Solicita a Câmara Municipal de a emissão de parecer sobre a seguinte questão:

Vimos … solicitar a essa Entidade … se digne emitir parecer sobre a aplicabilidade, ou não, do artigo 1º da Lei nº 43/2005, de 29-08, ao posicionamento na carreira e na categoria da funcionário que exerceu, continuadamente, desde 30-11-1988 até 14-04-2006, funções dirigentes.

 

I

1. A questão ora em apreço entronca – ao que é referido no pedido de parecer – numa situação de exercício continuado e ininterrupto, em sucessivos cargos mas com diferentes formas de provimento, de funções dirigentes, iniciada em 30 de Novembro de 1988 e terminada em 15 de Abril de 2006.

Uma parte do final desse período de desempenho de funções dirigentes, acabou, porém, por coincidir com o período de tempo que a Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, mandou “não contar” para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais, sendo este o que medeia entre a data de entrada em vigor deste diploma – ou seja, o dia seguinte ao da sua publicação (conforme o seu artigo 4º) – e 31 de Dezembro de 2006.

2. A atinência desta suspensão da contagem do tempo (ou melhor, da suspensão da sua contagem) com o “direito à carreira” por desempenho de cargos dirigentes prende-se com uma prerrogativa ou benefício de promoção automática concedido pelo artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, que funciona tendo em conta o tempo de serviço transcorrido.

 

II

1. Antes e mais e para melhor se poder analisar o funcionamento dos mecanismos legais que asseguram o “direito à carreira” (designadamente quanto às regras de contagem do tempo de serviço), cumpre antes de mais, efectuar uma breve descrição de algumas alterações que o Estatuto do Pessoal Dirigente sofreu nesta matéria ¬– e apenas quanto às normas que a ela digam respeito.

1.1. O artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro, sob a epígrafe “direito à carreira”, apresentava originalmente as seguintes disposições(1):

1 – O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado.
2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira;
b) Ao provimento na categoria de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.
3 – O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma.

1.2. Com a reforma levada a cabo pelo Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, com o designado Novo Sistema Retributivo da função pública (NSR), tornou-se necessário adaptar esta disciplina, às novas regras, em virtude das profundas alterações que o NSR introduziu na estruturação das carreiras e das categorias, designadamente em matéria salarial, na qual o tempo de serviço passou a ser um elemento determinante(2).

Para esse efeito foi publicado o Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, que deu àquelas referidas normas a seguinte redacção:

1 – O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado.
2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro;
b) …
3 – A aplicação do disposto na alínea a) do número anterior aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais depende da verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas.

1.3. Porém, esta disciplina era apenas aplicável à administração central já que o Decreto-Lei nº 323/89 ressalvava(3) que o seu regime só seria aplicável às autarquias locais após a sua adaptação à realidade administrativa autárquica através de específico decreto-lei.

Ora isso só veio a ser levado a cabo pelo Decreto-Lei nº 198/91, de 29 de Maio.
Este normativo foi elaborado e aprovado no período que decorreu entre a entrada em vigor do NSR e a publicação do Decreto-Lei nº 34/93. Por via disso sofre de um certo “hibridismo” de soluções.

1.3.1. Atentemos agora aos três primeiros números do artigo 9º do Decreto-Lei nº 198/91, disciplinando sobre a matéria dos três primeiros números do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89:

1 – O tempo de serviço prestado em cargos dirigentes conta para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras ou progressão nas categorias em que cada funcionário se encontra integrado, conforme o caso.
2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira;
b) Ao regressar ao lugar de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.
3 – O disposto no número anterior é aplicável aos funcionários que se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da entrada em vigor do presente diploma.

Como se verifica, nesta norma, se o nº 1 já fala de “acesso nas carreiras ou progressão nas categorias … conforme o caso” – revelando a “recepção” das alterações introduzidas pelo NSR nessa matéria – a redacção do nº 2 parece manter-se totalmente alheia a essas “inovações”, limitando-se a decalcar a redacção original do nº 2 do referido artigo 18º.

2. Não obstante estas “vicissitudes” legislativas, pode retirar-se, com segurança, de todos estas normas que o “direito à carreira” nelas previsto se consubstancia, afinal, num “princípio geral de não prejuízo” pelo exercício de cargos dirigentes.

Como forma de atingir esse objectivo a lei determinou que o tempo de serviço prestado no exercício de cargos dirigentes relevasse “no lugar de origem”, ou seja, contasse para todos os efeitos legais, designadamente para acesso nas carreiras em que cada funcionário se encontrar integrado (na formulação original do nº 1 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89) ou que esse tempo de serviço conte para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que cada funcionário se encontrar integrado(4) (na redacção que posteriormente ao NSR, foi dada àquelas normas pelo Decreto-Lei nº 34/93).

3. Porém a lei estabeleceu, no nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89, uma outra “dimensão” do “direito à carreira”, esta completamente nova.
Aí dispõe o seguinte:

2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira;
b) Ao provimento na categoria de origem, caso não estejam em condições de beneficiar do disposto na alínea anterior.

3.1. O que aqui é previsto é que os funcionários nomeados para cargos dirigentes passam a ter direito, finda a comissão de serviço (a) ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agregado ao número de anos de serviço na categoria de origem, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira ou (b) ao regresso ao lugar de origem, caso não estivessem em condições de beneficiar do atrás disposto.

Este novo mecanismo funcionaria, na prática, do seguinte modo: o tempo de serviço prestado no cargo dirigente mais o tempo de serviço que o funcionário já detivesse na sua categoria a quando da nomeação como dirigente, ir-lhe-ia permitir que, finda a comissão de serviço como dirigente, fosse “promovido” de forma automática, sem dependência de concurso, a categoria superior à que detinha, sendo a nova categoria determinada com base nos (sucessivos) módulos de tempo para promoção que esse tempo de serviço conseguisse preencher integralmente.
No caso do tempo de serviço não ser suficiente para o preenchimento de um módulo de promoção, o funcionário permaneceria na categoria que já detinha.

Para este efeito e na ausência de normas específicas ou especialmente previstas no Estatuto do Pessoal Dirigente, a contagem de tempo haverá de ser efectuada com recurso às regras de contagem bem como aos módulos de tempo fixados na lei geral para a promoção na carreira.

3.2. Com a actualização do Decreto-Lei nº 323/89 levada a cabo pelo Decreto-Lei nº 34/93, de 13 de Fevereiro, e na qual foram já tidas em conta as novas “soluções” resultantes do NSR quer no que toca à promoção na carreira quer, fundamentalmente quanto à progressão na categoria, a norma em apreço ficou com a seguinte redacção:

2 – Os funcionários nomeados para cargos dirigentes têm direito, finda a comissão de serviço, ainda que seguida de nova nomeação:
a) Ao provimento em categoria superior à que possuíam à data da nomeação para dirigente, a atribuir em função do número de anos de exercício continuado nestas funções, agrupados de harmonia com os módulos de promoção na carreira e em escalão a determinar, nos termos do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro;
b) …

3.3. Está bom de ver que a nova redacção da alínea a) se destinou, e limitou, a definir o modo como o tempo de serviço contável neste âmbito, haveria de passar a relevar após as alterações do Novo Sistema Retributivo da Função Pública – isto considerando que deixou da haver apenas uma única forma de “evolução” remuneratória(5) – a promoção(6) – e com ela passou a coexistir a progressão(7), que passou a permitir uma “automática” “evolução” salarial na categoria, desde que nela se permanecesse pelo tempo legalmente exigido para mudança de escalão (o que assumia especial relevo quando essa permanência se prolongava para além do tempo mínimo necessário à promoção).

4. Resulta assim evidente que o específico mecanismo acabado de referir – também ele destinado a assegurar, a seu modo, o “direito à carreira” – permite a efectivação de promoções e progressões à luz dos mesmos critérios e requisitos legais genericamente aplicáveis à promoção e progressão efectuada à luz das regras (comuns) aplicáveis(8), apenas com a diferença que neste caso não há lugar a concurso mas apenas ao desencadear (quase) “automático” do mecanismo de promoção e progressão.

5. Temos, portanto, que consequentemente a este entendimento, toda a vicissitude – “compressão” ou “benefício” – que, por determinação legal, seja imposta quer ao mecanismo geral contagem do tempo de serviço quer à relevância desse tempo para preenchimento dos módulos para promoção e progressão, se reflecte neste mecanismo do “direito á carreira” assegurado aos cargos dirigentes.

Entendimento este corroborado pelo que se dispõe no nº 1 do mesmo artigo 18º: o tempo de serviço prestado nos cargos dirigentes conta, para todos os efeitos legais, designadamente para promoção e progressão na carreira e categoria em que o dirigente se encontre integrado.
Ora se esse tempo conta para os efeitos que a lei lhe atribuir, se a lei não lhe atribuir um específico efeito … esse tempo não há-de necessariamente contar para esse efeito.

 

III

1. Passemos agora a uma análise, ainda que breve, da Lei n º 43/2005, de 29 de Agosto.
Para o que ora nos importa – contagem de tempo de serviço ou antes, tempo de serviço contável – apenas releva o nº 1 dessa Lei, o qual tem a seguinte redacção:

1 – O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.

Pode-se resumir esta norma às seguintes sumárias conclusões:
a) não é contável
b) para efeitos de progressão
c) em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais
d) o tempo de serviço prestado
e) entre 30 de Agosto de 2005 e 31 de Dezembro de 2006
f) por funcionários, agentes e outros trabalhadores
g) da administração pública central, regional e local
h) bem como pelos demais servidores do Estado

2. Estipula pois, esta norma, uma suspensão “absoluta” da contagem do tempo de serviço que, normalmente, haveria de relevar para efeitos de progressão na carreira – ou seja para efeitos de mudança de escalão – conforme é previsto no nº 1 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89.

Na verdade, por força daquela Lei, o tempo de serviço prestado – ainda que contável e relevante para outros efeitos, como seja promoção e aposentação – não é contável para efeito do preenchimento dos módulos de tempo que permitem a progressão na categoria, módulos estes que são os fixados no nº 2 do artigo ultimamente citado – e que no caso das carreiras verticais têm a duração de três anos.

3. Esta suspensão da contagem do tempo de serviço há-de verificar-se, portanto, em toda e qualquer situação em que ela se reflicta, por efeito do mecanismo da progressão, no posicionamento nos escalões remuneratórios.

Ora um desses casos em que a invocação legal da contagem de tempo conduz a reflexos no posicionamento salarial em termos de escalões é, como atrás já vimos, o caso da “promoção automática” no termo do exercício de cargos dirigentes na administração pública, no caso – aliás, em geral(9), a situação em que tal se verifica(10) – em que tempo de serviço detido é mais que suficiente para se atingir o topo da carreira, “sobrando” ainda tempo para o preenchimento de módulos de tempo que permitam ainda a progressão, assim levando ao posicionamento, nessa última categoria da carreira, em escalão que não o inicial.

4. Esta “não contagem” ou “não relevância” do tempo de serviço para efeitos de progressão, é, nos termos em que a Lei nº 43/2005 vem formulada, assumidamente de carácter geral, sendo aplicável a toda e qualquer carreira ou situação funcional no âmbito da administração pública – dela não se excluindo, assim, qualquer situação.

Tanto é assim que a própria lei pretendendo tornar clara a “generalidade” da sua disciplina afirmou expressamente, no seu artigo 3º, a aplicabilidade directa do regime de suspensão da contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão aos juízes e aos magistrados do Ministério Público, pois que se trata de classes profissionais com o específico estatuto de magistrados – sendo mesmo que a magistratura judicial se constitui constitucionalmente como “órgão de soberania” sendo, por isso, detentora de específico estatuto profissional, que não se confunde com o dos funcionários da administração pública.

 

IV

1. Aqui chegados, estamos em condições de reflectir sobre a aplicabilidade da Lei nº 43/2005 à situação de contagem de tempo no âmbito do “direito à carreira dos cargos dirigentes”.

Antes de mais há que referir que a situação em apreço ser esta uma daquelas situações de exercício de cargos dirigentes em autarquia local iniciada ainda à luz do regime do Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho e do Decreto-Lei nº 466/79, mas à qual, por força do disposto no nº 2, do artigo 9º, do Decreto-Lei nº 198/91, é extensível o direito de “promoção automática”(11).

2. Como atrás ficou dito, a Lei 44/2005 manda não contar o tempo de serviço prestado entre a data da sua entrada em vigor – 30 de Agosto de 2005 – e 31 de Dezembro de 2006, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integrada em corpos especiais.
Nela não se prevê qualquer excepção para nenhuma situação ou regime. Aliás aquele diploma reforça mesmo a generalidade do seu âmbito de aplicação ao referir expressamente que ele é também aplicável às magistraturas.

3. Ora se o provimento em categoria superior à que possuíam no início das funções dirigentes é feito em escalão a determinar nos termos do artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, e se pare esse efeito a dita Lei nº 43/2005 manda não contar o tempo de serviço prestado para efeitos de progressão – esse tempo não pode relevar para efeito de determinação do escalão em que o dirigente haverá de ser posicionado findo o exercícios daquelas funções.

4. Aliás, é o próprio Estatuto do Pessoal Dirigente que invoca, para o funcionamento deste específico mecanismo de “promoção automática”, a lei geral sobre promoções e progressões, não estabelecendo qualquer regime excepcional para a matéria.

5. Por outro lado, acresce ainda que não seria razoável que se estabelecessem duas diferentes regras no que se refere à relevância do tempo de serviço quanto a um seu determinado efeito – uma no âmbito da relevância do tempo de serviço “no lugar de origem” [nº 1 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89 e nº 1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 198/91] (onde é manifesto que se verifica a suspensão da contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão), e outra em matéria de “promoção automática” [alínea a) do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 323/89 e alínea a) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 198/91] (onde o tempo de serviço seria já relevante em matéria de progressão).

 

V

1. Pode-se pois concluir que a determinação contida no nº 1 da Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, que impõe a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão (ou seja de mudança de escalão remuneratório) entre o momento da entrada em vigor desse diploma [30 de Agosto de 2005] e 31 de Dezembro de 2006 releva também no âmbito do Estatuto do Pessoal Dirigente (para o concreto caso aqui em apreço, visto à luz do Decreto-Lei nº 198/91, por estar em causa uma situação que ocorre no âmbito da administração local), quer no que toca ao efeito da relevância no lugar de origem do tempo de serviço prestado no desempenho de funções dirigentes, quer quanto à relevância desse mesmo tempo para efeitos da “promoção automática” prevista, para o que aqui importa, na alínea a) do nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 198/91.

2. A não contagem do tempo de serviço determinada pela Lei nº 43/2005, apenas tem lugar no âmbito e para efeitos de progressão (determinação do escalão), não se verificando em caso de promoção, ou seja, no que aqui importa, no âmbito da “promoção automática”, podendo aí ser integralmente utilizado para determinação da categoria a que se ascenderá terminado que seja o exercício de funções dirigentes.
(1) Para a questão em apreço apenas importam as normas dos três primeiros números do artigo.
(2) Não obstante o Decreto-Lei nº 323/89 haver sido aprovada em momento posterior ao Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, nesse momento não estava ainda em vigor, nem sequer aprovado, o diploma que veio criar o NSR – Novo Sistema Retributivo da função pública – o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro. Daí que na economia do seu texto apenas se aludisse a “carreira”, ou seja “promoção”, e ainda não a “escalões”, ou seja “progressão”.
Por outro lado, se bem que o Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, já estivesse publicado, ele só entraria em vigor conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativo a matéria salarial (nº 1 do artigo 43º), no caso, o Decreto-Lei nº 353-A/89. Ora este só veio a ser aprovado em 9 de Setembro de 1989, e iniciou a produção de efeitos em 1 de Outubro de 1989 (nº 1 do artigo 45º).
(3) No nº 3 do artigo 1º.
(4) Este não é verdadeiramente, porém, um principio novo nesta matéria, pois já o artigo 10º do Decreto-Lei nº 191-F/79, de 26 de Junho, previa que o tempo de serviço prestado pelo pessoal dirigente considera-se para todos os efeitos legais, como prestado no lugar de origem.
(5) Só em parte esta afirmação corresponde à realidade. Na verdade, no sistema anterior ao NSR havia também uma forma “horizontal” de “progressão” salarial: a atribuição de “diuturnidades”. Contudo, ainda que a atribuição destas também se baseasse no decurso de períodos de tempo, não havia, desde logo, uma ligação directa entre a permanência numa determinada categoria e a sua atribuição, o que caracteriza o actual sistema de progressão por escalões.
(6) Prevista no artigo 16º do Decreto-Lei nº 353-A/89.
(7) Prevista no artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89.
(8) E tanto é assim que a lei faz condicionar a aplicação deste mecanismo de “promoção automática” aos funcionários oriundos de carreiras ou corpos especiais à verificação dos requisitos especiais de acesso previstos nas respectivas leis reguladoras, bem como das habilitações literárias exigidas (nº 3 do artigo 18º do Decreto Lei nº 323/89, na redacção do Decreto-Lei nº 34/93).
(9) Parte-se do pressuposto que, como regra geral, os cargos dirigentes são desempenhados por titulares de categorias em que os módulos de tempo para promoção têm a mesma duração que os módulos de tempo para progressão. É o caso das categorias integradas no grupo de pessoal técnico superior.
(10) A razão pela qual só nas situações em que o tempo de serviço permite atingir o topo da carreira é que se verifica a relevância do tempo de serviço para efeitos de progressão (mudança de escalão) é que, enquanto não se chegar a esse ponto, porque os módulos de tempo para promoção e progressão têm ambos a mesma duração, caso se disponha de tempo de serviço ele irá servir, em primeira linha para promoção. E se houver tempo sobrante é só depois para progressão. Daí que o tempo de serviço só tenha verdadeiro relevo em matéria de progressão quando é atingido o topo da carreira.
(11) O nº 2, do artigo 9º, do Decreto-Lei nº 198/91 manda aplicar as regras em matéria de “promoção automática” aos funcionários que na administração local se encontrem nomeados em cargos dirigentes à data da sua entrada em vigor.