Através do ofício nº ..., de ..., da Câmara Municipal de..., foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre a questão de saber se os eleitos locais, ao abrigo da “Livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício das respectivas funções” e do “cartão especial de identificação”, nos termos previstos das als. g) e i) do nº 1 do art. 5º do Estatuto dos Eleitos Locais, têm direito a “visitar as obras em curso, podendo livremente pedir explicações/informações aos responsáveis e demais trabalhadores, como entrar nos vários serviços municipais, sem qualquer pedido ao executivo, solicitando elementos ou informações aos trabalhadores”.

Cumpre informar:

Nos termos das als. g) e i) do nº 1 do art. 5º do Estatuto dos Eleitos Locais, os eleitos locais em qualquer regime de funções, designadamente em regime de não permanência, têm direito à  “Livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, quando em exercício das respectivas funções” e ao “cartão especial de identificação”.

Contudo, o exercício destes direitos deverá ser enquadrado no âmbito das respectivas funções autárquicas.

Desta forma, importa, desde logo, referir que a fiscalização de obras particulares, que é a competência que nos parece estar aqui em causa, não é, independentemente do regime de funções, uma competência dos vereadores.

Com efeito, nos termos do nº 1 do art. 94º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, a fiscalização administrativa, que se destina a assegurar a conformidade das operações urbanísticas com as disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os perigos que da sua realização possam resultar para a saúde e segurança das pessoas, compete ao presidente da câmara municipal, com a faculdade de delegação em qualquer dos vereadores.

Ora, no pressuposto que a referida delegação de competências não ocorreu, só é dado concluir que os referidos vereadores não poderão, invocando o direito de livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado, proceder à fiscalização de obras.

Igual conclusão se poderá tirar relativamente a empreitadas de obras públicas, cuja fiscalização é da competência do dono da obra, representado pelo director de fiscalização.

Repare-se que é o próprio direito que faz depender a livre circulação em lugares públicos dos eleitos locais do exercício das respectivas funções, restringindo-a, no caso, ao exercício das funções autárquicas dos referidos vereadores.

Temos para nós, assim, que os direitos invocados apenas se referem à entrada em lugares públicos de acesso condicionado e quando, nesse âmbito,  a intervenção dos eleitos locais esteja directamente relacionada com o exercício das suas funções.

Neste sentido refere a doutrina¹ que “Os eleitos locais têm direito a livre circulação em lugares públicos de acesso condicionado na área da autarquia, quando necessária ao efectivo exercício das respectivas funções autárquicas ou por causa delas, mediante a apresentação do cartão de identificação” e que “O exercício deste direito restringe-se, como é óbvio, à área da respectiva autarquia, ou seja, ao eleito da freguesia à área da freguesia e ao eleito municipal à área do município, e tem que estar conexionado com o exercício das funções autárquicas”.

Quanto à pretensão de entrar em serviços municipais, a questão analisada nem sequer se coloca, porquanto nestes locais a entrada não é condicionada aos autarcas.

Pelo exposto, concluímos que os direitos invocados de livre trânsito e de cartão especial de identificação não fundamentam, tendo em conta as respectivas funções autárquicas, a pretensão manifestada pelos vereadores de visitar obras e livremente pedir explicações e informações aos seus responsáveis.

  
1. Maria José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, pág. 190

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

Solicitou-nos a ... um parecer jurídico sobre a seguinte questão:

• «Verificando-se que, maioritariamente, o enquadramento das estufas tem sido baseado no tipo de construção pelo facto do Anexo I da Portaria 1356/2008, de 28/11, indiciar que os apoio agrícolas são edificações (Item I, al. a), ponto ii)), em contraponto aos abrigos para produção agrícola, para os quais se exige que “não sejam realizadas obras de edificação” - item III, al.a), ponto iii) - (vide inf. DGT 1410/10) solicita-se parecer à DSAJAL no sentido de habilitar estes serviços a um correcto enquadramento das estufas e na formulação da resposta ao pedido de reapreciação formulado pelo requerente.»

Perante a questão formulada teremos que esclarecer o seguinte:
 
• O conceito de estufas e a sua inserção nas tipologias de usos compatíveis com a REN,

I

O decreto-lei n º 166//2008, regime jurídico da REN veio no n º 2 do seu artigo 20 º autorizar os usos e as acções em áreas abrangidas por aquela restrição compatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas em REN.

• O mesmo diploma considerou compatíveis com esses objectivos de protecção ecológica os usos e acções que, cumulativamente, não coloquem em causa as funções das respectivas áreas, nos termos do anexo I ao decreto-lei n º 166/2008, de 22/08, e estejam inseridos nos anexo II ao diploma e no anexo I da Portaria n º 1356/2008, de 28/11.

Ora, a dúvida existente é a de equacionar se a utilização do solo com estufas é um uso compatível com a REN e se a resposta for positiva em que tipologia de uso é enquadrável, nos termos do anexo II ao decreto-lei n º 166/2008, de 22/08, e anexo I da Portaria n º 1356/2008, de 28/11, e se se cumprem os requisitos desses anexos.

Mais especificamente questiona a DSOT se essa utilização se deveria enquadrar na  alínea a) do Item I (apoio agrícola – estufas) ou na alínea a) do Item III, (abrigo para produção agrícola), do anexo I da Portaria n º 1356/2008, de 28/11.

Ora, essa dúvida não é despicienda, atendendo a que no caso concreto a  utilização pretendida se localiza  no ecossistema da REN « Zonas ameaçadas pelas cheias» e  se utilização for enquadrada na alínea a) do Item III, (abrigo para produção agrícola), está interdita, não o estando , se for considerada na alínea a) do Item I (apoio agrícola – estufas, desde que cumpra os  vários requisitos.

Mas será então  o conceito de estufa biunívoco, permitindo esta aparente contradição entre as normas do referido anexo?

Não nos parece, partindo do próprio conceito de estufa, constante do parecer da Senhora DSOT.

Estufas, como se refere e bem a Senhora DSOT, « as estufas serão as construções, permanentes ou temporárias, em estrutura ligeira, destinadas a criar o ambiente, face ao exterior, necessário à protecção de plantas ou a potenciar a sua produção. Neste último caso a estufa constitui uma infra-estrutura de um sistema de produção específico – a produção em microclima controlado, habitualmente designadas por “estufas agrícolas”» .

Determinadas as duas funções prevalecentes das estufas – protecção e produção – importa analisar o seu possível enquadramento perante os conceitos de “apoio agrícola” e de “abrigo para produção agrícola”, constantes, respectivamente, nas mencionadas alíneas a) do item I e a) do Item III .

Assim, se a estufa tiver como finalidade a produção deverá ser enquadrada na alínea a) do Item III, (abrigo para produção agrícola).

Se pelo contrário, tiver como finalidade apenas a protecção das plantas e não for utilizado para produção, face ao exterior, enquadra-se como apoio agrícola na mencionada alíneas a) do item I.

Outra questão que se poderá formular é a de saber se uma estufa mesmo que cumpra com a tipologia de uso permitida por esta alínea alíneas a) do item I (afecta exclusivamente á exploração) se poderá enquadrar no conceito de edificação.

Ora, o conceito de edificação encontra-se definido na alínea a) do artigo 2 º do Dec-lei n º 555/99, na sua última redacção dada pelo decreto-lei n º 26/2010,, como a actividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou  conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência.
Ora, uma estufa insere-se no conceito de edificação incluído na segunda parte desta alínea a), ou seja, é uma construção que está incorporada no solo com carácter de permanência.
Está incorporada no solo, dado que tem que tem que ter necessariamente fundações que a ligam ao solo e seguram ao solo.

Sendo uma edificação incorporada no solo, terá que cumprir com os requisitos da mesma alínea a) do anexo I.
O cumprimento no que respeita aos requisitos relacionados com a edificação propriamente dita ( ponto i i) não  significa que a edificação tenha que possuir todos os índices permitidos pelos mesmos mas sim que se tiver esses índices  não os pode exceder.
   Por exemplo o ponto ii) da alínea a) permite que exista impermeabilização até uma determinada área, mas se não for necessária impermeabilização ou se a mesma for de dimensão inferior ao permitido nesse ponto tal só poderá ser considerado benéfico para os fins em causa, dado que o ecossistema da REN será nesse caso mais preservado.

Por último, no que respeita ao abrigo de produção agrícola em estrutura ligeira temos a referir que os mesmos constituem também uma edificação, desde que estejam incorporados no solo com carácter de permanência, como refere o conceito de edificação constante da  alínea a) do artigo 2 º do RJUE.
Aliás, o próprio diploma refere tal ao afirmar que nos abrigos para produção agrícola há obras de edificação quando constroem sapatas para incorporar  o abrigo no solo. Essa incorporação no solo transforma esse abrigo num edifício.

Maria José Castanheira Neves

(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., dos Serviços Municipalizados de ..., sobre o assunto referenciado em epígrafe, cumpre tecer as seguintes considerações:

Como relevante para a economia do presente parecer, afigura-se-nos curial salientar, desde logo, a distinção entre suplementos remuneratórios de natureza anormal e transitória e suplementos remuneratórios de natureza permanente estabelecida nas alíneas a) e b) do n.º 3 do art.º 73.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro – que aprovou o regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, abreviadamente, LVCR, adaptada à administração local pelo Decreto-lei n.º 209/2009, de 3 de Setembro, ambos na actual redacção, – e onde são elencados, como exemplo dos primeiros, os decorrentes de prestação de trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados e fora do local normal de trabalho, e como exemplo dos segundos, os decorrentes de prestação de trabalho arriscado, penoso ou insalubre, por turnos, em zonas periféricas, com isenção de horário e de secretariado de direcção.

Vale a referência feita para salientar que, se relativamente às faltas e licenças previstas e regulamentadas no Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas – abreviadamente, RCTFP, contendo os respectivos “Regime” e “Regulamento”– aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro, sem perder de vista o regime constante do Acordo Colectivo de Trabalho n.º 1/2009, publicado em 28 de Setembro, relativo às carreiras de regime geral, objecto de extensão através do Regulamento de Extensão n.º 1-A/2010, publicado em 2 de Março, nos parece pacífico o recurso ao que, relativamente aos efeitos das mesmas, genericamente ali se prevê, já quanto à remuneração do período de férias não se poderá deixar de fazer referência ao estatuído no art.º 208.º do RCTFP, quando, no n.º 1, prescreve que “a remuneração do período de férias corresponde à que o trabalhador receberia se estivesse em serviço efectivo, à excepção do subsídio de refeição”, estatuição que, salvo melhor opinião, confere oportunidade à distinção a que acima se aludiu.

Ou seja, e em face do exposto, somos de opinião que no tocante à remuneração do período de férias subsistem fundamentos para nela incluir os suplementos remuneratórios de natureza permanente a que acima se aludiu, contanto que não tenha havido alteração das condições de trabalho que determinaram a sua atribuição (cfr. n.º 4 do art.º 73.º).

No que à matéria dos acidentes em serviço diz respeito, e efeitos das faltas ao serviço daqueles decorrentes, é sabido que se trata de matéria que sempre mereceu, por parte do legislador, um tratamento jurídico compreensivelmente autónomo, mormente, através do Decreto-lei n.º 38 523, de 23 de Novembro de 1951, diploma que foi revogado pelo Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, autonomia que, quanto a nós, sai realçada quando se pense que não é feita, em todo o articulado da Lei n.º 59/2008 e do RCTFP que esta aprovou, qualquer referência às faltas por acidente em serviço e respectivos efeitos.

E, salvo melhor opinião, bem foi o legislador ao conferir a actual redacção ao n.º 5 do art.º 73.º da LVCR, salvaguardando, no fundo, todas as situações de ausência ao serviço que, por lei, sejam consideradas como serviço efectivo, exceptuando-as da exigibilidade do requisito da prestação efectiva de serviço.

Daí que, neste enquadramento, se nos afigure inquestionável sustentar que o disposto no art.º 15.º, nos termos do qual, “no período de faltas ao serviço, em resultado de acidente, o trabalhador mantém o direito à remuneração, incluindo os suplementos de carácter permanente sobre os quais incidam descontos para o respectivo regime de segurança social, e ao subsídio de refeição (sobrepondo-se, neste particular, às conhecidas condições legais de atribuição deste último) e o disposto no n.º 1 do art.º 19, nos termos do qual, “as faltas ao serviço, resultantes de incapacidade temporária absoluta motivadas por acidente, são consideradas como exercício efectivo de funções, não implicando, em caso algum, a perda de quaisquer direitos ou regalias, nomeadamente o desconto de tempo de serviço para qualquer efeito”, ambos do Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de Novembro, prevalece, por força do n.º 5 do art.º 73.º da LVCR, sobre as demais condições gerais de atribuição dos suplementos remuneratórias previstas no preceito.

No que ao abono para falhas diz respeito, e atento o disposto no último preceito citado, haverá, igualmente, que considerar-se prevalecerem as condições de atribuição previstas no Decreto-lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, na actual redacção, de que decorrerá encontrarmo-nos perante um suplemento remuneratório de natureza transitória, logo excluído do âmbito previsto no art.º 15.º do Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de Novembro.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., sobre o assunto referenciado em epígrafe, cumpre tecer as seguintes considerações:

Prescreve o n.º 1 do art.º 26.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, local e regional do Estado, na actual redacção, que “quando a cessação da comissão de serviço se fundamente na extinção ou reorganização da unidade orgânica ou na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, os dirigentes têm direito a uma indemnização desde que contem, pelo menos, 12 meses seguidos de exercício de funções” (salientámos).

Ora, salvo melhor opinião, estabelece este preceito uma associação inquestionável entre a comissão de serviço que, num dado momento, esteja em curso, com uma duração inicial expectável de 3 anos, com é sabido, e o direito a uma indemnização a favor do dirigente, decorrente da cessação antecipada dessa mesma comissão de serviço, e desde que, e apenas, pelos fundamentos referidos no preceito – extinção ou reorganização da unidade orgânica ou necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços.

Dito de outra forma, afigura-se-nos ter havido por parte do legislador a intenção de, em jeito de tutela parcelar das legítimas expectativas do trabalhador provido em comissão de serviço, por um período de três anos, ver minimizadas as consequências da frustração das mesmas, quando, volvido um ano, pelo menos, de duração da comissão, esta cesse por um motivo exclusivamente imputável à administração, associando-lhe o direito a uma indemnização.

Veja-se o que, a propósito, e de forma esclarecedora, sustenta a Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, in http://www.dgap.gov.pt/index.cfm?OBJID=003058bf-2ecf-4753-905e-1f3af8d7674a :
“Quando a cessação da comissão de serviço decorra da extinção ou reorganização da unidade orgânica, e desde que os dirigentes contem pelo menos 12 meses seguidos de exercício do cargo, têm direito a uma indemnização calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão de serviço e no montante que resultar da diferença entre a remuneração base do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria/função de origem.

O direito à indemnização só é reconhecido nos casos em que à cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente novo exercício de funções dirigentes em cargo de nível igual ou superior, ou exercício de outro cargo público com o nível remuneratório igual ou superior.”

Ou seja, por cada comissão de serviço (e diríamos nós, no caso de comissões de serviço sucessivas, pela última delas), e ao fim de 12 meses de exercício do cargo ao abrigo da mesma, contados do início desta, é constituído o direito a uma indemnização a favor do respectivo titular, calculada nos termos referidos, quando ocorra a cessação da referida comissão e esta seja fundada em extinção ou reorganização da unidade orgânica ou necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços.

Por último, e conforme resulta líquido da conjugação dos n.ºs 2 e 3 do preceito, tal indemnização será calculada em função do tempo que faltar para o termo da comissão de serviço e no montante que resultar da diferença entre a remuneração base do cargo dirigente cessante e a remuneração da respectiva categoria de origem (n.º 2), não podendo, em caso algum, ultrapassar o limite máximo do valor correspondente à diferença anual das remunerações, nelas se incluindo os subsídios de férias e de Natal (n.º3).

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

A Câmara Municipal do ..., através de um ofício de ..., solicitou-nos um pedido de parecer sobre  a questão mencionada em epígrafe, mais concretamente, se um vereador poderia participar numa votação em que a Câmara Municipal o iria designar para o Conselho de Administração duma empresa municipal.

Sobre a questão temos a informar:

A questão de direito subjacente ao problema jurídico que nos foi presente respeita a impedimentos.

Os impedimentos são um corolário do princípio constitucional da imparcialidade - artigo 266º nº 2 da CRP « Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé».
 A garantia da imparcialidade implica o estabelecimento de impedimentos aos titulares de órgãos e agentes da administração pública.
 Assim, os impedimentos são um dos corolários do princípio da imparcialidade e implicam a proibição dos órgãos e agentes da administração tomarem decisões sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados, de forma directa ou indirecta, bem como de celebrarem ou tomarem parte em contratos celebrados com a administração. Com os impedimentos o titular do órgão fica impedido de actuar não por razões abstractas que se prendam ao próprio cargo mas por razões concretas que respeitam à própria pessoa que ocupa um determinado cargo e aos interesses que ele possa ter naquela decisão.
 Os casos de impedimento estão consagrados no artigo 44º do CPA e são os seguintes:
« Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Publica pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou em contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos seguintes casos:
- a) Quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra pessoa;
- b) Quando , por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse o seu cônjugue, algum parente ou afim em linha recta ou até ao 2º graus da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
- c) Quando, por si ou como representante de outra pessoa, nele tenha interesse em questão semelhante à que deva ser decidida, ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa abrangida pela alínea anterior;
 - d) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou haja dado parecer sobre a questão a resolver;
- e) Quando tenha intervindo no procedimento como perito ou mandatário o seu cônjuge, parente ou afim em linha recta ou até ao segundo grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum;
- f) Quando contra ele, seu cônjuge ou parente em linha recta esteja intentada acção judicial proposta por interessado ou pelo respectivo cônjuge;
 - g) Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas; »

2- Um dos problemas que se formulam a respeita dos impedimentos é sobre a taxatividade ou não deste elenco legal de impedimentos considerando a doutrina¹ que as hipóteses elencadas constituem as únicas causas de impedimentos.
Outra das questões respeita ao conceito de intervenção constante do corpo da norma , ou seja, se a proibição de intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato abrange apenas a fase final , a decisão, ou se abrange todo o iter procedimental. Entende também a doutrina que o conceito de intervenção não se deve cingir apenas à fase da decisão mas deve também abranger todos os procedimentos de instrução da mesma bem os actos de execução da decisão « o que é perfeitamente compreensível, dado ser na fase de instrução que o órgão recolhe os dados essenciais da decisão e ser o momento em que mais sentido faz a exigência de uma ponderação objectiva, isenta e imparcial dos factos e interesses envolvidos».² A norma exceptua os actos de mero expediente dado que estes não podem ser influenciados pela pessoa que os pratica.
3- Quando se verifique causa de impedimento relativamente a qualquer eleito local deve o mesmo comunicar o facto ao presidente do respectivo órgão podendo, também, qualquer interessado requerer a declaração do impedimento, até ser proferida a decisão definitiva ou praticado o acto. Por último, refira-se que compete ao presidente do órgão conhecer da existência do impedimento e declará-lo, excepto se se tratar de impedimento do próprio presidente em que a decisão sobre o incidente compete ao próprio órgão colegial, sem intervenção do presidente. Assim, o Presidente da Câmara só deve aceitar e declarar os casos de impedimento que se circunscrevam às várias hipóteses do artigo 44º do CPA. Tal significa que os vereadores da Câmara Municipal não se podem auto declarar impedidos dado que tal representa uma clara violação das regras constantes do CPA sobre impedimentos.

Ora, no caso em análise, o vereador em causa estava efectivamente impedido de participar na votação, dado que nele tinha interesse directo, alínea a) do artigo 44 º do CPA, competindo ao Presidente da Câmara declarar o impedimento, de acordo com as normas que citámos.
Os actos ou contratos em que tiverem intervindo titulares de órgão os agente impedido são anuláveis nos termos gerais de direito.
.
Note-se que, nos termos da alínea i), do n º 1 do artigo 64 º da lei n º 169/99, de 18/09, na redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, compete á Câmara Municipal nomear e exonerar o conselho de administração das empresa públicas municipais, como era o caso da empresa em questão. Acrescente-se que de acordo com o n º 8 do mesmo artigo podem ser nomeados membros da Câmara para este órgão, desde que exerçam funções não remuneradas ( n º 1 do artigo 47 º da lei n º 53-F/2006, de 29/12 ( lei do sector empresarial local).

II- No que respeita ao problema do quorum temos a referir o seguinte: As normas genéricas sobre a organização administrativa constantes do CPA prevalecem sobre quaisquer disposições especiais, excepto se houver ressalva expressa em contrário ou houver diminuição dos direitos dos particulares ( nºs 6 e 7 do artigo 2º do CPA). Assim a regra do nº 1 do artigo 22º deste Código que estabelece que os órgãos colegiais só podem, em regra, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto prevalece sobre o nº 1 do artigo 89º da lei nº 169/99, de 18/09, que não refere que o quorum se afere pelos membros com direito a voto. Significa, assim, que «o apuramento do quorum faz-se não em relação a todos os membros do órgão colegial, mas em relação aos membros com direito a voto (excluindo portanto os impedidos)»³. O quorum deverá, assim, ser apenas aferido pelos membros com direito a voto pelo que os membros impedidos são excluídos dessa contagem.
Consideramos, no entanto, que sendo a Câmara um órgão colegial deverá haver, para que exista quorum, um número mínimo de membros que permita a colegialidade,

 
1. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2 ª edição, pag. 245 e sgt.
 
2. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2 ª edição, pag. 246.
 
3. Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João raposo, Pedro Siza Vieira, Vasco Pereira da Silva , Código Do Procedimento Administrativo Anotado, pag. 70.

Maria José L. Castanheira Neves

(Directora de serviços de Apoio Jurídico e á Administração Local)

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., e no ofício n.º ..., de ..., ... da Câmara Municipal de ..., este último remetido em anexo ao ofício n.º ..., de ..., da Direcção-Geral das Autarquias Locais, sobre o assunto referenciado em epígrafe, cumpre tecer as seguintes considerações:

Pelas ilações que permite retirar, e não obstante a relativa inutilidade em casos como o submetido à nossa apreciação, inutilidade decorrente do facto de o trabalhador já estar posicionado no último escalão de assessor principal desde 1 de Setembro de 2003, escalão que, como todos os outros foram substituídos por posições e níveis remuneratórios a partir de 31 de Dezembro de 2008, como é sabido, será oportuno salientar que, em Reunião de Coordenação Jurídica realizada entre a Secretaria de Estado da Administração Local, a Direcção Geral das Autarquias Locais, a Inspecção-Geral da Administração do Território, o Centro de Estudos de Formação Autárquica, as Direcções Regionais da Administração Local das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, a DRAPL – Madeira e a DROAP – Açores, realizada em 27 de Setembro de 2006, foi aprovada a solução interpretativa uniforme que, tendo sido superiormente homologada, e incidindo sobre os efeitos da suspensão da contagem do tempo de serviço prevista na Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, na carreira de origem dos titulares de cargos dirigentes, seguidamente se transcreve:
“Não determinando o n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto, a não contagem do tempo de serviço para efeitos de promoção, mas tão-só para efeitos de progressão, o tempo de serviço prestado em funções dirigentes entre 30 de Agosto de 2005 e 31 de Dezembro de 2006” (ou numa leitura actualizada, até 31 de Dezembro de 2007, por força da Lei n.º 53-C/2006, de 29 de Dezembro) “conta para efeitos de preenchimento dos módulos de tempo necessários à promoção na carreira prevista no artigo 29.º do Estatuto do Pessoal Dirigente (Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro), aplicável à administração local por força do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 93/2004, de 20 de Abril” (sublinhámos e intercalámos).

Do entendimento transcrito parece-nos resultar a inevitável conclusão de que o tempo de serviço ali identificado não podia ser considerado para efeitos de progressão nos escalões tanto das carreiras em geral quanto das carreiras de origem dos titulares de cargos dirigentes, por tal decorrer directamente da lei.

Mas, a colocar-se a questão de saber por que princípios se deverá reger o reconhecimento do direito à carreira neste caso, dir-se-á que, conforme decorre do n.º 3 do respectivo art.º 25.º, com a publicação e entrada em vigor da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, que aprovou o Orçamento de Estado para 2010, o reconhecimento do direito à carreira de origem dos actuais dirigentes é o que decorre do regime constante do “artigo 29.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 51/2005, de 30 de Agosto, e 64-A/2008, de 31 de Dezembro,” aplicada à administração local pelo Decreto-lei n.º 93/2004, de 20 de Abril, na redacção do Decreto-lei n.º 104/2006, de 7 de Junho, regime que se mantém “aplicável aos titulares dos cargos dirigentes actualmente designados, ainda que em substituição ou em gestão corrente, até ao fim do respectivo prazo, nele não incluindo eventuais renovações posteriores” (sublinhámos), preceito este que foi expressamente revogado pelo n.º 2 da primeira norma citada.

E, compulsando o referido art.º 29.º, na redacção a que ali se alude, constata-se prescrever aquele o seguinte:
“1 - O exercício continuado de cargos dirigentes por períodos de três anos, em comissão de serviço, em substituição ou em gestão corrente, confere ao respectivo titular o direito à alteração para a ou as posições remuneratórias imediatamente seguintes da respectiva categoria de origem, correspondendo uma alteração a cada período.
2 - … .
3 - Quando, no decurso do exercício do cargo dirigente, ocorra uma alteração do posicionamento remuneratório na categoria de origem em função da reunião dos requisitos previstos para o efeito na lei geral, ou alteração de categoria ou de carreira, para efeitos de cômputo dos períodos referidos no n.º 1, releva apenas, sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tempo de exercício subsequente a tais alterações.
4 - Quando a alteração de categoria ou de carreira pressuponha a reunião de requisito relativo a tempo de serviço, no cômputo dos períodos referidos no n.º 1, só não releva o tempo de exercício de cargos dirigentes que tenha sido tomado em consideração no procedimento que gerou aquela alteração.
5 - O direito à alteração de posicionamento remuneratório é reconhecido, a requerimento do interessado, por despacho do dirigente máximo do órgão ou do serviço de origem,” (cfr. art.º 15.º do Decreto-lei n.º 93/2004) “precedido de confirmação dos respectivos pressupostos pela secretaria-geral ou pelo departamento ministerial competente em matéria de recursos humanos.
6 - A remuneração pelo novo posicionamento remuneratório tem lugar desde a data da cessação do exercício do cargo dirigente” (salientámos e intercalámos).

Mas, como aliás se encontra indiciado no n.º 3 do preceito transcrito, o direito aqui consagrado não pode deixar de ser autonomizado e articulado com o direito que, mercê da intervenção dos mecanismos legais da avaliação de desempenho na carreira de origem (que não como dirigente, nos termos do SIADAP 2), possa desencadear em sede de mudança de posicionamento remuneratório por aplicação dos artigos 46.º a 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro – abreviadamente, LVCR –, adaptada à Administração Local pelo Decreto-lei n.º 209/2009, de 3 de Setembro, ambos na actual redacção.

E, na perspectiva da indispensável intervenção dos mecanismos legais da avaliação de desempenho na carreira de origem, no contexto em apreço, pertinente se nos afigura chamar à colação o disposto no art.º 30.º do Decreto Regulamentar n.º 18/2009, de 4 de Setembro [diploma que aplicou o sistema integrado de avaliação do desempenho da administração pública (SIADAP), criado pela Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro, à administração local], quando prescreve:
“1 - … .
2 - Aos trabalhadores cujo desempenho em 2008 e 2009 não tenha sido avaliado por não aplicação efectiva da legislação em matéria de avaliação do desempenho é atribuído um ponto por cada ano.
3 - Aos trabalhadores referidos no número anterior é aplicável o disposto nos n.ºs 9 a 11 do artigo 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.”

Ora, prescrevem os preceitos para onde aqui se faz remissão o seguinte:
“9 - Em substituição dos pontos atribuídos nos termos da alínea d) do n.º 2 e dos n.os 5 a 7, a requerimento do trabalhador, apresentado no prazo de cinco dias úteis após a comunicação referida no número anterior, é realizada avaliação através de ponderação curricular, nos termos previstos no sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores da Administração Pública, aplicado com as necessárias adaptações, por avaliador designado pelo dirigente máximo do órgão ou serviço.
10 - As menções propostas nos termos do número anterior são homologadas pelo dirigente máximo do órgão ou serviço e por ele apresentadas ao respectivo membro do Governo para ratificação, visando a verificação do equilíbrio da distribuição das menções pelos vários níveis de avaliação, em obediência ao princípio da diferenciação de desempenhos, bem como o apuramento de eventuais responsabilidades dos titulares dos cargos dirigentes para os efeitos então previstos no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 15/2006, de 26 de Abril.
11 - Após a ratificação referida no número anterior, é atribuído, nos termos do n.º 6 do artigo 47.º, o número de pontos correspondente à menção obtida referido ao ano ou anos relativamente aos quais se operou a ponderação curricular (destacámos).

E se a simples leitura dos preceitos transcritos nos permite, sem mais, proceder ao enquadramento da avaliação na carreira de origem relativamente aos anos de 2008 e 2009, pertinente será, quanto à avaliação dos anos de 2004 a 2007, transcrever o entendimento conjunto divulgado pelas Direcção-Geral das Autarquias Locais e Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público acerca da relevância, no âmbito do SIADAP, do trabalho prestado desde 2004:

“Tendo em vista a melhor compreensão do regime legal relativo à relevância das avaliações de desempenho na alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da administração local previstas na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (LVCR), sem prejuízo e, em complemento das orientações jurídicas anteriores, vêem a DGAEP e a DGAL informar o seguinte:
1. A relevância do trabalho prestado, desde o ano de 2004, pelos trabalhadores da administração local que não foram objecto de avaliação encontra-se salvaguardada, para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório, pelo n.º 7 do artigo 113.º, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
A estes trabalhadores que não foram objecto de avaliação do desempenho desde 2004, deverá o órgão competente da autarquia atribuir um ponto por cada ano não avaliado.
2. Aos trabalhadores a quem tenha sido atribuída avaliação nos anos 2004 e 2005, de acordo com o regime previsto no Decreto-Regulamentar n.º 45/88, de 16 de Dezembro, nos termos da Lei n.º 15/2006, de 26 de Abril, o órgão competente da autarquia deverá atribuir dois pontos aos trabalhadores com as menções ou níveis de avaliação máximos mais elevados (Muito Bom), até ao limite de 25 % do total dos trabalhadores, conforme alínea b) do n.º 4 do artigo 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.
Aos restantes 75% dos trabalhadores dever-lhes-á ser atribuído um, zero ou um ponto negativo de acordo com as regras gerais previstas no art.º 113.º.”

O direito à alteração do posicionamento remuneratório é reconhecido mediante requerimento do interessado, devendo a alteração de posicionamento remuneratório reportar-se à data da cessação de funções dirigentes, se resultar do reconhecimento do direito à carreira, ou a 1 de Janeiro do ano em que se encontrem reunidos os requisitos, na sequência da avaliação de desempenho/ponderação curricular na carreira de origem.

Em face do exposto, parece-nos poder concluir-se, salvo melhor opinião, que será da adopção dos procedimentos e princípios acima referenciados que haverá de discorrer-se, afinal, se o trabalhador em causa reunirá ou não os requisitos para, à luz do disposto nos art.ºs 46.º a 48.º da LVCR, beneficiar de alterações de posicionamento remuneratório, para o que a avaliação de desempenho/ponderação curricular dos anos em causa poderão ser determinantes.

O que se nos afigura absolutamente inviável é a pretensão de aplicar os princípios reguladores, ao tempo, da progressão nos escalões num universo jurídico em que pontificava o n.º 1 do art.º 119.º da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2008, quando prescrevia que “a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data” (salientámos).

Assim, e por tudo quanto se aduziu, o trabalhador em causa terá direito a progredir para a 13.ª posição remuneratória a partir de 1 de Janeiro de 2009 – na perspectiva de a ponderação curricular lhe permitir somar 10 pontos entre 2004 e 2008, inclusive – ou a partir de 1 de Janeiro do ano em que os perfaça.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

A Câmara Municipal de ..., em seu ofício refª ..., de ..., solicita parecer jurídico que esclareça a questão que se segue.

A Câmara Municipal tem a incumbência de assegurar a gestão dos refeitórios dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico e comparticipar no apoio aos alunos no domínio da acção social escolar; ao abrigo do disposto das alíneas b) e d) do nº3 do artigo 19º da Lei nº 159/99, de 14.9, conjugado com o disposto no D.L. 399-A/84, de 28.12, e ainda da alínea l) do nº1 do artigo 64º do D.L. 169/99, de 18.9.

Atentas essas competências, pergunta o órgão, em suma, se o fornecimento de refeições escolares a alunos dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico, podem ser assegurado através de protocolos de colaboração com o agrupamento de escolas de Arganil e instituições de solidariedade social.

Sobre o assunto, cumpre-nos informar:

O D.L. 169/99, de 18.9, no seu artigo 64º, estabelece as competências da câmara municipal no âmbito do “apoio a actividades de interesse municipal”, sendo que uma delas, de acordo com o nº4), alínea d), é “deliberar em matéria de acção social escolar, designadamente no que respeita a alimentação, alojamento e atribuição de auxílios económicos a estudantes”.

O artigo 67º, por sua vez, estabelece quais as competências, de entre as previstas no artigo 64º, que podem ser objecto de “protocolos de colaboração com entidades terceiras”.

Verifica-se, assim, da leitura do artigo 67º, que podem ser celebrados protocolos com terceiros relativamente às competências mencionadas nas alínea l) do nº1, j) e l) do nº2 e b) e b) e c) do nº4 do artigo 64º. Não está, pois, previsto que possam ser celebrados protocolos relativos à competência prevista na alínea d) do nº4, a alimentação, alojamento e atribuição de auxílios económicos a estudantes, aquela que é alvo da presente consulta.

Mais aproveitamos para informar, finalmente, que, atento o valor em causa – “cerca de € 200.000.000”, apresentado como o “somatório dos referidos protocolos” – deve ser aberto procedimento de Concurso Público para o fornecimento das refeições, nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 20º do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo D.L. 18/2008, de 29.1, alterado pelo D.L. 278/2009, de 2.10.

Divisão de Apoio Jurídico

(António Ramos)