Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre informar:

1 – Se bem entendemos, a Câmara Municipal de … solicita parecer relativo à legalidade do pagamento de taxas camarárias exigido aos comerciantes pela afixação de publicidade em imóveis particulares e respectiva renovação anual.

2 – A problemática subjacente prende-se, na sua essência, com os conceitos de “imposto” e “taxa” e, concomitantemente, pela determinação de quais as situações em que a tributação pela utilização de espaços pela afixação de publicidade pode constituir-se numa taxa, ou, ao invés, assume a natureza de imposto e, em consequência, as normas que o suportam se possam vir a revelar organicamente inconstitucionais, sabendo-se que a criação de impostos, salvo autorização ao Governo, é da exclusiva competência da Assembleia da República (cfr., artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República). Sem procurar ser exaustivo, é hoje pacífico que a diferença entre imposto e taxa se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda; ou seja, ao contrário do imposto, a taxa pressupõe a existência de uma relação bilateral traduzida numa contrapartida (correspectividade) entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública. São três os tipos de situações em que essa contrapartida se haverá de verificar e que se consubstanciam: 1) Na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado; 2) Na utilização, pelo mesmo, de um bem público, semi-público ou de um bem do domínio público; 3) Na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares, sendo que, nesta terceira situação, o encargo para a remoção só pode configurar-se como “taxa” se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público ou colectivo (cfr., por todos, citando os autores mais recentes, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, “Os conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais”, in revista FISCO, n.º 51/52, pág. 3 e segs.).

3 – Sobre a questão da aplicação de taxas sobre o licenciamento de afixação de publicidade em domínio público ou visível de lugares públicos, tem-se debruçado o Tribunal Constitucional por diversas vezes, em jurisprudência de orientação constante.

Com efeito, pelo menos desde o Acórdão n.º 555/98, de 28 de Setembro – passando pelos Acórdãos nºs 558/98 de 11 de Novembro, 32/99, de 12 de Janeiro, 453/03, de 14 de Outubro e 109/04, de 11 de Fevereiro – que o Tribunal Constitucional tem entendido que a “taxação” incidente sobre a actividade publicitária, consubstanciada na colocação de reclamos (sejam ou não luminosos) em telhados de prédios urbanos, a afixação de simples placas ou reclamos nas fachadas de um prédio urbano, ou a inscrição publicitária em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares, se não conforma com uma “taxa”, mas sim como um vero “imposto”. Em todas estas situações o Tribunal Constitucional considerou que se não verificava a “sinalagmaticidade”, pressuposto e condição para que se pudesse considerar a existência de uma taxa, já que a “contrapartida” do ente público (câmara municipal) não caberia em nenhum dos três tipos de situações em que essa “contrapartida” haverá de se verificar. Assim, defendendo sempre que nestes casos não existe qualquer utilização de um bem público ou semi-público que justifique a aplicação de uma taxa, o Tribunal considerou estar-se perante um imposto. Nestas circunstâncias, o Tribunal Constitucional concluiu que aquelas taxas, sendo um verdadeiro imposto, ao serem criadas por regulamento municipal estão feridas de inconstitucionalidade orgânica, já que a criação de impostos se opera unicamente através da lei e cabe, por determinação constitucional, à Assembleia da República (cfr., n.º 1, alínea i) do artigo 165.º da Constituição).

Acresce que, a todos os Acórdãos do Tribunal Constitucional citados está subjacente um entendimento quanto à existência de taxas que, “ no fundo, reduz a duas as modalidades possíveis da correspondente contraprestação: a utilização individualizada de um serviço público ou de um bem dominial – sendo apenas que tal utilização, no caso das licenças, proporciona a eliminação de um limite à actividade dos particulares” (cfr., José Manuel Cardoso da Costa, “Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, pág. 561). Ora, esta posição tem levado a que o Tribunal rejeite que se possa falar de taxa quando, ainda que se esteja perante a eliminação de um obstáculo ao exercício de certa actividade (ou seja, perante uma “licença”), não ocorra qualquer utilização de um bem semi-público, continuando, portanto, a considerar que nos casos de licenciamento de publicidade afixada em bens privados particulares a cobrança de “taxa de publicidade”, se configura como um verdadeiro imposto (sublinhado nosso).

Repare-se que, em nenhum caso, o Tribunal Constitucional veio pôr em causa as normas legais – nomeadamente as constantes da Lei n.º 97/98, de 17 de Agosto, diploma que, genericamente, regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda – que atribuem aos municípios a competência para o licenciamento das actividades de publicidade ou, para, nos termos da lei, proceder à criação de taxas de autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial. O que o Tribunal Constitucional vem acentuando é que não é pelo simples facto do licenciamento daquelas actividades competirem, na área dos municípios, às Câmaras Municipais que, desde logo e sem mais, o tributo cobrado por aquela afixação ou inscrição haja de ser considerado “taxa”.

4 – Todavia, a doutrina mais recente tem vindo a colocar algumas observações ou reticências a esta “corrente jurisprudencial” do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo facto daquela jurisprudência desconsiderar aspectos que, a serem considerados, poderiam conduzir a diversa decisão.

Um deles, na perspectiva de CARDOSO DA COSTA, por exemplo, prende-se com o facto de, na situação de publicidade em espaços afectos ao domínio público, o Tribunal Constitucional julgar do mesmo modo a exigência de taxa quer pela emissão inicial da licença, quer pela sua renovação, considerando em qualquer dos casos que se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados. Ora, considera o eminente mestre, que, com isso, o Tribunal deixou na sombra, e mesmo desconsiderou um outro lado das coisas, que é o da possibilidade de à “taxa” corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”: será o caso de ela ser devida exactamente pela concessão da licença para a afixação ou instalação de anúncios e pela actividade que essa concessão implica, actividade que não só será traduzida na emissão do respectivo título, mas ainda a que, até tal emissão, passará pela análise das condições ou pressupostos, legalmente (ou, por ventura, também regularmente) estabelecidos, de cuja verificação dependerá a fiabilidade dessa concessão. A ser assim, não parece, então, haver razão suficiente para retirar à “taxa” a qualificação com que nominalmente se apresenta… (cfr., Cardoso da Costa, ob.citada, pág. 564).

Para uma melhor compreensão das reticências aqui levantadas por Cardoso da Costa, vejam-se aquelas situações em que se solicite às câmaras municipais a emissão inicial de uma licença para a instalação ou afixação de um anúncio – v.g., a inscrição publicitária em veículos particulares – que, embora venha a ser colocado num bem privado não deixa de circular em espaço afecto ao domínio público. Ora, aqui, a actividade a desenvolver pelas câmaras municipais sempre se haverá de traduzir na prestação de um serviço aos requerentes que implica não só a emissão do respectivo título de autorização mas, concomitantemente obrigará a uma análise verificativa das condições estabelecidas para a mesma autorização. Assim, nestas particulares situações, defende Cardoso da Costa não haver razão para retirar “à taxa” a qualificação com que se apresenta; ou seja: por este ângulo de vista, a cobrança a efectuar corresponde a uma verdadeira taxa e não a um imposto.

Noutra observação – sobre a leitura que o Tribunal Constitucional efectua da noção “constitucional” de “taxa”, sem ter em conta (mas sem que isso signifique ter que adoptar) a definição “legal” que desse tributo é dada pela Lei Geral Tributária (no n.º 2 do seu artigo 4.º) – questiona CARDOSO DA COSTA, na página 571 da mesma obra, se quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, do pagamento dessa receita deriva sempre, para quem o faz, uma utilidade do tipo antes referido (uma vantagem) traduza-se ela em, ou implique ele ou não a utilização de um bem semi-público.

5 – Assim, uma vez explanadas, quer a jurisprudência dominante do Tribunal Constitucional, quer as reticências que a mais recente doutrina lhe tem vindo a colocar, apenas podemos concluir que, continuando, nos termos legais, a atribuir-se às Câmaras Municipais a competência para o licenciamento (e sua renovação) das actividades de publicidade destinados à propaganda comercial, isso não exclui (antes pelo contrário) que, por ora, o Tribunal Constitucional, se chamado a decidir, caso a caso, sobre normas em concreto constantes dos regulamentos municipais sobre publicidade, não venha a pronunciar-se pela inconstitucionalidade de tais normas, naqueles casos em que por força das mesmas normas estejam em causa “taxas” devidas pela afixação de publicidade em bens privados ou locais pertencentes a particulares.
                                                         

                                      
Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

                                         
(Adelino Moreira e Castro)