Sector empresarial local, empresas municipais, gestor público, membros da C.M. no orgão executivo.
Através do ofício nº …, da Câmara Municipal de …, de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre as seguintes questões:
1) – Atento o Parecer nº 99/2006, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, é ilegal a presença do Presidente da Câmara no Conselho de Administração e de um Vereador na Assembleia Geral?
2) – Considerando a categoria da empresa, que julgamos ser de promoção do desenvolvimento local e regional (art. 21º da Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro), é necessário celebrar um contrato de gestão com fixação de objectivos? Aplica-se o estatuto do gestor público? Em que medida, ou melhor, quais as normas aplicáveis?
Foi prestada a seguinte informação:
O Município criou, ainda na vigência da Lei nº 58/98, de 16 de Agosto, uma empresa de capitais maioritariamente públicos com parceiros privados 8inicialmente com o capital social de 51% para o Município e 41% para os parceiros privados, tendo hoje o Município 97% do capital e os 4 parceiros 3%), cujo objectivo é “a implementação e gestão de um pólo tecnológico que visa a qualificação técnica para o sector da metalomecânica, incubação de empresas de base tecnológica, consultadoria técnica, criação de áreas de localização empresarial, certificações …”
O conselho de Administração é composto pelo Presidente da Câmara, que preside, e por dois outros administradores, representantes de dois associados designados pela Assembleia Geral.
O Presidente da Câmara, exerce as funções em respeito pelo disposto no artigo 47º da Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, sem qualquer remuneração. Aliás, nenhum dos membros do Conselho de Administração recebe qualquer remuneração ou importância, seja a título de vencimento, compensação, ajudas de custo, subsídio de alimentação, senhas de presença, subsídio de transporte …
Note-se que a empresa não tem administradores executivos (…)
Cumpre informar:
1. A primeira questão formulada deve ser analisar do ponto de vista das incompatibilidades, nos termos da Lei nº 29/87, de 30.06, com as alterações introduzidas pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho1 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).
O exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o estabelecido no art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, alterado e republicado pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.
Cumpre esclarecer que com a entrada em vigor do referido art. 3º da Lei nº 52-A/2005, se deve considerar tacitamente revogado o art. 6º da Lei nº 64/93, de 26.08, dado a redacção deste último normativo ser igual à redacção do primeiro.
Foi esta, precisamente, a conclusão saída da reunião de coordenação jurídica realizada em 18.10.2005 entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do Despacho nº 6695/2000, publicado no DR, II Série, nº 74, de 28.03.2000. Vejamos:
“Os números 1 e 2 do artigo 3º da Lei nº 29/87, de 30/06, alterada pela Lei nº 52-A/2005, de 10/10, revogaram tacitamente os nº 1 e 2 do artigo 6º da lei nº 64/93, de 26/08, dado que contêm a mesma redacção, com excepção da expressão “a tempo inteiro ou parcial” expressa no revogado nº 1”
Efectivamente, o nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, estabelece que “Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
Posto isto, resulta claro do nº 1 do art. 3º que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas. Efectivamente e também com as devidas adaptações, dada a ressalva do nº1 do art. 4º da Lei nº 64/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/95, de 18.12 e pela Lei nº 12/98, de 24.02, não ficam sujeitos os referidos eleitos locais ao regime de incompatibilidades previsto para os titulares de cargos políticos, ou seja, o de exercerem as suas funções em regime de exclusividade.
Permite assim a lei, no referido art. 3º, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
O n º 2 do art. 3 º, acrescenta, no entanto, que o disposto no seu n º 1 não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.
Ora, no caso em apreço, ter-se-á, assim, de verificar se no regime jurídico do sector empresarial local – Lei nº 53-F/2006, de 29.12 – existe alguma incompatibilidade que obste ao exercício cumulativo das funções de Presidente da Câmara e membro do Conselho de Administração de uma empresa municipal, a que preside, e de Vereador e membro da Assembleia Geral da mesma empresa.
Não obstante as conclusões do Parecer do Concelho Consultivo da PGR nº 99/2006 apontarem para a existência de incompatibilidade no exercício das funções de Presidente da Câmara e membro do Conselho de Administração de uma empresa municipal, consideramos que, face ao disposto no nº 1 do art. 47º da Lei nº 53-F/2006, só existe incompatibilidade no exercício destas funções, se o cargo executivo em empresa municipal for remunerado.
Com efeito, dispõe o nº 1 do art. 47º do referido diploma que “É proibido o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas”.
Parece-nos, assim, inequívoco, que a lei faz depender a proibição do exercício cumulativo de funções autárquicas com funções em empresas municipais da existência de remuneração nestas últimas.
Ou seja, a contrario, se um membro da Câmara Municipal exercer funções não remuneradas no Conselho de Administração de uma empresa municipal, não há lugar a qualquer incompatibilidade no exercício cumulativo dessas funções.
Este entendimento é, aliás, reforçado pela PGR no seu parecer n º 77/2002, publicado no DR n º 228, II série, de 2/10/2003, que defende que, nem os presidentes de câmara, nem os vereadores, estão numa situação de incompatibilidade quando participam no conselho de administração de empresas municipais, uma vez que, na sua opinião, apenas poderão relevar as incompatibilidades estabelecidas noutras leis e não as prescritas na Lei n º 64/93.
Atente-se, pois às seguintes conclusões do referido parecer:
“3ª A regra da exclusividade a que estão sujeitos os titulares de cargos políticos sofre uma excepção quanto aos presidentes e vereadores de câmara municipal, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, que podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais (artigos 4º, nº 1, e 6º da mesma Lei nº 64/93).
4º A acumulação do cargo político de presidente ou vereador de câmara municipal com o cargo público de presidente ou membro do conselho de administração de uma empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, de âmbito municipal ou regional, que prossigam fins de interesse público local e se contenham no âmbito de atribuição dos municípios não faz incorrer em incompatibilidade os titulares de tais cargos públicos quando também exerçam os cargos de vereador ou presidente de câmara”.
Por último, no que respeita à acumulação de funções de vereador e membro da assembleia geral de uma empresa municipal, por maioria de razão, deve entender-se que não existe qualquer incompatibilidade no seu exercício, já que os membros da assembleia geral, enquanto órgão meramente deliberativo, não auferem qualquer remuneração pelas suas funções.
Em suma, face ao que antecede, somos de concluir que não existe qualquer incompatibilidade quer no exercício simultâneo de funções de Presidente da Câmara e membro do Conselho de Administração de uma empresa municipal, desde que estas últimas funções não sejam remuneradas, quer no exercício cumulativo de Vereador e membro da Assembleia Geral dessa empresa, porquanto se trata de um órgão deliberativo, cujos membros não auferem qualquer remuneração.
2. No que toca à segunda questão formulada, consideramos que quando em causa estão empresas municipais encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional, apenas há lugar, por força do art. 23º da Lei nº 53-F/2006, à celebração de contratos-programa e não de contratos de gestão, que apenas são exigidos para as empresas municipais encarregadas da gestão de serviços de interesse geral.
Nos termos do normativo citado, porém, além da obrigação de se definir pormenorizadamente o objecto e missão do contrato a celebrar, bem como as funções de desenvolvimento económico local e regional a desempenhar, é necessário cumprir o disposto nos nºs 2, 3 e 4 do art. 20º do referido diploma, que concerne aos contratos de gestão.
Quanto à aplicabilidade do estatuto do gestor público, determina o nº 4 do art. 47º da mesma lei que “O Estatuto do Gestor Público é subsidiariamente aplicável aos titulares dos órgãos de gestão das empresas integrantes do sector empresarial local”.
Tal significa que, em tudo o que não estiver expressamente estipulado no regime jurídico do sector empresarial local para os titulares dos órgãos de gestão (e apenas para estes, o que exclui os membros dos órgãos deliberativos), se deve aplicar o previsto no referido estatuto.
1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948
A Divisão de Apoio Jurídico
(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)
Sector empresarial local, empresas municipais, gestor público, membros da C.M. no orgão executivo.
Sector empresarial local, empresas municipais, gestor público, membros da C.M. no orgão executivo.
Através do ofício nº …, da Câmara Municipal de …, de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre as seguintes questões:
1) – Atento o Parecer nº 99/2006, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, é ilegal a presença do Presidente da Câmara no Conselho de Administração e de um Vereador na Assembleia Geral?
2) – Considerando a categoria da empresa, que julgamos ser de promoção do desenvolvimento local e regional (art. 21º da Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro), é necessário celebrar um contrato de gestão com fixação de objectivos? Aplica-se o estatuto do gestor público? Em que medida, ou melhor, quais as normas aplicáveis?
Foi prestada a seguinte informação:
O Município criou, ainda na vigência da Lei nº 58/98, de 16 de Agosto, uma empresa de capitais maioritariamente públicos com parceiros privados 8inicialmente com o capital social de 51% para o Município e 41% para os parceiros privados, tendo hoje o Município 97% do capital e os 4 parceiros 3%), cujo objectivo é “a implementação e gestão de um pólo tecnológico que visa a qualificação técnica para o sector da metalomecânica, incubação de empresas de base tecnológica, consultadoria técnica, criação de áreas de localização empresarial, certificações …”
O conselho de Administração é composto pelo Presidente da Câmara, que preside, e por dois outros administradores, representantes de dois associados designados pela Assembleia Geral.
O Presidente da Câmara, exerce as funções em respeito pelo disposto no artigo 47º da Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, sem qualquer remuneração. Aliás, nenhum dos membros do Conselho de Administração recebe qualquer remuneração ou importância, seja a título de vencimento, compensação, ajudas de custo, subsídio de alimentação, senhas de presença, subsídio de transporte …
Note-se que a empresa não tem administradores executivos (…)
Cumpre informar:
1. A primeira questão formulada deve ser analisar do ponto de vista das incompatibilidades, nos termos da Lei nº 29/87, de 30.06, com as alterações introduzidas pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.
As incompatibilidades são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade – artigo 266º nº 2 da CRP – e significam a impossibilidade de acumular simultaneamente dois cargos ou funções por a lei considerar em abstracto, independentemente da pessoa em concreto que os acumula, que essa acumulação é susceptível de pôr em causa a isenção e imparcialidade exigida ao cargo.
A PGR, no parecer nº 100/82, de 27-07, refere que “as incompatibilidades visam proteger a independência das funções” e Vital Moreira e Gomes Canotilho1 referem que o sistema das incompatibilidades visa garantir não só o princípio da imparcialidade da administração mas também o princípio da eficiência (boa administração).
O exercício cumulativo de actividades públicas ou privadas deixou de ser considerado incompatível com o exercício de funções autárquicas, dado o estabelecido no art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, alterado e republicado pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10.
Cumpre esclarecer que com a entrada em vigor do referido art. 3º da Lei nº 52-A/2005, se deve considerar tacitamente revogado o art. 6º da Lei nº 64/93, de 26.08, dado a redacção deste último normativo ser igual à redacção do primeiro.
Foi esta, precisamente, a conclusão saída da reunião de coordenação jurídica realizada em 18.10.2005 entre a DGAL, as CCDR, a DRAPL Madeira e a DROAP Açores, ao abrigo do Despacho nº 6695/2000, publicado no DR, II Série, nº 74, de 28.03.2000. Vejamos:
“Os números 1 e 2 do artigo 3º da Lei nº 29/87, de 30/06, alterada pela Lei nº 52-A/2005, de 10/10, revogaram tacitamente os nº 1 e 2 do artigo 6º da lei nº 64/93, de 26/08, dado que contêm a mesma redacção, com excepção da expressão “a tempo inteiro ou parcial” expressa no revogado nº 1”
Efectivamente, o nº1 do art. 3º da Lei nº 29/87, de 30.06, estabelece que “Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas actividades não autárquicas ”.
Posto isto, resulta claro do nº 1 do art. 3º que os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras actividades – públicas ou privadas – para além das que exercem como autarcas. Efectivamente e também com as devidas adaptações, dada a ressalva do nº1 do art. 4º da Lei nº 64/93, com as alterações introduzidas pela Lei nº 28/95, de 18.12 e pela Lei nº 12/98, de 24.02, não ficam sujeitos os referidos eleitos locais ao regime de incompatibilidades previsto para os titulares de cargos políticos, ou seja, o de exercerem as suas funções em regime de exclusividade.
Permite assim a lei, no referido art. 3º, a acumulação dos cargos de eleitos, mesmo em regime de permanência, com o exercício de outras actividades, sejam públicas ou privadas, dado que não se faz qualquer distinção quanto à sua natureza.
O n º 2 do art. 3 º, acrescenta, no entanto, que o disposto no seu n º 1 não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais.
Ora, no caso em apreço, ter-se-á, assim, de verificar se no regime jurídico do sector empresarial local – Lei nº 53-F/2006, de 29.12 – existe alguma incompatibilidade que obste ao exercício cumulativo das funções de Presidente da Câmara e membro do Conselho de Administração de uma empresa municipal, a que preside, e de Vereador e membro da Assembleia Geral da mesma empresa.
Não obstante as conclusões do Parecer do Concelho Consultivo da PGR nº 99/2006 apontarem para a existência de incompatibilidade no exercício das funções de Presidente da Câmara e membro do Conselho de Administração de uma empresa municipal, consideramos que, face ao disposto no nº 1 do art. 47º da Lei nº 53-F/2006, só existe incompatibilidade no exercício destas funções, se o cargo executivo em empresa municipal for remunerado.
Com efeito, dispõe o nº 1 do art. 47º do referido diploma que “É proibido o exercício simultâneo de funções nas câmaras municipais e de funções remuneradas, a qualquer título, nas empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas”.
Parece-nos, assim, inequívoco, que a lei faz depender a proibição do exercício cumulativo de funções autárquicas com funções em empresas municipais da existência de remuneração nestas últimas.
Ou seja, a contrario, se um membro da Câmara Municipal exercer funções não remuneradas no Conselho de Administração de uma empresa municipal, não há lugar a qualquer incompatibilidade no exercício cumulativo dessas funções.
Este entendimento é, aliás, reforçado pela PGR no seu parecer n º 77/2002, publicado no DR n º 228, II série, de 2/10/2003, que defende que, nem os presidentes de câmara, nem os vereadores, estão numa situação de incompatibilidade quando participam no conselho de administração de empresas municipais, uma vez que, na sua opinião, apenas poderão relevar as incompatibilidades estabelecidas noutras leis e não as prescritas na Lei n º 64/93.
Atente-se, pois às seguintes conclusões do referido parecer:
“3ª A regra da exclusividade a que estão sujeitos os titulares de cargos políticos sofre uma excepção quanto aos presidentes e vereadores de câmara municipal, mesmo em regime de permanência, a tempo inteiro ou parcial, que podem exercer outras actividades, sem prejuízo dos regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou actividades profissionais (artigos 4º, nº 1, e 6º da mesma Lei nº 64/93).
4º A acumulação do cargo político de presidente ou vereador de câmara municipal com o cargo público de presidente ou membro do conselho de administração de uma empresa pública ou de sociedade anónima de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, de âmbito municipal ou regional, que prossigam fins de interesse público local e se contenham no âmbito de atribuição dos municípios não faz incorrer em incompatibilidade os titulares de tais cargos públicos quando também exerçam os cargos de vereador ou presidente de câmara”.
Por último, no que respeita à acumulação de funções de vereador e membro da assembleia geral de uma empresa municipal, por maioria de razão, deve entender-se que não existe qualquer incompatibilidade no seu exercício, já que os membros da assembleia geral, enquanto órgão meramente deliberativo, não auferem qualquer remuneração pelas suas funções.
Em suma, face ao que antecede, somos de concluir que não existe qualquer incompatibilidade quer no exercício simultâneo de funções de Presidente da Câmara e membro do Conselho de Administração de uma empresa municipal, desde que estas últimas funções não sejam remuneradas, quer no exercício cumulativo de Vereador e membro da Assembleia Geral dessa empresa, porquanto se trata de um órgão deliberativo, cujos membros não auferem qualquer remuneração.
2. No que toca à segunda questão formulada, consideramos que quando em causa estão empresas municipais encarregadas da promoção do desenvolvimento local e regional, apenas há lugar, por força do art. 23º da Lei nº 53-F/2006, à celebração de contratos-programa e não de contratos de gestão, que apenas são exigidos para as empresas municipais encarregadas da gestão de serviços de interesse geral.
Nos termos do normativo citado, porém, além da obrigação de se definir pormenorizadamente o objecto e missão do contrato a celebrar, bem como as funções de desenvolvimento económico local e regional a desempenhar, é necessário cumprir o disposto nos nºs 2, 3 e 4 do art. 20º do referido diploma, que concerne aos contratos de gestão.
Quanto à aplicabilidade do estatuto do gestor público, determina o nº 4 do art. 47º da mesma lei que “O Estatuto do Gestor Público é subsidiariamente aplicável aos titulares dos órgãos de gestão das empresas integrantes do sector empresarial local”.
Tal significa que, em tudo o que não estiver expressamente estipulado no regime jurídico do sector empresarial local para os titulares dos órgãos de gestão (e apenas para estes, o que exclui os membros dos órgãos deliberativos), se deve aplicar o previsto no referido estatuto.
1. J.J Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 948
A Divisão de Apoio Jurídico
(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)
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