Eleitos locais, despesas de representação, vereadores em regime de meio tempo.
Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:
Importa , em primeiro lugar, definir o regime dos eleitos locais em regime de meio tempo, dado que dessa definição resultará o leque de direitos e deveres que lhes estão adstritos.
Sobre esta matéria já tivemos ocasião de nos pronunciarmos e de reflectirmos, pelo que iremos transcrever o nosso entendimento sobre a matéria1:
«Os Eleitos Locais são, de acordo com o artigo 1º do estatuto dos eleitos,2 os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Estes eleitos podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.
Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia , em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ).
Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência.
A grande dúvida que se tem posto sobre esta questão é a de saber se os vereadores em regime de meio tempo são ou não classificados em regime de permanência.3
Este tipo de vereadores surgiu apenas em 1984 com o decreto-lei nº 100/84, de 29/03, que veio estabelecer que a Câmara Municipal poderia optar pela existência de vereadores em regime de permanência ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência. Posteriormente o estatuto dos eleitos locais limitou-se a consagrar a sua existência mas não clarificou o seu regime. A actual lei 169/99, de 18/09, reproduz o que estava consagrado no decreto-lei nº 100/84, ou seja, prescreve que o presidente da Câmara pode optar pela existência de vereadores em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de tempo inteiro.
Das inúmeras referências legais a este tipo de vereadores não se retira facilmente se o legislador os pretendeu incluir no regime dos eleitos em regime de permanência, embora com as especificidades próprias de um meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência.
Este problema já mereceu a elaboração de alguns pareceres da Procuradoria Geral da República mas as suas conclusões também não se podem considerar suficientemente esclarecedoras ( Processo nº 41/89, publicado no D. R. , nº 69, II série, de 90/03/23, conclui que os vereadores em regime de meio tempo são eleitos locais em regime de permanência, para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 3º da lei nº 29/87, de 30 de Junho, e o processo nº 27/90, publicado no D. R. Nº 59, II série, de 91/03/12, conclui que os vereadores em regime de meio tempo, a que se refere o nº 2 do artigo 2º da lei nº 29/87, de 30/06, não cabem na previsão dos artigos 18º e 19º do mesmo diploma legal, que se reportam a eleitos locais em regime de permanência ).
Poder-se-ão adoptar os seguintes entendimentos sobre esta questão.4
a) Para quem considere que permanência significa a prestação de um serviço regular e diário nas Câmaras municipais sem implicar ocupação exclusiva, dado que se pode acumular a permanência num cargo municipal com o exercício de uma actividade liberal ou privada, não há justificação para não englobar os vereadores a meio tempo como em regime de permanência.
b) Para quem entenda que permanência não poderá corresponder a um meio tempo que consagra à partida uma disponibilidade temporal reduzida , estes vereadores pertencerão a um terceiro tipo de eleitos locais.
É este último o nosso entendimento, ou seja, quanto a nós o meio tempo abrange um terceiro género de eleitos locais, com um estatuto próximo dos eleitos em regime de permanência mas que com eles não se confunde»
Importa, depois de esclarecermos que não classificamos os eleitos em regime de meio tempo como em regime de permanência, se um vereador neste regime tem ou não direito a despesas de representação.
Ora, estando as despesas de representação incluídas nos direitos conferidos aos eleitos em regime de permanência, n º 2 do artigo 5 º da lei dos eleitos locais, não sendo os vereadores em meio tempo eleitos em regime de permanência não terão, consequentemente, direito a essas despesas.
Sobre esta questão foi acordada em reunião de coordenação jurídica realizada em 7 de Maio de 2002, o seguinte:
«a) As despesas de representação dos eleitos locais não integram a remuneração – base mensal, têm a natureza de suplemento (cf. Artºs 15º, nº 1 e 19º, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e nº 3 do artº 6 do Estatuto da Aposentação).
b) O artº 8 da Lei nº 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos locais), na redacção dada pela Lei nº 86/2001, de 10 de Agosto, ao estabelecer que os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro não abrange os suplementos, pelo que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito a abono de despesas de representação. »
Sendo, assim, inequívoco que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito a despesas de representação, a questão que se poderá de seguida formular é a da possível reposição dessa importâncias.
Ora, sendo o processamento de abonos considerados actos administrativos (vide, por exemplo, acórdão da 1ª secção do STA, de 26 de Junho de 1980 ) como também considera a Procuradoria-Geral da República, no seu parecer publicado a páginas 15 562 da 2.ª série do Diário da República de 7 de Novembro de 1996 ( “uma abundante e significativa jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vai nesse mesmo sentido (XX): os actos de processamento de abonos não constituem simples operações materiais, mas actos jurídicos individuais e concretos, que se consolidam na ordem jurídica sob a forma de caso decidido ou caso resolvido se o seu destinatário deles não interpôs recurso, sendo bastante, para a formação do caso decidido, que ocorra um acto administrativo gerador de efeitos jurídicos externos, que defina uma situação jurídica concreta.
Cada acto de processamento não se limita, assim, a constatar, reconhecer e declarar uma situação jurídica ou direito preexistentes, antes traduz uma conduta voluntária e autoritária da Administração que, nesse tocante, mensalmente faz a subsunção da situação fáctica do funcionário ao direito aplicável e define qual é concretamente a respectiva situação jurídica, alterando a sua esfera jurídica nessa conformidade (XXX)” “Pelo seu significado – até porque, na sua essência, foi uniformemente repetido nos acórdãos de 22/12/86, 20/4/87, 26/4/90, 3/12/91 e 26/3/92 – permita-se ainda, neste domínio, a transcrição do sumário do acórdão de 30/4/91:
Cada acto de processamento do vencimento, gratificações e outros abonos constitui um verdadeiro acto administrativo que define, por si, a situação do funcionário abonado perante a Administração e que, por isso, se afirma na ordem jurídica como <caso decidido> ou <caso resolvido> se não for objecto de atempada impugnação”. )
Sendo cada processamento de abonos um acto administrativo, o processamento de cada suplemento remuneratório enquanto acto administrativo anulável fica convalidado na ordem jurídica após o decurso do prazo de impugnação contenciosa (um ano), em respeito pelos valores da certeza e segurança na ordem jurídica – acrescerá, salvo melhor opinião, o respeito pelo princípio da proporcionalidade na interpretação e aplicação da lei. (cfr. n.ºs 1 e 2 do artigo 141.º do CPA conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Também nesta sede acompanhamos a doutrina da PGR, no parecer que citámos supra, parecer esse emitido sobre uma questão de um funcionário, não sendo diferente a solução encontrada por estarmos perante um eleito local e não um funcionário. Efectivamente a obrigação de reposição de quantias indevidas não é obrigação exclusiva de funcionários, até porque o artigo 40 º do DL 155/92, contem um prazo prescricional de obrigação de reposição de quantias indevidamente, ou seja, refere-se à reposição de dinheiros públicos e não apenas à reposição de quantias indevidamente recebidas por funcionários e agentes.
Nestes termos, pela oportunidade e utilidade de que se reveste, para a economia do presente parecer, permitimo-nos transcrever o entendimento produzido pela Procuradoria-Geral da República a que acima se alude e a que plenamente aderimos:
“1ª A obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, que devam reentrar nos cofres do Estado, prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (artigo 40º, nº 1, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho);
2ª Um acto administrativo ferido de anulabilidade, sana-se e consolida-se na ordem jurídica se dele não foi interposto recurso no prazo legal, ou não foi revogado;
3ª Os actos administrativos inválidos (anuláveis) só são revogáveis dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo);
4ª É de um ano o prazo referido na conclusão anterior” (n.ºs 1 e 2 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – actualização nossa);
“5ª À revogação dos actos administrativos ilegais directamente relacionados com o vencimento dos funcionários é aplicável o prazo de um ano referido nas conclusões 3ª e 4ª, e não o prazo de cinco anos a que se refere a conclusão 1ª;
6ª A sanação converte o acto ilegal em acto válido, tudo se passando, a partir daí, como se o acto nunca tivesse sido ilegal, ou seja: o acto não só tem de vir a ser considerado desde a sua origem um acto válido, como de facto o é;
7ª Consequentemente, não há obrigação de repor as quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais sanados e, como tal, firmados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido.”
Maria José Leal Castanheira Neves
(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
1. Maria José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004, pag 161 a 163.
2. Lei nº 29/87, de 30/06, com as alterações introduzidas pelas leis 97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06, 86/2001, de 10/08, 22/2004, de 17/06, e lei n º 52-A/2005, de 10/10. .
3. Esta questão não se coloca a nível dos eleitos das Juntas de Freguesia dado que o artigo 2º do estatuto dos Eleitos Locais especifica que só estão em regime de permanência os membros das Juntas de Freguesia em regime de tempo inteiro.
4. Vejam-se os comentários que efectuámos em Estatuto dos Eleitos Locais, anotações à lei nº 29/87, de30/06, Série de Estudos Autárquicos, n.º 4, Comissão de Coordenação da Região Centro, Coimbra, 1994, pag. 6 e sgs.
Eleitos locais, despesas de representação, vereadores em regime de meio tempo.
Eleitos locais, despesas de representação, vereadores em regime de meio tempo.
Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:
Importa , em primeiro lugar, definir o regime dos eleitos locais em regime de meio tempo, dado que dessa definição resultará o leque de direitos e deveres que lhes estão adstritos.
Sobre esta matéria já tivemos ocasião de nos pronunciarmos e de reflectirmos, pelo que iremos transcrever o nosso entendimento sobre a matéria1:
«Os Eleitos Locais são, de acordo com o artigo 1º do estatuto dos eleitos,2 os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Estes eleitos podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.
Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia , em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ).
Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência.
A grande dúvida que se tem posto sobre esta questão é a de saber se os vereadores em regime de meio tempo são ou não classificados em regime de permanência.3
Este tipo de vereadores surgiu apenas em 1984 com o decreto-lei nº 100/84, de 29/03, que veio estabelecer que a Câmara Municipal poderia optar pela existência de vereadores em regime de permanência ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência. Posteriormente o estatuto dos eleitos locais limitou-se a consagrar a sua existência mas não clarificou o seu regime. A actual lei 169/99, de 18/09, reproduz o que estava consagrado no decreto-lei nº 100/84, ou seja, prescreve que o presidente da Câmara pode optar pela existência de vereadores em regime de tempo inteiro ou de meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de tempo inteiro.
Das inúmeras referências legais a este tipo de vereadores não se retira facilmente se o legislador os pretendeu incluir no regime dos eleitos em regime de permanência, embora com as especificidades próprias de um meio tempo, correspondendo dois vereadores a meio tempo a um vereador em regime de permanência.
Este problema já mereceu a elaboração de alguns pareceres da Procuradoria Geral da República mas as suas conclusões também não se podem considerar suficientemente esclarecedoras ( Processo nº 41/89, publicado no D. R. , nº 69, II série, de 90/03/23, conclui que os vereadores em regime de meio tempo são eleitos locais em regime de permanência, para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 3º da lei nº 29/87, de 30 de Junho, e o processo nº 27/90, publicado no D. R. Nº 59, II série, de 91/03/12, conclui que os vereadores em regime de meio tempo, a que se refere o nº 2 do artigo 2º da lei nº 29/87, de 30/06, não cabem na previsão dos artigos 18º e 19º do mesmo diploma legal, que se reportam a eleitos locais em regime de permanência ).
Poder-se-ão adoptar os seguintes entendimentos sobre esta questão.4
a) Para quem considere que permanência significa a prestação de um serviço regular e diário nas Câmaras municipais sem implicar ocupação exclusiva, dado que se pode acumular a permanência num cargo municipal com o exercício de uma actividade liberal ou privada, não há justificação para não englobar os vereadores a meio tempo como em regime de permanência.
b) Para quem entenda que permanência não poderá corresponder a um meio tempo que consagra à partida uma disponibilidade temporal reduzida , estes vereadores pertencerão a um terceiro tipo de eleitos locais.
É este último o nosso entendimento, ou seja, quanto a nós o meio tempo abrange um terceiro género de eleitos locais, com um estatuto próximo dos eleitos em regime de permanência mas que com eles não se confunde»
Importa, depois de esclarecermos que não classificamos os eleitos em regime de meio tempo como em regime de permanência, se um vereador neste regime tem ou não direito a despesas de representação.
Ora, estando as despesas de representação incluídas nos direitos conferidos aos eleitos em regime de permanência, n º 2 do artigo 5 º da lei dos eleitos locais, não sendo os vereadores em meio tempo eleitos em regime de permanência não terão, consequentemente, direito a essas despesas.
Sobre esta questão foi acordada em reunião de coordenação jurídica realizada em 7 de Maio de 2002, o seguinte:
«a) As despesas de representação dos eleitos locais não integram a remuneração – base mensal, têm a natureza de suplemento (cf. Artºs 15º, nº 1 e 19º, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e nº 3 do artº 6 do Estatuto da Aposentação).
b) O artº 8 da Lei nº 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos locais), na redacção dada pela Lei nº 86/2001, de 10 de Agosto, ao estabelecer que os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro não abrange os suplementos, pelo que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito a abono de despesas de representação. »
Sendo, assim, inequívoco que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito a despesas de representação, a questão que se poderá de seguida formular é a da possível reposição dessa importâncias.
Ora, sendo o processamento de abonos considerados actos administrativos (vide, por exemplo, acórdão da 1ª secção do STA, de 26 de Junho de 1980 ) como também considera a Procuradoria-Geral da República, no seu parecer publicado a páginas 15 562 da 2.ª série do Diário da República de 7 de Novembro de 1996 ( “uma abundante e significativa jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vai nesse mesmo sentido (XX): os actos de processamento de abonos não constituem simples operações materiais, mas actos jurídicos individuais e concretos, que se consolidam na ordem jurídica sob a forma de caso decidido ou caso resolvido se o seu destinatário deles não interpôs recurso, sendo bastante, para a formação do caso decidido, que ocorra um acto administrativo gerador de efeitos jurídicos externos, que defina uma situação jurídica concreta.
Cada acto de processamento não se limita, assim, a constatar, reconhecer e declarar uma situação jurídica ou direito preexistentes, antes traduz uma conduta voluntária e autoritária da Administração que, nesse tocante, mensalmente faz a subsunção da situação fáctica do funcionário ao direito aplicável e define qual é concretamente a respectiva situação jurídica, alterando a sua esfera jurídica nessa conformidade (XXX)” “Pelo seu significado – até porque, na sua essência, foi uniformemente repetido nos acórdãos de 22/12/86, 20/4/87, 26/4/90, 3/12/91 e 26/3/92 – permita-se ainda, neste domínio, a transcrição do sumário do acórdão de 30/4/91:
Cada acto de processamento do vencimento, gratificações e outros abonos constitui um verdadeiro acto administrativo que define, por si, a situação do funcionário abonado perante a Administração e que, por isso, se afirma na ordem jurídica como <caso decidido> ou <caso resolvido> se não for objecto de atempada impugnação”. )
Sendo cada processamento de abonos um acto administrativo, o processamento de cada suplemento remuneratório enquanto acto administrativo anulável fica convalidado na ordem jurídica após o decurso do prazo de impugnação contenciosa (um ano), em respeito pelos valores da certeza e segurança na ordem jurídica – acrescerá, salvo melhor opinião, o respeito pelo princípio da proporcionalidade na interpretação e aplicação da lei. (cfr. n.ºs 1 e 2 do artigo 141.º do CPA conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).
Também nesta sede acompanhamos a doutrina da PGR, no parecer que citámos supra, parecer esse emitido sobre uma questão de um funcionário, não sendo diferente a solução encontrada por estarmos perante um eleito local e não um funcionário. Efectivamente a obrigação de reposição de quantias indevidas não é obrigação exclusiva de funcionários, até porque o artigo 40 º do DL 155/92, contem um prazo prescricional de obrigação de reposição de quantias indevidamente, ou seja, refere-se à reposição de dinheiros públicos e não apenas à reposição de quantias indevidamente recebidas por funcionários e agentes.
Nestes termos, pela oportunidade e utilidade de que se reveste, para a economia do presente parecer, permitimo-nos transcrever o entendimento produzido pela Procuradoria-Geral da República a que acima se alude e a que plenamente aderimos:
“1ª A obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas, que devam reentrar nos cofres do Estado, prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento (artigo 40º, nº 1, do Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho);
2ª Um acto administrativo ferido de anulabilidade, sana-se e consolida-se na ordem jurídica se dele não foi interposto recurso no prazo legal, ou não foi revogado;
3ª Os actos administrativos inválidos (anuláveis) só são revogáveis dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida (artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo);
4ª É de um ano o prazo referido na conclusão anterior” (n.ºs 1 e 2 do artigo 141.º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com a alínea a) do n.º 2 do art.º 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – actualização nossa);
“5ª À revogação dos actos administrativos ilegais directamente relacionados com o vencimento dos funcionários é aplicável o prazo de um ano referido nas conclusões 3ª e 4ª, e não o prazo de cinco anos a que se refere a conclusão 1ª;
6ª A sanação converte o acto ilegal em acto válido, tudo se passando, a partir daí, como se o acto nunca tivesse sido ilegal, ou seja: o acto não só tem de vir a ser considerado desde a sua origem um acto válido, como de facto o é;
7ª Consequentemente, não há obrigação de repor as quantias recebidas ao abrigo de actos administrativos ilegais sanados e, como tal, firmados na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido.”
Maria José Leal Castanheira Neves
(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)
1. Maria José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004, pag 161 a 163.
2. Lei nº 29/87, de 30/06, com as alterações introduzidas pelas leis 97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06, 86/2001, de 10/08, 22/2004, de 17/06, e lei n º 52-A/2005, de 10/10. .
3. Esta questão não se coloca a nível dos eleitos das Juntas de Freguesia dado que o artigo 2º do estatuto dos Eleitos Locais especifica que só estão em regime de permanência os membros das Juntas de Freguesia em regime de tempo inteiro.
4. Vejam-se os comentários que efectuámos em Estatuto dos Eleitos Locais, anotações à lei nº 29/87, de30/06, Série de Estudos Autárquicos, n.º 4, Comissão de Coordenação da Região Centro, Coimbra, 1994, pag. 6 e sgs.
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