Por ofício n.º ..., de ..., do Município de ..., foi solicitado parecer jurídico a esta CCDRC, que responda às questões abaixo transcritas, tendo sido anexos o documento 1, constituído por 1 folha e documento 2, cópia extraída de parte da ata da Assembleia Municipal de 22-12-2011, referente à intervenção da jurista da Câmara Municipal, Dr.ª Bernardina Macedo, bem como cópia do Regimento da Assembleia Municipal.

Pergunta-se:

“ – Qual o procedimento formal para a criação de Comissões pela Assembleia Municipal?

  - Pode a Mesa criar a comissão ou deve ser deliberado pelo órgão Assembleia Municipal?

  - A iniciativa para a constituição de Comissões, conforme referido no n.º 2 do Art.º 43º do Regimento da Assembleia Municipal, confunde-se com a competência para a sua efetiva criação? 

 - As comissões podem ter um qualquer objeto? 

 - O fim que a Mesa referiu como justificativo para a criação da Comissão e transcrito no ponto 3 supra, enquadra-se no objeto das Comissões que a Assembleia Municipal pode criar?

 - O n.º 1 do artº43º do Regimento da Assembleia Municipal tem enquadramento legal?

 - Qual o enquadramento legal de toda a situação descrita no que se refere à criação da Comissão?”

O ponto 3 do pedido de parecer refere “ …a Mesa da Assembleia Municipal entendeu criar uma “Comissão de Trabalho” para, segundo a intervenção da Exma srª Presidente daquele órgão: “analisar a documentação presente na reunião de 22 de Dezembro de 2011, uma vez que não pretendia analisá-los isoladamente.”

Assim, temos a informar:

Todas as questões colocadas têm o seu enquadramento jurídico na Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro que estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e freguesias.

 Como bem refere a intervenção da Sr.ª jurista da Câmara Municipal, a alínea j) do n.º 1 do artigo 53º da lei acima citada, sob a epígrafe “Competências”, determina que compete à assembleia municipal; “Deliberar sobre a constituição de delegações, comissões ou grupos de trabalho para estudo dos problemas relacionados com as atribuições próprias da autarquia, sem interferência no funcionamento e na atividade normal da câmara.” (Realçado nosso).

Por sua vez, o Regimento da Assembleia Municipal estipula no seu artigo 43º e seguintes, constantes do seu Capítulo IV, a constituição, competências, composição e funcionamento de tais comissões. 

E, neste contexto, o procedimento formal/administrativo para a criação de Comissões pela Assembleia Municipal está sujeito a estas normas e regras.

Aliás, conforme estipula o n.º 2 do art.º 43º do Regimento a iniciativa da constituição de comissões pode ser exercida pelo Presidente da Assembleia Municipal, pela mesa da Assembleia, por grupos municipais ou por qualquer membro da Assembleia.

Contudo, o órgão competente para a constituição de uma Comissão, é apenas e tão só a Assembleia Municipal, por força da já transcrita alínea j) do n.º 1 do artigo 53º, tendo esta que deliberar sobre a sua constituição, fim e composição, não sendo confundível, como já vimos, o ato de iniciativa para a sua criação ou não, com a efetiva constituição desta.

Quanto à questão de as comissões poderem ter um qualquer objeto, também é a alínea j) do n.º 1 do art.º 53º que refere expressamente a natureza do objeto, ou melhor dito, do fim para o qual é criada a comissão.

Necessariamente, “…os estudos dos problemas…”, em que vai incidir o trabalho da Comissão têm que estar relacionados com as atribuições próprias do Município, ou seja, que a lei cometa à autarquia tais atribuições – veja-se a Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, ou outras avulsas desde que ali estejam previstas.

Porém, o legislador impõe restrições ao objeto e âmbito de intervenção das Comissões. 

Primeiro o estudo dos problemas têm que dizer respeito a atribuições municipais, segundo não pode interferir a Comissão ou a sua atuação, com o funcionamento da câmara municipal e com a atividade normal desta.

O mesmo é dizer que esta comissão não pode, quer na sua finalidade para o qual foi constituída, nem no seu funcionamento, interferir no próprio funcionamento e atividade normal da Câmara.

Melhor ainda explicitando, esta Comissão não pode ter por finalidade o estudo de problemas que contendam com as competências da Câmara Municipal e o seu funcionamento, pois que só a esta cumpre pronunciar-se ou deliberar sobre elas.

Quanto a saber-se se a comissão poderia ser constituída para analisar a documentação presente na reunião de 22-12-2011, apenas caberá informar que essa função de análise, caberá em primeira linha à mesa – artigo 46º-A, e só depois, se assim entendido por esta, ou pela Presidente da Assembleia, propor a criação de uma comissão, desde que esta vise o estudo de problemas (não se conhece o teor da documentação) mas que caibam dentro das atribuições do Município e não interferira com o funcionamento nem com a atividade normal da Câmara Municipal.

No que respeita ao enquadramento legal do n.º 1 do artigo 43º do Regimento da Assembleia Municipal, este artigo tem habilitação ao abrigo da alínea j) do n.º 1 do artigo 53º da Lei n.º 169/99, sendo certo que terá que ser feita uma interpretação restritiva desta disposição regimental, na medida que o fim tem que dizer respeito a atribuições municipais e não pode interferir com o funcionamento e a atividade da Câmara.

Face ao exposto, resulta que a criação de comissão pela Assembleia Municipal está sujeita ao disposto na alínea j) do n.º 1 do artigo 53ª da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, com a redação dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, conjugada com os artigos 43º e seguintes do Regimento da Assembleia Municipal. 

 

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

(Rosa Maria Casalta Batanete)

A Câmara Municipal de ..., em ofício nº ..., de ..., acompanhado de Informação dos seus serviços com o nº ..., solicita parecer jurídico que esclareça a questão que se segue.

Um munícipe pretende saber da “possibilidade de, em lote de terreno, objeto de loteamento, que prevê a construção de duas edificações, uma considerada principal afeta a comércio e habitação e outra complementar/secundária destinada a garagem e arrumos, serem apresentados projetos separados relativos às edificações, cumprindo-se, para cada, as especificações do respetivo alvará.”

Informa ainda Câmara Municipal que o requerente veio posteriormente esclarecer que o que pretende “apresentar o pedido de licenciamento do anexo antes de o fazer para o edifício principal, ou seja, construir o anexo sem existir o edifício principal”.

                          Sobre o assunto, começaremos por informar que, estando abrangidas por operação de loteamento, as ditas construções estão sujeitas a comunicação prévia, nos termos da alínea c) do nº4 do artigo 4º do RJUE. 

Quanto à pretensão do requerente, estando ambas as construções - anexo e construção principal - previstas no próprio titulo de loteamento, e não estando previsto no respetivo titulo, por tal requisito não ser exigível por lei, que uma das construções seja executada antes de outra, não existe qualquer impedimento legal a que o anexo seja construído antes da construção de que é dependente, o edifício principal. Condição essencial é que as construções cumpram as prescrições do loteamento, bem como as demais disposições legais e regulamentares aplicáveis.

Importa reforçar, a propósito, e respondendo igualmente à questão conexa da autorização de utilização, que um anexo, por definição, é uma dependência de uma construção principal -  habitação, comércio ou outro - não sendo, por isso, legalmente possível atribuir-lhe um título de utilização distinto e independente, como melhor se explicita em anotação ao artigo 62º do RJUE (“utilizações de edifícios e suas frações”), citada na própria informação dos serviços camarários, de Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs.¹ , que aqui se transcreve, por ser suficientemente esclarecedora:

“(…) situações há em que é inexigível a obtenção de uma autorização de utilização ou alteração desta para determinadas facilidades. É o que sucede regra, no âmbito das obras de escassa relevância urbanística, mas também é o que acontece quando em causa estão usos complementares e dependentes funcionalmente do uso principal autorizado. Quanto a anexos não temos dúvidas quanto a esta nossa asserção, já que como a sua própria designação aponta, é anexo de um edifício principal, não sendo possível a sua construção em parcela sem essa construção (principal).”

Assim sendo, e concluímos, no caso presente, ainda que o requerente construa o anexo antes do edifício principal, aquele de que depende, a autorização de utilização será uma única, aquela concedida após a construção do edifício principal, nos termos do artigo 62º e seguintes do RJUE.

Divisão de Apoio Jurídico

(António Ramos)

1. In Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, Almedina, 2011, 3ª edição, p.477.

Por ofício n.º , de , a Câmara Municipal de , solicita a esta CCDRC, a emissão de parecer jurídico que permita responder, se o uso de um edifício ou fracção com alvará de autorização de utilização, emitido em 2007, para “Estabelecimento de comércio sem finalidade específica/Serviços, é suficiente para permitir, nesta data, a instalação de um estabelecimento, conforme pedido apresentado pelo requerente “ …de comércio a retalho de supermercado, com comércio de retalho de carnes e produtos à base de carnes” ou terá que previamente, se proceder a uma alteração do uso, ao abrigo do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE).

Os edifícios ou fracções com autorização de utilização para Comércio/Serviços, estão sujeitos a regras gerais que dependem unicamente do cumprimento das disposições legais aplicáveis ao projecto e execução de obras (RGEU, Regulamento Geral de Higiene e Segurança do Trabalho nos Estabelecimentos Comerciais, de Escritórios e Serviços; Regulamento Geral do Ruído em Edifícios; Normas Técnicas de Acessibilidades, etc…). 

 

Nesta medida tais estabelecimentos, porque não exigem requisitos específicos para a sua instalação ou modificação são aqueles que, habitualmente, permitem os designados “genéricos”, ou a instalação daquelas actividades comerciais ou de serviços, com carácter geral, sendo disso exemplo; as sapatarias, artigos para o lar, retrosarias, prontos a vestir, escritórios, lojas de electrodomésticos e tantas outras.

Porém, outras actividades, também, comerciais ou de prestação de serviços, devido à sua especificidade e natureza, implicam a exigência legal de estarem dotadas as suas instalações (edifícios ou fracções) de requisitos especiais, legais e regulamentares e são eles, entre outros, os estabelecimentos de restauração e bebidas, os estabelecimentos de comércio por grosso e a retalho de produtos alimentares, de armazenagem de géneros alimentícios ou de origem animal, os estabelecimentos de prestação de serviços cujo funcionamento possa envolver riscos para a saúde e segurança de pessoas ou aqueles onde estejam presentes substância perigosas, e ainda, todas aquelas actividades económicas classificadas por lei, que sejam de natureza diversa, nomeadamente operações industriais realizadas em estabelecimentos comerciais especializados ou em secções acessórias de estabelecimentos comerciais.

Aliás, tais actividades supra referenciadas, vêem bem elencadas no D.L. n.º 48/2011, de 1 de Abril e portarias de aplicação, tendo o legislador através deste diploma procedido a uma alteração significativa ao criar o regime simplificado para a instalação e modificação de estabelecimentos que até então lhes era exigível uma permissão administrativa e que a partir deste novo regime, será substituída por uma mera comunicação prévia, num balcão electrónico, de informação necessária à verificação do cumprimento dos requisitos legais.

Com este novo diploma, pretendeu-se aumentar a responsabilização dos agentes económicos que visam explorar uma actividade económica, através de estabelecimento específico, reforçando a fiscalização e prevendo a aplicação de sanções mais pesadas para os prevaricadores.

Igualmente, o legislador acautelou – art.º 7º a 9º deste diploma, regimes conexos, como as operações urbanísticas que envolvam a realização de obras sujeitas a controle prévio, antes de efectuar a mera comunicação de instalação ou modificação destes estabelecimentos.

A alteração de uso de edifício ou fracção é por força do artigo 4º do RJUE, uma operação urbanística sujeita a controle prévio.

É consabido que as licenças/autorizações de utilização emitidas pelos municípios para comércio/serviços, não são títulos bastantes para permitir a instalação de estabelecimentos que exijam requisitos específicos para a sua exploração, obrigando-se os interessados à obtenção de autorizações especiais para a sua instalação, sendo consideradas alterações de uso. 

E hoje será que o legislador do Decreto-Lei 48/2011, também considera que são alterações de uso?

Dúvidas não temos que, quando o uso é por exemplo; habitação, indústria ou agrícola, a pretensão para instalar um destes estabelecimentos, implica uma alteração de uso.

Se dúvidas houvessem seria para aqueles estabelecimentos em que já exista uma autorização de utilização de comércio/serviços para o edifício ou fracção, sendo nosso entendimento que o legislador pretendeu tratar, também, estas situações como alterações de uso, embora de uma forma simplificada, sendo disso exemplo, o art.º 9º deste regime, bastando proceder à alteração de uso no Balcão do Empreendedor. 

Consideramos que nestas circunstâncias o interessado terá, igualmente, que cumprir com os requisitos especiais e legais inerentes à actividade a instalar.

E, assim sendo, ou o edifício ou fracção possui autorização de utilização e os requisitos para o fim pretendido e as obras realizadas não estão sujeitas a controle prévio e pode, nestes casos, apresentar a mera declaração prévia, assumindo a responsabilidade e risco pelo exercício da actividade que pretende explorar, não esquecendo que não pode contrariar as regras urbanísticas impostas por plano de gestão territorial (PDM, PU, PP).

Ou o interessado está obrigado a requer a alteração de uso porque disso necessita – art.º 9º, ou até porque pretende levar a efeito obras sujeitas a controle prévio, tendo que primeiro sujeitar-se ao RJUE – n.º 1 do artigo 7º do D.L. 48/2011 e posteriormente, efectuar a declaração prévia de instalação/modificação de estabelecimento, nos termos deste regime.

 

Última hipótese, não poderá instalar um destes estabelecimentos porque o instrumento municipal de gestão territorial (PDM, PU, PP) não permite a localização/uso daquela actividade no edifício ou fracção.

Na verdade, a epígrafe “Títulos”, constante do artigo 16º do D.L. n.º 48/2011, obriga apenas a que o interessado seja detentor de comprovativo electrónico de entrega no Balcão Empreendedor das meras comunicações prévias (das comunicações prévias com prazo e das demais comunicações) previstas neste diploma legal, quando acompanhadas do comprovativo do pagamento das quantias eventualmente devidas (taxas), sendo prova suficiente do cumprimento destas obrigações para todos os efeitos de que depende a instalação e modificação dos estabelecimentos sujeitos a este diploma.

Porém, na presente data, por força do artigo 42º do D.L. n.º 48/2011, de 1 de Abril (produção de efeitos – até 2 de Maio de 2012 – enquanto o presente DL não se aplicar em pleno e não sendo o Município de Montemor-o-Velho, autarquia piloto, terá que a determinado estabelecimento, continuar a aplicar-se as disposições revogadas e alteradas por este diploma).

Face a todo o exposto, consideramos, por força do estipulado no artigo 42º do D.L. n.º 48/2011 que, na presente data, a instalação em edifício ou fracção que detenha autorização de utilização para comércio sem finalidade específica/Serviços, configura uma alteração de uso, para efeitos do RJUE, quando se pretenda a instalação de um estabelecimento abrangido pelo D.L. 48/2011, sendo aplicável ao caso em apreço o D.L. n.º 259/ 2007, de 17 de Julho e respectivas portarias.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

(Rosa Maria Casalta Batanete)

 

 

 NOTA: É ainda aplicável o regime legal do decreto-lei n º 259/2007. de 17/07, e trata-se  de uma actividade comercial sujeita a um regime legal especial e diverso daquele que  corresponde ao título de utilização existente no imóvel, pelo que deverá ser requerida alteração à autorização de utilização  existente.

Em referência ao ofício n º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar o seguinte:

O artigo 89 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A//2002, de 11/01, estipula que o seguinte:

«1 – Os órgãos das autarquias locais só podem reunir e deliberar quando esteja presente a maioria do número legal do número legal dos seus membros.

2 – As deliberações são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal dos seus membros, tendo o presidente voto de qualidade em caso de empate, não contendo as abstenções para o apuramento da maioria.»

Entende-se por quorum o número mínimo de membros de um órgão colegial que têm que estar presentes para que ele possa funcionar regularmente ou deliberar validamente.

A lei das autarquias locais distingue, assim entre quorum de funcionamento ( os órgãos só podem reunir ) e quorum de deliberação ( e deliberar ).¹

Os dois quorum coincidem, ou seja, quando há quorum de funcionamento há também quorum de deliberação, dado que os dois se aferem pela presença da maioria do número legal do número legal dos seus membros.

Contrariamente à lei das autarquias locais, no Código do Procedimento Administrativo (CPA ) só é previsto o quorum de deliberação ( « os órgãos colegiais só  podem, regra geral, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com direito   a voto », nº 1 do artigo 22 º) e já não o quorum de reunião.

No entanto, embora esta norma do CPA seja uma norma genérica sobre organização administrativa e consequentemente prevalecendo sobre quaisquer disposições especiais ( n º s 6 e 7 do artigo 2 º do CPA ), excepto se houver ressalva expressa em contrário ou houver diminuição dos direitos dos particulares, consideramos que é  de aplicar o o n 1 do artigo 89 º da lei das autarquias, visto que reproduz o artigo 22 º do  CPA quanto ao quorum de deliberação e apenas acrescenta um outro tipo de quorum – o quorum de reunião – não previsto no CPA, pelo que não há qualquer contradição entre estas duas normas. 

No que respeita às faltas, estabelece o n º 3 do artigo 89 º que «quando um órgão não possa reunir por falta de quorum, o presidente designa outro dia para nova sessão ou reunião, que tem a mesma natureza da anterior, a convocar nos termos da lei » e o n º 4 « das sessões ou reuniões canceladas por falta de quorum é elaborada acta onde se registam as presenças e ausências dos respectivos membros, dando estas lugar à marcação de falta. ».

Ora, iremos formular duas hipóteses de resolução da questão formulada, dependentes do momento em que os vereadores se ausentaram. 

1- Se se tinha dado início à reunião mas ainda não se tinham efectivamente iniciado os trabalhos, inclusivamente ainda não se tinha iniciado ou ainda não tinha decorrido o período de antes da ordem do dia, quando os vereadores abandonaram a reunião, então deve-se considerar que não houve reunião por falta de quorum, deve ser elaborada acta com o registo das presenças e ausências e marcadas faltas, de acordo com o n º 4 do artigo 89 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A//2002, de 11/01.     

2 - Se, no entanto, já tinha decorrido o período de antes da ordem do dia ou se já se tinha, inclusivamente, dado início ao período da ordem do dia aquando do abandono da reunião por parte dos vereadores, não se poderá marcar falta aos membros que se ausentaram dado que houve reunião com quorum até esse momento podendo até ter já sido tomadas validamente deliberações, se já tivesse decorrido parte dos pontos incluídos na ordem do dia  da reunião.

No entanto, embora neste último  caso não lhes deva ser marcada falta podem os eleitos que se encontrem em regime de não permanência não ter direito a senha de presença, dado o disposto no n º 1 do artigo 10 º da lei n º 29/87, de 30/06, com a redacção dada pela lei n º 86/2001 ( Os eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo têm direito  a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que compareçam e participem » )

Sobre esta nova questão, conceito de participar em reuniões, já tivemos oportunidade de nos pronunciar nos seguintes termos:

« Esta nova redacção dada a esta norma acrescentou o termo «participar» ao «comparecer» tendo surgido dúvidas quanto ao seu alcance. 

Entendemos que com a nova redacção a lei pretende que as senhas de presença não sejam pagas pela simples comparência, devendo os autarcas intervir na reunião para que tenham direito a auferi-las.

Assim, um autarca que compareça a uma reunião que tem 10 questões incluídas na ordem do dia e que esteja presente apenas até à discussão do segundo ponto, ausentando-se de seguida, não deve receber senha de presença dado que não participou em grande parte daquela reunião.² »

Ainda sobre esta questão foi aprovada a seguinte conclusão em reunião de coordenação jurídica realizada em 25 de Setembro de 2001, nos termos do despacho n º 6695/2000, publicado no DR, II série, de 28/03, conclusão essa homologada em 4/02/2002, pelo Senhor  Secretário de Estado da Administração Local:

« . O Artigo 10°, número 1, do Estatuto dos Eleitos Locais, Lei n° 29/87, de 30 de Junho, na redacção que lhe foi dada pela Lei n° 86/2001, de 10 de Agosto, consagra aos eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo o direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que compareçam e participem. 

b. A alteração ao n°1 do artigo 100 do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n°86/200 1, de 10 de Agosto — sétima alteração da Lei n°29/87, de 30 de Junho) que introduz a expressão “e participem”, significa que tem direito à percepção da senha de presença o eleito local que, não se encontrando em regime de permanência ou de meio tempo, compareça à reunião e se pronuncie sobre todos os pontos da respectiva agenda. 

c. Se a reunião, regularmente convocada, não se realizar por falta de quorum, os eleitos locais que a ela compareçam têm direito à percepção da respectiva senha de presença.»

Maria José L. Castanheira Neves

(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)

1. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pag. 597 e sgt,  « Quorum: expressão latina com que principiava uma antiga lei inglesa sobre o assunto, significa o número mínimo de membros de um órgão colegial que a lei exige para que ele possa funcionar regularmente ou deliberar validamente. Há, assim, que distinguir entre um « quorum de funcionamento » e um « quorum de deliberação » - os quais muitas vezes coincidem, mas podem ser diferentes, nomeadamente quando a lei se contenta, para o órgão poder começar a funcionar, com um número de presenças inferior ao exigido para que o mesmo órgão possa deliberar. »

2. Maia José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004.

A Divisão de Gestão do Território, desta CCDRCentro, solicita-nos a emissão de parecer jurídico quanto à seguinte questão:

“ O requerente vem solicitar autorização para a ampliar uma casa de habitação, em REN.

Anteriormente foi emitida, por esta CCDR, uma autorização para uma ampliação da construção em apreço, ao abrigo do Item XIX do Anexo V do RJREN, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção do Decreto-Lei n.º 180/2006, de 6 de Setembro.

Assim, e face à interdição referida no citado Item XIX do Anexo V do RJREN, onde se menciona que “A autorização da pretensão de ampliação determina a interdição de nova ampliação nos dez anos subsequentes”, solicita-se parecer à DSAJAL, tendo presente a informação DGT 575/11, que se anexa.”

Com interesse para a questão supra elencada, é referenciado na informação DGT 575/11, que:

“Assim, considerando que a pretensão consiste numa alteração à ampliação inicialmente autorizada, com aumento da área de implantação, entende-se que a mesma se poderá enquadrar na alínea g) do Item I do Anexo II do RJREN, devendo sujeitar-se a autorização desta CCDR, uma vez que a área de implantação global não excede os 250m². Consideramos, deste modo, que não é aplicável à pretensão a interdição referida num dos requisitos do citado Item XIX do Anexo V do RJREN, onde se menciona que “A autorização da pretensão de ampliação determina a interdição de nova ampliação nos dez anos subsequentes”.

Ou seja, pretende-se saber se é ou não possível autorizar uma ampliação de edifício em REN, reunidos que estejam todos os pressupostos fácticos e legais, à excepção do prazo - não decorreu ainda 10 anos sobre a anterior ampliação.

Temos, então, a informar:

O regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional, abreviadamente designada por REN, tem a sua consagração legal no D.L. n.º 166/2008, de 22 de Agosto.

A Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro emitida ao abrigo do nº 4, do artigo 20º do decreto-lei acima citado, estipula as condições a observar para a viabilização dos usos e acções referidas nos n.º (s) 2 e 3 deste artigo.

Da leitura conjugada destes dois diplomas resulta, que o legislador pretendeu, para além de outros fins, operacionalizar e viabilizar usos e acções, que sem colocar em causa o equilíbrio ecológico das áreas afectas a REN, visem optimizá-las através da viabilização e manutenção de actividades que podem e devem coexistir, desiderato que o anterior regime – D.L. 93/90, de 19 de Março, não alcançou e que só com a alterações do D.L n.º 180/2006, de 6 de Setembro veio a aflorar. 

Aliás, só com este Decreto-Lei de 2006, ao permitir-se a compatibilização de certos usos e acções veio o legislador a consagrar as acções e os requisitos a observar para a viabilização das acções insusceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico das áreas integradas em REN – Anexos IV e V.

E, é com o D.L. n.º 166/2008, de 22 de Agosto e a Portaria n.º 1356/2008, de 28 de Novembro que é alcançado, em pleno, esta permissão de acções consideradas compatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais de áreas integradas na REN, mediante a autorização ou comunicação prévia à CCDR competente.

Aqui chegados, questionamo-nos quanto ao sentido e alcance da norma em interditar nova ampliação nos 10 anos subsequentes à anterior ampliação.

Esta disposição constante do Anexo I, “Condições para a viabilização dos usos ou acções referidos nos n.º (s) 2 e 3 do artigo 20º do Decreto-Lei n.º 166/2008, de 22 de Agosto”, item I, alínea b), subalínea viii); alínea f), subalínea ix) e alínea g), subalínea viii), visa, no nosso entendimento, impossibilitar que quaisquer uns dos requisitos exigidos, porque cumulativos, sejam ultrapassados ou incumpridos num período temporal de 10 anos.

Assim sendo, e pretendendo-se que a ratio da norma tenha como fim a concretização de uma política de preservação e protecção da REN, coloca-se a questão de saber, por exemplo, se perante os seguintes casos hipotéticos, mas que ocorrem, tal objectivo é ou não alcançado.

Num primeiro caso, temos uma pretensão em que uma habitação com área de implantação de160 m2, respeitando todos os outros requisitos, se pretende uma ampliação de mais 32 m2, ou seja, não superior aos 250 m2 admitidos. Aqui a resposta só pode ser favorável, sendo certo que nos 10 anos seguintes não poderá proceder a nova ampliação.

Num segundo caso, a mesma habitação com 160 m2, em que o requerente ampliou 10 m2, em Março de 2008, ao abrigo do anterior regime, e em 2011 pretende ampliar mais 10 m2, será que está interditada esta segunda ampliação, porque ainda não decorreram 10 anos em relação à anterior? É nosso entendimento, que a resposta só pode ser favorável ao interessado.

Na verdade, é obrigação do intérprete, reconstituir a partir do texto legal o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a sua ratio. 

Daí que não colhe que, a todas as ampliações, seja-lhe aplicável a interdição dos 10 anos, independentemente, de atingir ou não os requisitos legais, para que tal interdição opere. Aliás, para os mais cépticos, bastaria a interpretação correctiva da norma para se alcançar o tratamento igualitário de ambos os interessados.

E, é, também no contexto dos princípios administrativos que vamos encontrar o suporte a esta nossa convicção.

A não permitir-se a ampliação de edificação, em cumprimento de todos os requisitos legais, apenas com o fundamento de que o interessado, já tinha apresentado anterior pedido, mesmo que este não tivesse atingido, por exemplo a área limite de implantação, estaria, claramente a violar-se o principio da igualdade e da proporcionalidade.

Neste sentido, veja-se a anotação do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo (C.P.A.) de Mário Esteves de Oliveira e Pedro Gonçalves, quando refere que os momentos mais relevantes da vinculação da administração pelo princípio da igualdade, são aqueles que não permitem medidas administrativas portadoras de incidências coactivas desiguais na esfera jurídica dos cidadãos (igualdade na repartição de encargos e deveres) e, quando tal ocorra, deve ser sempre temperado - sob pena do absurdo dos seus resultados – pela consideração da função social do principio da igualdade.

Para além deste princípio, também o princípio da proporcionalidade constitui um limite interno à actuação da administração, que implica não estar administração obrigada apenas a prosseguir o interesse público – a alcançar os fins visados pelo legislador – mas a consegui-lo pelo meio que represente um menor sacrifício para as posições jurídicas dos particulares. 

Ou seja, permitir-se a um, a ampliação porque a apresentou num só pedido, negando-se a outro, a mesma área, porque o fez em diversos pedidos, seria uma violação clara a qualquer um destes princípios, colocando em causa uma decisão igual, adequada e proporcional.  

O fim último da norma é preservar a REN de ampliações que pelas suas implantações e áreas não coloquem em causa a estrutura biofísica indispensável ao uso sustentável do território, e não atendendo, propriamente, ao número de pedidos com que possam tais ampliações atingir, cumulativamente, os requisitos ínsitos na lei.

Aliás, outra resposta que não esta, violaria frontalmente o principio da igualdade e o da proporcionalidade, na medida que perante interesses iguais, sem que sejam materialmente desiguais – ampliação de habitação até 250m2 – o mesmo direito era dado a um e negado a outro. 

Sem mais considerandos, somos da opinião que assiste razão ao entendimento sufragado pela Divisão de Gestão do Território, quanto à interpretação feita na sua informação n.º 575/11.

A Chefe da Divisão de Apoio Jurídico

(Rosa Maria Casalta Batanete)