Pelo ofício nº …, de …, da Câmara Municipal da … foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre o assunto mencionado em epígrafe.

Foram colocadas as seguintes questões:

1. “Pelo facto de não estar expressamente mencionado no aviso (publicado a 20 de Maio de 2004) o prazo de vigência, qual o período a considerar?
2. Pelo facto de não ter sido publicada a planta com a delimitação da área afecta a medidas preventivas, quais as consequências?
3. O estabelecimento das medidas preventivas foi anterior à alteração da zona de intervenção do plano, que obriga à ratificação do mesmo, por não se apresentar, desta forma, em conformidade com o plano director municipal. Neste sentido, é de esclarecer quanto ao novo estabelecimento de medidas preventivas para a área de ampliação ou para toda a zona de intervenção do plano;
4. Se pelo facto do plano director municipal (PDM) se encontrar em revisão, à data da publicação destas medidas preventivas, não será também de acordo com a línea b) do artigo 100º do diploma atrás referido, submeter à aprovação da assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, sujeita a ratificação do governo, a suspensão parcial do PDM para esta área?”.

Foi prestada pela Câmara Municipal a seguinte informação:

• Foram estabelecidas medidas preventivas no âmbito da elaboração do plano de pormenor da zona industrial de São Mamede, cujo prazo de vigência não foi definido.
• Tais medidas foram publicadas no aviso nº 3777/2004, DR 2º Série, de 20.05.
• Estas medidas preventivas nunca foram efectivamente aplicadas.

Sobre o assunto e em resposta às questões colocadas, informamos:

I

Por entendermos que para a economia do parecer é mais adequado, começaremos por responder à questão colocada em segundo lugar e que se prende com os efeitos a atribuir à falta de publicação da planta que delimita a área afecta às medidas preventivas.

Ora, respeita esta questão à publicidade obrigatória de um acto administrativo e aos efeitos da sua falta.

Nesta matéria determina o art. 30º do CPA o seguinte.

“1 – A publicidade dos actos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei.
2 – A falta de publicidade do acto, quando legalmente exigida, implica a sua ineficácia”.

Significa isto que um acto administrativo cuja publicidade é obrigatória é ineficaz na sua falta, ou seja, a publicidade de um acto quando exigida por lei é condição de eficácia, não produzindo esse acto, embora válido, quaisquer efeitos.

Neste sentido escreve Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado vol. II que “Enquanto não for publicado na forma legalmente exigida, o acto administrativo é ineficaz – cumprindo-se assim uma parte da imposição do nº 3 do art. 122º da Constituição. Os direitos e deveres que dele derivam não podem ser exigidos de ou por ninguém”.

Dá pois esta norma do CPA cumprimento ao disposto no art.122º, nº 3 da CRP, actual art. 119º nº 3 da CRP, que estipula que “A lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta”.

Assim e reportando-nos ao caso em concreto, consideramos que constituindo a planta que delimita a área afecta às medidas preventivas uma parte do conteúdo do acto administrativo de aprovação e não tendo sido ela objecto de publicação, se deve considerar o acto ineficaz e, por conseguinte, concluir pela impossibilidade legal de aplicação das referidas medidas preventivas.

II

No que concerne à primeira questão colocada, o art. 112º do Decreto-Lei nº 380/99, de 10.12, com as alterações introduzidas pelos Decreto-Lei nº 53/2000, de 07.04 e Decreto-Lei nº 310/2003, de 10.12, estabelece um âmbito temporal, dentro do qual prevê prazos máximos de vigência e da sua prorrogação e prazos supletivos de vigência.

No primeiro caso, estipula o seu nº 1 que o prazo máximo de vigência das medidas preventivas, fixado no acto que as determina, é de dois anos, prorrogável por mais um, quando tal se mostre necessário. No segundo caso, o seu nº 2 estipula que na falta de fixação do prazo de vigência, as medidas preventivas vigoram pelo período supletivo de um ano, prorrogável por seis meses.

Desta forma, não tendo sido fixado no caso em apreço o prazo de vigência das medidas preventivas, é-lhe aplicado o prazo supletivo de um ano, prorrogável por seis meses.

Contudo, atendendo ao que dissemos supra, isto é, atendendo à ineficácia das medidas preventivas, não faz sentido colocar-se a questão do prazo de vigência, salvo se, embora ineficazes, tivessem efectivamente sido aplicadas, o que também, como já vimos, não se verificou.

III

Chegados aqui, mais uma vez importa chamar à colação a questão da ineficácia das medidas preventivas e a sua não aplicação efectiva.

É que tais factos são determinantes para a resolução da questão enunciada em terceiro lugar, que diz respeito à ampliação da zona de intervenção do plano de pormenor em causa e ao estabelecimento de medidas preventivas para essa área ou para toda a área de intervenção.

Ora, o facto das medidas preventivas, em virtude de não ter sido publicada a planta que delimita a área de intervenção, serem ineficazes e nunca terem sido efectivamente aplicadas, visto nenhum acto ter sido indeferido com base nas suas proibições, resulta na inexistência de efeitos para aquela área.

Assim, sobre a questão de saber se deve haver novas medidas preventivas só para a área ampliada ou, ao invés, para toda área de intervenção (área inicial e área ampliada), diremos que perante a sua ineficácia deverá haver, se ainda se justificar e assim a Câmara o entender, o estabelecimento de novas medidas preventivas para toda a área de intervenção, com prazo, obviamente, a contar da sua nova publicação.

Neste caso, dado a área de intervenção pretendida ser diferente da inicial, terá de haver um novo estabelecimento de medidas preventivas, que incluirá nova deliberação da Assembleia Municipal, nova publicação e demais procedimentos para esse efeito previstos. Desta forma serão sanadas as irregularidades cometidas na publicação das anteriores medidas preventivas – a falta de prazo de vigência, a falta de publicação da planta atrás mencionada e a inadequação da norma que as fundamenta. Quanto a esta, entendemos que a norma invocada no aviso – art. 107º nº3 – não é a norma que fundamenta o estabelecimento de medidas preventivas, uma vez que se refere apenas aos efeitos das medidas preventivas. O artigo que de facto deve ser invocado, por ser a norma habilitante em caso de elaboração, alteração ou revisão de um plano municipal, é o art. 107º, nº1 do Decreto-Lei nº 380/99.

Com efeito, diz este artigo o seguinte:

“Em área para a qual tenha sido decidida a elaboração, alteração ou revisão de um plano municipal de ordenamento do território, podem ser estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitara liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano” (sublinhado nosso).

Note-se que a repetição do referido procedimento deverá incluir a justificação perante a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do estabelecimento de medidas preventivas com novo prazo, para efeitos de ratificação e registo (nº 4 do Despacho nº 6600/2004, de 01.04). Dessa forma, clarificar-se-á a não violação da regra dos quatro anos prevista no nº 5 do art 112º do Decreto-Lei nº 380/99, visto uma parte da área de intervenção ter sido já objecto de medidas preventivas, embora não eficazes nem aplicadas.

Por outro lado, se a Câmara só pretender estabelecer novas medidas preventivas para a área ampliada, cumprindo todo o procedimento que lhe é inerente, deve relativamente à área inicial proceder a nova publicação, com efeitos a contar da sua data. É que estas medidas preventivas (as já estabelecidas) embora ineficazes são válidas, pelo que é suficiente, para sanar as irregularidades cometidas, apenas uma nova publicação.

IV

Por último, quanto à quarta questão colocada só é coerente também responder na medida em que sejam eficazes as medidas preventivas que, como já vimos, não acontece.

No entanto, como a questão se mantém pertinente no caso de haver nova publicação das medidas preventivas com efeitos a contar dessa data, procederemos de igual forma à sua análise.

Assim, questiona a Câmara se, nos termos da al. b) do art. 100º do Decreto-Lei nº 380/99, deve haver suspensão do PDM pelo facto de este se encontrar em revisão à data da publicação das medidas preventivas.

Desde logo, importa alterar o fundamento legal invocado, dado que neste, por força do nº 2 do art. 100,º, a suspensão do plano não é uma consequência do estabelecimento de medidas preventivas, como é o caso, mas sim o acto que motiva a fixação obrigatória de medidas preventivas e a abertura do procedimento de revisão ou alteração.

Entendemos, pois, que na situação presente a suspensão do PDM deve ter como fundamento legal o nº 3 do art. 107º e não a al. b) do art. 100º.

Contudo, para esta norma ser aplicável no caso concreto terá que ser objecto, quanto a nós, de uma interpretação extensiva.

Estipula este artigo o seguinte:

“O estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revisão e alteração de um plano determina a suspensão da eficácia deste, na área abrangida por aquelas medidas”.

Daqui resulta que a suspensão do plano apenas decorre do estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revisão e alteração desse plano, não contemplando, dessa forma, a situação concreta.

Na verdade, na situação presente a suspensão pretendida do PDM é uma consequência do estabelecimento de medidas preventivas por motivo de elaboração de um plano de pormenor e não por motivo de revisão ou alteração do próprio PDM.

É preciso, pois, proceder-se a uma interpretação que alargue ou estenda o texto, conferindo-lhe um alcance igual ao do pensamento legislativo, ou seja, fazer corresponder a letra da lei ao espírito da lei.

Assim, atentas as demais situações não previstas na lei, como é o caso em apreço, parece-nos defensável que o nº 3 do citado art. 107º deve contemplar a suspensão dos planos que incidam na área de referência como efeito do estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revisão, alteração e também elaboração de um plano.

Caso contrário, não existirá fundamento legal que permita a suspensão parcial do PDM, conduzindo a que sobre a mesma área de intervenção, em simultâneo, se mantenha em vigor quer o PDM, quer as normas proibitivas das medidas preventivas, o que, previsivelmente, resultará num conflito de normas e de hierarquia.

A este propósito e no mesmo sentido diz Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes in Medidas cautelares dos Planos – RevCEDOUA, 2. 2002 – o seguinte:

“No que diz respeito às consequências jurídicas que podem resultar da adopção de medidas preventivas, temos de destacar, por um lado, os seus efeitos indemnizatórios e, por outro, a sua influência na suspensão do plano em apreço ou de outros planos que incidam sobre a área de referência. (…)
Quanto ao segundo aspecto apontado, terá de reter-se que, de acordo com o disposto no artigo 107º, nº 2(1), as medidas preventivas apenas suspendem o plano que está a ser revisto ou alterado e não quaisquer outros planos que incidam sobre a mesma área. Trata-se, quanto a nós, de uma solução que tem razão de ser em determinadas situações, mas que exige, em outras, a adopção de cautelas suplementares. Vejamos mais pormenorizadamente este ponto através de um exemplo prático. Um município está a elaborar, para uma determinada área já abrangida por PDM, um plano de urbanização (PU) que, embora não estabeleça regras que alterem aquele plano superior, fixa, contudo, um índice de ocupação mais baixo do que o limite máximo por aquele previsto para essa área. Ora, numa situação como esta, em que o PU impõe regras mais restritivas do que as constantes do PDM, é necessário que, avisadamente, se suspenda, através de uma deliberação própria para o efeito, o PDM em vigor, pois esse efeito não poderá ser conseguido através da adopção de medidas preventivas no processo de elaboração do PU, uma vez que estas não determinam a suspensão dos efeitos de outros planos em vigor para a mesma área. E isto para que não se coloque uma questão, prima facie, de incoerência ou, mesmo, de contradição entre as normas urbanísticas (do PDM e das medidas preventivas) que se aplicam a um mesmo espaço (…)”.

Também a corroborar a solução apontada foi concluído em reunião da DGOTDU/DDDR e CCDR,s, de 3 de Dezembro de 2004, que:

“2 – Assim, o estabelecimento de MP para elaboração de PU ou PP sempre que estas sejam proibitivas ou determinem maiores limitações que a disciplina contida no PDM, o seu estabelecimento determina a suspensão do PDM na área em questão, devendo tal facto ser explicitado na RCM que publica as MP, na medida e, que sejam incompatíveis”.

Pelo exposto, só resta concluir, de forma reiterada, que só com a suspensão parcial do PDM é possível uma efectiva aplicação das medidas preventivas estabelecidas para a mesma área, sendo que tal suspensão, face à legislação existente, só se torna exequível se se proceder a uma interpretação alargada do art. 107º, nº 3 do Decreto-Lei nº 380/99.
(1)Este estudo foi feito antes das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 310/2003, de 10.12, pelo que se deve ler artigo 107º, nº 3.