Execução de Plano de Pormenor Através do ofício n.º … a Câmara Municipal d… colocou-nos algumas questões relacionadas com os mecanismos a adoptar na execução de um plano de pormenor. As questões colocadas são concretamente as que passamos a transcrever:

1. Qual a melhor forma de implementar a proposta de plano no que concerne aos lotes 2, 3a, 3b e 4, caso os proprietários dos terrenos abrangidos por aqueles lotes não estejam dispostos a cooperar entre si?
2. A proposta de plano prevê zonas verdes públicas, sendo que no caso da parcela n.º6 estas ocupam a totalidade da parcela. Como é aplicado o princípio da perequação compensatória nesta parcela?
3. Como se implementa o sistema de imposição administrativa?

Informamos:

1. O Decreto-Lei 380/99, de 22 de Setembro, que aprovou o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, elenca os vários instrumentos destinados a dar execução aos planos, como sejam: o direito de preferência do município nas transmissões, entre particulares e a título oneroso, de terrenos ou edifícios situados nas áreas do plano com execução programada (artigo 126.º); a demolição de edifícios para execução do plano (artigo 127.º); a expropriação de edifícios (artigo 128.º); a reestruturação da propriedade (artigo 129.º) e o reparcelamento do solo de acordo com as disposições do plano (artigos 131.º a 134.º). No caso que nos é colocado, em que as parcelas do plano não coincidem com os limites cadastrais dos terrenos, o instrumento mais adequado para execução do plano será, efectivamente, como se sugere na informação anexa ao ofício da Câmara Municipal, a figura do reparcelamento do solo, operação que consiste no “reordenamento de terrenos, edificados ou não, situados em regra no âmbito territorial de aplicação de um plano de modo a constituir lotes de terreno que, pela sua localização, forma e extensão, se adaptem aos fins de edificação ou a outro tipo previsto no plano” . Na verdade, tal como vem definido no artigo 131.º do Dec-Lei n.º 380/99, o reparcelamento é uma operação que envolve simultaneamente uma operação de agrupamentos de terrenos localizados dentro de perímetros urbanos delimitados em plano municipal de ordenamento do território e na sua posterior divisão ajustada àquele, com a adjudicação dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietários. Note-se que a operação de reparcelamento pode implicar, ou não, a obrigação de urbanizar. No primeiro caso estaremos perante um reparcelamento de urbanização (cfr. artigo 134, n.º1) enquanto que no segundo, que tem por objecto apenas a reestruturação da propriedade, estaremos perante um reparcelamento-remodelação. Do ponto de vista procedimental a operação pode ser de iniciativa municipal iniciando-se o procedimento com a aprovação da deliberação da área a sujeitar a parcelamento e sendo o respectivo projecto aprovado pela câmara municipal (cfr 131.º, nºs 5 e 6) ou da iniciativa dos particulares (caso em que o procedimento se inicia com um requerimento dirigido ao Presidente da Câmara, subscrito por todos os proprietários dos terrenos abrangidos, acompanhado do projecto de reparcelamento).Neste caso o reparcelamento terá que ser licenciado ou autorizado pela câmara municipal nos termos do Dec-Lei 555/99, de 16/12 (cfr. Artigo 2.º, alínea i) e respectivo artigo 4.º). Quando não seja de iniciativa dos proprietários a operação é realizada através do sistema de cooperação entre os proprietários e a câmara municipal (cfr 131.º, n.º3). Este sistema caracteriza-se precisamente pelo facto da iniciativa de execução do plano pertencer ao município, com a cooperação dos particulares interessados, actuando coordenadamente, de acordo com a programação estabelecida pela câmara municipal e nos termos de adequado instrumento contratual (cfr n.º1 do artigo 123.º), que, no caso, será um contrato de desenvolvimento urbano, conforme previsto no n.º8 do artigo 131.º. Daqui resulta, como nota, que “iniciativa municipal” não significa, necessariamente, que se esteja no âmbito do sistema de imposição administrativa. No caso de algum ou alguns proprietários não estarem de acordo com a operação de reparcelamento, a lei prevê que os seus imóveis possam ser adquiridos pela câmara municipal, ou, em último caso, expropriados por utilidade pública fundamentada na necessidade de execução do plano (cfr. n.º7 do artigo 131.º). È certo que em última instância poderíamos chegar a um ponto em que, caso nenhum dos proprietários concordasse com a operação, a solução fosse a câmara municipal optar por adquirir ou expropriar todos os terrenos, realizando depois o loteamento (emparcelamento) dos terrenos de que passou a ser proprietária. Mas essa seria uma situação excepcional (revestindo já as características inerentes ao sistema de imposição), sendo que, em nosso entender, a lógica e as potencialidades desta figura, nomeadamente quanto aos seus efeitos perequativos (cfr artigo 131.º, n.º2, al. b) e 132.º) só terão real aproveitamento no âmbito de operações de loteamento de iniciativa e promoção dos particulares ou de iniciativa municipal em cooperação com os particulares. Respondendo então à primeira questão, entendemos que na hipótese de ser a Câmara Municipal a tomar a iniciativa do reparcelamento e partindo do princípio que pelo menos algum ou alguns dos proprietários aceitam nela participar, nunca estaria em causa a legitimidade da Câmara Municipal para aprovar a operação (artigo 131.º n.º6) na medida em que essa mesma legitimidade decorreria do contrato de desenvolvimento urbano celebrado entre a câmara e os particulares interessados (artigo 131.º, n.º8). Quanto aos proprietários em desacordo, e na medida em que os seus prédios terão que ser adquiridos ou expropriados pela Câmara, é portanto uma questão que deixará de se colocar.
2. Quanto à segunda pergunta, que incide sobre a forma de compensar o proprietário da parcela n.º6 que ficou destinada a espaço verde, diremos o seguinte: O princípio constitucional da igualdade rege todos os domínios da actividade da administração, incluindo a que se traduz na elaboração e aprovação dos PMOT, devendo ser observado nas suas várias dimensões : O princípio da igualdade imanente ao plano ou princípio da proibição do arbítrio e o princípio da igualdade transcendente ao plano, o qual tem uma dupla incidência como “princípio da igualdade perante os encargos públicos” e como “princípio da igualdade de oportunidades urbanísticas”. Enquanto este último deve enquadrar aquelas disposições do plano que, embora não possam ser consideradas como expropriações, não deixam de significar um tratamento desigual dos diferentes proprietários, já a vertente do princípio da igualdade perante os encargos públicos expressa a ideia segundo a qual um indivíduo que em comparação com os restantes cidadãos, suporta um sacrifício especial e desigual em benefício da comunidade, deve ser, por isso, indemnizado. A sua aplicação no âmbito dos planos diz respeito às denominadas “expropriações do plano”, isto é, àquelas disposições dos planos vinculativos dos particulares que traduzam modificações especiais e graves na utilitas do direito de propriedade que não podem deixar de ser consideradas como “expropriativas” (expropriações de sacrifício ou substanciais) e, consequentemente, ser acompanhadas de indemnização (caso não obtenha a adequada compensação através de mecanismos de perequação compensatória). Porém, como ensina o Prof. Alves Correia , as implicações jurídicas decorrentes do princípio da igualdade não são iguais em relação às três espécies acabadas de referir: No caso de violação do princípio da igualdade imanente ao plano, traduzido na proibição do arbítrio, os particulares atingidos podem impugnar judicialmente a validade das disposições do plano consideradas arbitrárias. Já no que respeita ao princípio da igualdade de oportunidades urbanísticas e ao princípio da igualdade perante os encargos públicos a sua força jurídica traduz-se, no primeiro caso, numa directiva ao legislador para que lance medidas de perequação dos benefícios e encargos decorrentes do plano, e, no segundo, a possibilidade do particular “expropriado pelo plano” exigir uma indemnização. Daqui resulta que a preocupação da Câmara Municipal não deve restringir-se apenas às medidas expropriativas resultantes da previsão da zona verde, devendo também abranger a correcção de desigualdades resultantes das diferentes prescrições relativas a formas e utilizações previstas no plano para os diversos terrenos, obrigação essa que decorre desde logo da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei 48/98, de 11/8), que consagra como princípio geral, no seu artigo 5.º, alínea e), o “princípio da equidade” visando assegurar a “justa repartição dos encargos e benefícios decorrentes da aplicação dos instrumentos de gestão territorial”, acrescentando no artigo 18.º que “os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei” (n.º1) e, bem assim, que “existe o dever de indemnização sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos do uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior (n.º2), remetendo para a lei a definição do prazo e das condições de exercício desse direito à indemnização” (n.º3). Foi o Decreto-Lei 380/99, de 22/9, que veio então desenvolver e densificar os mencionados princípios básicos, atribuindo aos proprietários, no artigo 135.º, o direito à distribuição perequativa dos benefícios e encargos decorrentes dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares, e impondo correlativamente à administração, através do artigo 136.º, o dever de incluir nos instrumentos de planeamento territorial mecanismos directos ou indirectos de perequação, a aplicar no âmbito de planos de pormenor ou de unidades de execução, de acordo com os critérios definidos nos artigos 138.º a 142.º. No que concerne aos mecanismos de perequação, a lei enuncia no artigo 138.º, de forma não taxativa, os seguintes: -O estabelecimento do índice médio de utilização conjugado com o estabelecimento de uma área de cedência média, caracterizados respectivamente nos artigos 139.º e 141; -A repartição dos custos de urbanização, caracterizada no artigo 142.º. Note-se que os municípios podem utilizar conjugadamente os mecanismos de perequação indicados pelo legislador, combinar estes com outro ou outros por si criados ou consagrar mecanismos diferentes dos previstos na lei desde que alcancem, pelo menos, o primeiro dos objectivos enunciados no artigo 137.º. Ora, mantendo-nos no pressuposto da realização de uma operação de reparcelamento, lembramos que os objectivos essenciais desta figura (cf. artigo 131.º, n.º2), são os seguintes: – Ajustar às disposições do plano a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção; – Distribuir equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano; – Localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à implantação de infra-estruturas, espaços e equipamentos públicos. Neste sentido a operação desenvolver-se-á nas seguintes etapas: 1.º- Todos os proprietários participam com os seus terrenos na constituição da chamada “massa de concentração”( podendo ser necessário que a Câmara Municipal tenha que adquirir ou expropriar os terrenos dos que não queiram participar), pelo que o proprietário de um terreno em zona verde do plano passará a ter, não uma área em zona verde, mas uma quota parte ideal da massa de concentração; 2.º- Desse conjunto serão retirados os terrenos necessários para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais e equipamentos públicos que devam ser cedidos ao município para integrar o domínio público; (cfr artigo 133.º, al. c)) pelo que, consequentemente, todos participam nesses custos; 3.º- O terreno edificável sobrante, já com a configuração prevista no plano, e constituído por lotes para construção ou parcelas para urbanização, constitui a “massa de distribuição”, que é então repartida proporcionalmente pelos proprietários. Sem prejuízo dos proprietários poderem fixar, por unanimidade, o critério para repartição dos seus direitos na operação de reparcelamento, os que a lei enuncia são o da repartição por superfícies e o da repartição por valores, critérios esses que estabelecem uma relação proporcional entre as áreas ou os valores dos terrenos dos diversos proprietários, à data do início da operação de emparcelamento, e a área ou o valor (tendo em conta a localização, dimensão e configuração) dos lotes a atribuir, no final, a cada um, devendo, sempre que possível, procurar-se que esses lotes ou parcelas se situem nos antigos prédios dos mesmos titulares ou na sua proximidade (cfr. artigo 132.º, n.ºs 1 a 4).

Podemos assim constatar que, nestes moldes, a própria operação de reparcelamento, contém um mecanismo de perequação – o da “repartição dos custos de urbanização” previsto na alínea c) do artigo 138.º, uma vez que, conforme se viu (2.º etapa), os custos da operação em matéria de áreas verdes, equipamentos e espaços públicos, são suportados proporcionalmente por todos os intervenientes, significando que o proprietário do terreno inicialmente em zona verde irá, como os restantes, receber a sua quota parte na massa de distribuição. Porém., caso não seja possível compensar, através do mecanismos de perequação, o dano singular e grave decorrente da afectação do terreno privado a uma zona verde prevista no PP, desde que esse terreno estivesse situado numa zona edificável ou com vocação edificatória, (como será o caso) restará, subsidiariamente, uma indemnização, na medida em que o plano fez recair sobre determinado proprietário encargos que não recaem sobre os demais que se encontram em idêntica situação por força dos n.ºs.1 e 2 do artigo 143.º do DL 380/99 e em consonância com o n.º2 do artigo 18.º da lei 48/98, de 11/8. No entanto, como realça o Prof. Alves Correia , este n.º2 do artigo 143.º (que diz que “São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação”) parece apenas incluir as situações em que o plano põe em causa, revogando ou fazendo caducar, as licenças ou autorizações de loteamento ou de construção válidas, emitidas antes da sua entrada em vigor, ou as situações em que o particular beneficia já de um acto prévio favorável, (por exemplo, uma informação prévia favorável e ainda com efeitos vinculativos) ou ainda, no seu entendimento, uma aprovação do projecto de arquitectura de uma obra de edificação. Porém tal interpretação do n.º2 do artigo 143.º teria, de acordo com o Ilustre professor, que se considerar inconstitucional, pela circunstância de restringir o alcance do artigo 18.º, n.º2 da Lei de Bases (Lei 48/98, de 11 de Agosto) uma vez que esta norma comporta também os danos provenientes de disposições do plano que reservam, para além de determinado prazo, terrenos dos particulares para equipamentos públicos e infra-estruturas urbanísticas e, bem assim, “os causados pelas prescrições do plano que destinam certas parcelas a espaços verdes privados desde que situados numa área edificável ou numa área com vocação edificatória – a qual é definida tendo em conta um complexo de elementos certos e objectivos relativos à localização do próprio terreno, à sua acessibilidade, ao desenvolvimento urbanístico da zona, à presença de serviços públicos essenciais e à existência de infra-estruturas urbanísticas, que atestam uma aptidão ou uma vocação edificatória”.

3- Finalmente, quanto à forma de implementação do sistema de imposição e dados os termos genéricos em que a questão nos é colocada apenas podemos remeter para haverá que o disposto no artigo 124.º do DL 380/99, podendo a Câmara Municipal promover directamente as acções materiais necessárias à execução do plano (designadamente a realização de infra-estruturas por administração directa ou por empreitada) ou através do regime de concessão.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico (Dr.ª Maria Margarida Teixeira Bento)