qualquer alteração relativamente à edificabilidade e tipologia das edificações licenciadas, não pode, a mera transferência de áreas entre lotes, ter implicações neste domínio.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

Maria Margarida Teixeira Bento