Eleitos locais – Incompatibilidades e inelegibilidades. Membro da Assembleia Municipal e membro do GAP.
Em referência ao ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre a existência ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções enquanto membro da Assembleia Municipal e Chefe de Gabinete de Apoio ao Presidente da Câmara Municipal.
Sobre o assunto, cumpre informar:
A resposta à questão formulada passa, no essencial, pela classificação dos membros dos gabinetes de apoio pessoal, pela sua eventual inserção em alguma das inelegibilidades actualmente previstas nos arts. 6º e 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e, por último, pela verificação ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções.
1. A criação dos gabinetes de apoio pessoal, está expressamente prevista no art. 73º da Lei nº 169/99, de 18.09, com a nova redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, e o seu estatuto no art. 74º do mesmo diploma.
Os membros destes GAP eram considerados até à publicação da Lei nº 109-B/2001, de 27.12, agentes administrativos (art.6º) e um dos fundamentos para tal era o facto de poderem inscrever-se na Caixa Geral de Aposentações quando exerciam essas funções, mesmo que previamente ao exercício das mesmas não possuíssem qualquer vínculo público. Tal significava que o mero exercício de funções como membro de um GAP era considerado gerador de vínculo público e, dessa forma, classificados de agentes administrativos.
Assim, no domínio da anterior lei eleitoral das autarquias locais, o art. 4º, al. c), Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29.12, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 751/76, de 21.10, prescrevia que não podiam ser eleitos para os órgãos do poder local os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios.
Sobre esta causa de inelegibilidade e no domínio da lei citada, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no cordão nº 244/85, publicado em 07.02.86, tendo considerado que esta inelegibilidade tinha efeitos restritos à própria autarquia, mas que abrangia não só os funcionários da chamada administração autárquica directa como também os simples agentes.
Ora, sendo os membros dos GAP considerados agentes administrativos e sendo até à entrada em vigor da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, considerados inelegíveis os funcionários e os agentes da respectiva autarquia, os membros da assembleia municipal se pertencessem a um GAP colocavam-se numa situação de inelegibilidade, dado que eram agentes administrativos que pertenciam a um dos órgãos representativos da autarquia onde exerciam funções.
Com a entrada em vigor da citada Lei nº 109-/2001, de 27.12, – art. 6º – alterou-se este regime legal e os membros dos GAP deixaram de poder classificar-se como agentes administrativos.
Por outro lado, além desta alteração processou-se ainda outra, também relevante, como já referimos, para a questão em causa e que foi a alteração da lei eleitoral das autarquias.
As inelegibilidades estão assim actualmente previstas nos arts 6º (inelegibilidades gerais) e 7º (inelegibilidades especiais) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e são as seguintes:
Nas inelegibilidades especiais destacamos a al. d) do art. 7º que prescreve o seguinte:
”Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.”
De acordo com o artigo 7º, n º 1 alínea d) da lei acima referida, no que respeita aos funcionários, só há inelegibilidade para os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.
Ora, não sendo os membros dos GAP funcionários não lhes é aplicável esta causa de inelegibilidade e mesmo que fossem considerados agentes administrativos (que já vimos que não) também nunca seriam considerados inelegíveis, visto que não são nem nunca foram considerados dirigentes.
O Tribunal Constitucional já proferiu vários acórdãos sobre as novas inelegibilidades instituídas pela lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, parecendo-nos ser relevante citar o acórdão nº 511/2001, publicado no DR nº 292, II série, de 19/12/2002, que aborda a questão de um candidato a um órgão municipal que exercia as funções de gerente numa sociedade em que o respectivo município detinha uma posição maioritária nessa sociedade.
O tribunal abordou a questão na perspectiva que a nova lei eleitoral introduziu duas modificações de relevo relativamente à anterior:
– Passaram a ficar abrangidos pela inelegibilidade não só os funcionários dos órgãos autárquicos como os dos entes por estas constituídos e os dos entes em que elas detenham posição maioritária.
– Todavia a inelegibilidade em causa só atinge os funcionários que exerçam poderes de direcção.
Considerou o tribunal que para efeitos da inelegibilidade a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º funcionários não são apenas os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço mas antes aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária.
2. Por outro lado, a questão formulada pela Câmara Municipal contende com a matéria de incompatibilidades, sobre a qual faremos uma breve abordagem.
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho1 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).
O exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o estabelecido no art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, alterado e republicado pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.
Cumpre esclarecer que com a entrada em vigor do referido art. 3º da Lei nº 52-A/2005, se deve considerar tacitamente revogado o art. 6º da Lei nº 64/93, de 26.08, dado a redacção deste último normativo ser igual à redacção do primeiro. Foi esta a conclusão saída da reunião de coordenação jurídica realizada em 18.10.2005 entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do Despacho nº 6695/2000, publicado no DR, II Série, nº 74, de 28.03.2000.
Efectivamente, o nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, estabelece que “ Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
Posto isto, resulta claro do nº 1 do art. 3º que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas. Efectivamente e também com as devidas adaptações, dada a ressalva do nº1 do art. 4º da Lei nº 64/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto e pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, não ficam sujeitos os referidos eleitos locais ao regime de incompatibilidades previsto para os titulares de cargos políticos, ou seja, o de exercerem as suas funções em regime de exclusividade.
Permite assim a lei, no referido art. 3º, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
O n º 2 do art. 3 º, acrescenta, no entanto, que o disposto no seu n º 1 não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais, pelo que se deve observar se se verificam no exercício das funções de apoio aos membros da câmara alguma incompatibilidade.
Isto é, pese embora os membros da assembleia municipal, enquanto titulares desse cargo, possam acumular com outras actividades públicas ou privadas nos termos do nº 1 do art. 3º do EEL, deve atender-se ao regime de incompatibilidades eventualmente existentes nessas outras actividades.
Ora, precisamente, o Decreto-Lei nº 196/93, de 27.05, estabelece um regime de incompatibilidades para o pessoal de livre designação de cargos políticos em que se inserem os membros dos diversos gabinetes de apoio pessoal das autarquias.
Assim, determina este diploma no nº 1 do seu art. 3º, a regra geral da incompatibilidade do exercício destes cargos com outras funções públicas ou privadas, remuneradas ou não, e no nº 2, al b) a excepção que permite, quando autorizada no despacho de nomeação, a sua acumulação com outras actividades, desde que sem carácter de permanência,
Desta forma, não exercendo os membros da Assembleia Municipal o seu mandato em regime de permanência ou de meio tempo, é nossa conclusão não existir incompatibilidade no exercício cumulativo das funções autárquicas, enquanto membro da Assembleia Municipal, com as de Chefe de Gabinete de Apoio Pessoal ao Presidente da Câmara.
Em Conclusão:
1. De acordo com o regime legal aplicável, arts. 73º e 74º da Lei nº 169/99, de 18.09, os membros dos GAP não são funcionários, pelo que não lhes é cominada qualquer causa de inelegibilidade, nomeadamente a prevista na al. d) do art. 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08.
2. Os membros da assembleia municipal não exercem o seu mandato em regime de permanência ou de meio tempo, pelo que não existe, ao abrigo da excepção prevista na al. b) do nº 2 do art. 3º do DL nº 196/93, de 27.05, incompatibilidade no exercício cumulativo dessas funções com as de Chefe de Gabinete de Apoio Pessoal ao Presidente da Câmara.
A Divisão de Apoio Jurídico
(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)
1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948
Eleitos locais – Incompatibilidades e inelegibilidades. Membro da Assembleia Municipal e membro do GAP.
Eleitos locais – Incompatibilidades e inelegibilidades. Membro da Assembleia Municipal e membro do GAP.
Em referência ao ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre a existência ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções enquanto membro da Assembleia Municipal e Chefe de Gabinete de Apoio ao Presidente da Câmara Municipal.
Sobre o assunto, cumpre informar:
A resposta à questão formulada passa, no essencial, pela classificação dos membros dos gabinetes de apoio pessoal, pela sua eventual inserção em alguma das inelegibilidades actualmente previstas nos arts. 6º e 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e, por último, pela verificação ou não de incompatibilidade no exercício cumulativo de funções.
1. A criação dos gabinetes de apoio pessoal, está expressamente prevista no art. 73º da Lei nº 169/99, de 18.09, com a nova redacção dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, e o seu estatuto no art. 74º do mesmo diploma.
Os membros destes GAP eram considerados até à publicação da Lei nº 109-B/2001, de 27.12, agentes administrativos (art.6º) e um dos fundamentos para tal era o facto de poderem inscrever-se na Caixa Geral de Aposentações quando exerciam essas funções, mesmo que previamente ao exercício das mesmas não possuíssem qualquer vínculo público. Tal significava que o mero exercício de funções como membro de um GAP era considerado gerador de vínculo público e, dessa forma, classificados de agentes administrativos.
Assim, no domínio da anterior lei eleitoral das autarquias locais, o art. 4º, al. c), Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29.12, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº 751/76, de 21.10, prescrevia que não podiam ser eleitos para os órgãos do poder local os funcionários dos órgãos representativos das freguesias ou dos municípios.
Sobre esta causa de inelegibilidade e no domínio da lei citada, pronunciou-se o Tribunal Constitucional no cordão nº 244/85, publicado em 07.02.86, tendo considerado que esta inelegibilidade tinha efeitos restritos à própria autarquia, mas que abrangia não só os funcionários da chamada administração autárquica directa como também os simples agentes.
Ora, sendo os membros dos GAP considerados agentes administrativos e sendo até à entrada em vigor da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, considerados inelegíveis os funcionários e os agentes da respectiva autarquia, os membros da assembleia municipal se pertencessem a um GAP colocavam-se numa situação de inelegibilidade, dado que eram agentes administrativos que pertenciam a um dos órgãos representativos da autarquia onde exerciam funções.
Com a entrada em vigor da citada Lei nº 109-/2001, de 27.12, – art. 6º – alterou-se este regime legal e os membros dos GAP deixaram de poder classificar-se como agentes administrativos.
Por outro lado, além desta alteração processou-se ainda outra, também relevante, como já referimos, para a questão em causa e que foi a alteração da lei eleitoral das autarquias.
As inelegibilidades estão assim actualmente previstas nos arts 6º (inelegibilidades gerais) e 7º (inelegibilidades especiais) da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08, e são as seguintes:
Nas inelegibilidades especiais destacamos a al. d) do art. 7º que prescreve o seguinte:
”Os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.”
De acordo com o artigo 7º, n º 1 alínea d) da lei acima referida, no que respeita aos funcionários, só há inelegibilidade para os funcionários dos órgãos das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária que exerçam funções de direcção, salvo no caso de suspensão obrigatória de funções desde a data de entrega da lista de candidatura em que se integrem.
Ora, não sendo os membros dos GAP funcionários não lhes é aplicável esta causa de inelegibilidade e mesmo que fossem considerados agentes administrativos (que já vimos que não) também nunca seriam considerados inelegíveis, visto que não são nem nunca foram considerados dirigentes.
O Tribunal Constitucional já proferiu vários acórdãos sobre as novas inelegibilidades instituídas pela lei orgânica 1/2001, de 14 de Agosto, parecendo-nos ser relevante citar o acórdão nº 511/2001, publicado no DR nº 292, II série, de 19/12/2002, que aborda a questão de um candidato a um órgão municipal que exercia as funções de gerente numa sociedade em que o respectivo município detinha uma posição maioritária nessa sociedade.
O tribunal abordou a questão na perspectiva que a nova lei eleitoral introduziu duas modificações de relevo relativamente à anterior:
– Passaram a ficar abrangidos pela inelegibilidade não só os funcionários dos órgãos autárquicos como os dos entes por estas constituídos e os dos entes em que elas detenham posição maioritária.
– Todavia a inelegibilidade em causa só atinge os funcionários que exerçam poderes de direcção.
Considerou o tribunal que para efeitos da inelegibilidade a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º funcionários não são apenas os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço mas antes aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária.
2. Por outro lado, a questão formulada pela Câmara Municipal contende com a matéria de incompatibilidades, sobre a qual faremos uma breve abordagem.
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho1 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).
O exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o estabelecido no art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, alterado e republicado pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.
Cumpre esclarecer que com a entrada em vigor do referido art. 3º da Lei nº 52-A/2005, se deve considerar tacitamente revogado o art. 6º da Lei nº 64/93, de 26.08, dado a redacção deste último normativo ser igual à redacção do primeiro. Foi esta a conclusão saída da reunião de coordenação jurídica realizada em 18.10.2005 entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do Despacho nº 6695/2000, publicado no DR, II Série, nº 74, de 28.03.2000.
Efectivamente, o nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, estabelece que “ Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
Posto isto, resulta claro do nº 1 do art. 3º que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas. Efectivamente e também com as devidas adaptações, dada a ressalva do nº1 do art. 4º da Lei nº 64/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/95, de 18 de Agosto e pela Lei nº 12/98, de 24 de Fevereiro, não ficam sujeitos os referidos eleitos locais ao regime de incompatibilidades previsto para os titulares de cargos políticos, ou seja, o de exercerem as suas funções em regime de exclusividade.
Permite assim a lei, no referido art. 3º, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
O n º 2 do art. 3 º, acrescenta, no entanto, que o disposto no seu n º 1 não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais, pelo que se deve observar se se verificam no exercício das funções de apoio aos membros da câmara alguma incompatibilidade.
Isto é, pese embora os membros da assembleia municipal, enquanto titulares desse cargo, possam acumular com outras actividades públicas ou privadas nos termos do nº 1 do art. 3º do EEL, deve atender-se ao regime de incompatibilidades eventualmente existentes nessas outras actividades.
Ora, precisamente, o Decreto-Lei nº 196/93, de 27.05, estabelece um regime de incompatibilidades para o pessoal de livre designação de cargos políticos em que se inserem os membros dos diversos gabinetes de apoio pessoal das autarquias.
Assim, determina este diploma no nº 1 do seu art. 3º, a regra geral da incompatibilidade do exercício destes cargos com outras funções públicas ou privadas, remuneradas ou não, e no nº 2, al b) a excepção que permite, quando autorizada no despacho de nomeação, a sua acumulação com outras actividades, desde que sem carácter de permanência,
Desta forma, não exercendo os membros da Assembleia Municipal o seu mandato em regime de permanência ou de meio tempo, é nossa conclusão não existir incompatibilidade no exercício cumulativo das funções autárquicas, enquanto membro da Assembleia Municipal, com as de Chefe de Gabinete de Apoio Pessoal ao Presidente da Câmara.
Em Conclusão:
1. De acordo com o regime legal aplicável, arts. 73º e 74º da Lei nº 169/99, de 18.09, os membros dos GAP não são funcionários, pelo que não lhes é cominada qualquer causa de inelegibilidade, nomeadamente a prevista na al. d) do art. 7º da Lei Orgânica nº 1/2001, de 14.08.
2. Os membros da assembleia municipal não exercem o seu mandato em regime de permanência ou de meio tempo, pelo que não existe, ao abrigo da excepção prevista na al. b) do nº 2 do art. 3º do DL nº 196/93, de 27.05, incompatibilidade no exercício cumulativo dessas funções com as de Chefe de Gabinete de Apoio Pessoal ao Presidente da Câmara.
A Divisão de Apoio Jurídico
(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)
1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948
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