Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

A questão suscitada no vosso parecer respeita aos efeitos da caducidade dum licenciamento de uma edificação, e do tipo de controlo prévio que deve ser solicitado para conclusão da edificação.

Previamente à informação desta questão parece-nos importante lembrar que a caducidade nem sempre opera ope legis e em alguns casos exige, para que se verifique, que haja declaração expressa, nesse sentido, da Câmara Municipal.

Assim , no decreto-lei n º 555/99, de 16/12, com a redacção dada pelo decreto-lei n º 177/2001, de 4/06, está já legalmente prevista uma hipótese em que a caducidade não opera ope legis, ou seja, em que só existe caducidade quando haja declaração expressa nesse sentido da Câmara Municipal e que é quando a causa dessa caducidade seja a não conclusão das obras dentro do prazo fixado na licença ou na autorização ou nas suas prorrogações (alínea d) do n º 3 do artigo 71 º do decreto-lei n º 555/99, de 16/12, com a nova redacção dada pelo decreto-lei n º 177/2001, de 4 de Junho ).
Efectivamente, esta causa de caducidade não opera ope legis, devendo ser declarada pela Câmara Municipal, com audiência prévia do interessado , se a Câmara a pretender declarar ( n º 5 do citado artigo 71 º ).
Esta opção legislativa de, neste caso, a caducidade só ocorrer se existir declaração municipal nesse sentido, deve-se ao facto de estarmos perante uma caducidade-sanção.

De facto, como é referido no parecer da PGR n º 40/94, publicado no DR n º 11, II série, de 14/11/2003, « no direito administrativo, a caducidade aparece muitas vezes associada a uma actuação do titular do direito que a lei permite configurar como um dever, caso em que se fala em caducidade –sanção por incumprimento, que a doutrina tende a integrar entre os actos administrativos extintivos, tal como a revogação e a anulação, o que implica uma declaração da administração e a audiência prévia do particular. »
Ainda de acordo com este parecer, a doutrina e até a própria jurisprudência tendem a defender que a caducidade não produz efeitos automáticos, ex lege, mas é antes um efeito que depende de uma manifestação de vontade da administração.
E, sobretudo como no caso que estamos a analisar, quando a caducidade assume a natureza de uma verdadeira sanção por incumprimento, a doutrina é unânime em considerar que o efeito extintivo da caducidade depende de uma declaração da própria administração, no âmbito de um procedimento prévio.
A nossa lei foi, assim, de encontro às opções doutrinárias maioritárias sobre a matéria em causa, e considerou no n º 5 do artigo 71 º que quando a causa dessa caducidade seja a não conclusão das obras dentro do prazo fixado na licença ou na autorização ou nas suas prorrogações, só há caducidade quando houver expressa declaração municipal nesse sentido.
Ainda segundo o parecer da PGR, «o automatismo resolutivo é gerador de insegurança jurídica, pois deixa sem que se saiba se o acto administrativo se extinguiu ou não. Além disso, não é compaginável com qualquer juízo de ponderação, com vista a averiguar se o efeito extintivo é adequado e exigível (princípio da proporcionalidade) no confronto com o interesse público e outros bens jurídicos em jogo no caso concreto. »

Esta doutrina deve aplicar-se, quanto a nós, não apenas nesta causa de caducidade mas também naquelas outras previstas no artigo 71 º em que a caducidade seja também uma caducidade-sanção e poderemos mesmo acrescentar que tal ocorre na generalidade das causas de caducidade previstas nesse artigo 71 º.
Efectivamente, a caducidade visa, por vezes, garantir a certeza ou a estabilidade de uma situação, impedindo que se prolongue para além do prazo estabelecido, independentemente das causas do não exercício do direito;
« Outras vezes, visa apenas reprimir uma negligência objectiva na realização de certas vantagens, funcionado, neste último caso, como uma espécie de sanção, embora não repressiva ( por vezes até com intenção compulsória ), mas em que não se poderá deixar de ter em conta o contexto e a causa do não exercício »(1).

Ora, na generalidade das causas de caducidade estipuladas no artigo 71 º visa-se efectivamente apenas sancionar o particular ( por não ter iniciado a obra atempadamente, por a ter suspendido ou abandonado, por a não ter concluído atempadamente, etc ) pelo que a administração deverá averiguar as causas do não exercício do direito, averiguando previamente as razões invocadas pelo particular para esse não exercício, para atendendo aos diversos interesses em jogo declarar ou não a caducidade do direito.

Como refere o citado parecer da PGR « este procedimento é o instrumento privilegiado, que permitirá à Administração verificar e apreciar as causas de caducidade, examinar a conduta do particular para averiguar em que medida o incumprimento é imputável ao titular do direito, se existem ou não causas de força maior ou circunstâncias alheias à vontade do particular, avaliar se deve haver ou não lugar à reabilitação do direito em causa por razões de interesse público, etc.
Por sua vez o particular terá oportunidade, em sede de audiência prévia, de invocar argumentos tendentes a demonstrar a não procedência das causas de caducidade, de requerer a eventual prorrogação do prazo, se for caso disso, ou a reabilitação do direito, etc.
Podemos dizer que o carácter não automático que a caducidade assume em geral no direito administrativo advém, como já se referiu, da presença da administração e da sua vinculação à prossecução do interesse público, de modo a evitar o sacrifício de interesses ,bem como soluções injustas e absurdas. »

Alguns autores já advogavam esta doutrina previamente à sua consagração legal no decreto-lei n º 555/99.

Se efectivamente ocorreu a caducidade do licenciamento ou da autorização da obra de edificação terá a mesma que ser renovada , nos termos do artigo 72 º do 555/99, de 16/12, com a nova redacção dada pelo decreto-lei n º 177/2001, de 40/06.
Ora o pedido de renovação da licença ou da autorização tem o mesmo objecto da licença ou da autorização caducada, pressupondo o legislador até o aproveitamento de todos os elementos existentes já que só refere especificamente a questão dos pareceres externos, possibilitando, em certos casos a sua mera confirmação (cf. n.º2 do artigo 72.º).
Efectivamente, a ter ocorrido caducidade ela determina a extinção do direito existente na esfera do particular e não de parte dele, pelo que terá que ser renovado na totalidade, dado que a sua extinção também foi global.

No entanto, no caso presente, e dado que pressupomos que as obras da licença caducada já tivessem atingido um estado avançado de execução, será sempre possível recorrer ao artigo 88 º do 555/99, de 16/12, com a nova redacção dada pelo decreto-lei n º 177/2001, de 40/06, que permite requerer a concessão de uma licença especial para conclusão da obra, independentemente dos motivos que tenham determinado a caducidade da licença, desde que a Câmara Municipal reconheça o interesse na conclusão da obra, nos termos do n º 3do mesmo artigo 88 º.

(1)J.C. Vieira de Andrade, parecer não publicado.