A Câmara Municipal de …, através do ofício n.º …, de …, solicitou a esta CCDR a emissão de parecer jurídico sobre o pé direito mínimo dos edifícios destinados a comércio, questão essa suscitada no âmbito do licenciamento de obras para adaptação de uma habitação para atelier de artesanato.

Na situação em concreto o pé direito da fracção do edifício objecto de remodelação era de 2,80 metros, prevendo-se no projecto, aprovado em 04-01-2007, o rebaixamento da laje para dar cumprimento ao n.º3 do artigo 65.º do RGEU de acordo com o qual “o pé direito livre mínimo de pisos destinados a estabelecimentos comerciais é de 3 m” .

O n.º4 do mesmo artigo excepciona deste limite os casos dos tectos com vigas, inclinados, abobadados ou, em geral, contendo superfícies salientes, onde a altura piso a piso e/ou o pé-direito mínimos definidos devem ser mantidos, pelo menos, em 80% da superfície do tecto, admitindo-se na superfície restante que o pé-direito livre possa descer até ao mínimo de 2,70m, nos casos de comércio.

Note-se que estas disposições se inserem no título III do RGEU que tem como epígrafe “ Condições especiais relativas à salubridade das edificações e dos terrenos de construção”. Ora, também com o objectivo de garantir a saúde dos trabalhadores, o DL 243/86, de 20 de Agosto, que aprovou o Regulamento Geral de Higiene e Segurança do Trabalho nos Estabelecimentos Comerciais, de Escritórios e Serviços, determina, na alínea c) do n.º2 do seu artigo 4.º que “O pé direito dos locais de trabalho não deve ser inferior a 3 m, admitindo-se, nos edifícios adaptados, uma tolerância até 2,70 m”.

Assim, tendo em conta que os interesses a prosseguir por ambos os regulamentos gerais não deixa de ser o da salubridade das edificações por forma a garantir a saúde de quem neles permanece, entendemos que por força do princípio da unidade do sistema jurídico (que não permite normas contraditórias) a interpretação mais defensável é a de que o pé-direito mínimo previsto no RGEU, é aplicável nas novas construções ou reconstruções (veja-se o exemplo dos artigos 53.º e 58.º), ou em profundas remodelações do edificado que envolvam a alteração deste elemento estrutural do edifício. Já nos casos de adaptação de edifícios pré-existentes, e até por força do próprio princípio da proporcionalidade, entendemos que essa dimensão poderá descer, no máximo, aos 2,70 m por ter sido considerado valor suficiente para garantir a saúde dos trabalhadores, que são quem mais tempo permanece no edificado. 

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

(Maria Margarida Teixeira Bento)

A Câmara Municipal de .., através do seu ofício n.º …, de …, solicitou a esta CCDRC um parecer jurídico sobre a viabilidade de alteração ao uso de uma “casa de arrumos” para habitação, fornecendo os seguintes elementos factuais:

- A construção existente, que tem vindo a ser utilizada para habitação, foi edificada ao abrigo do alvará de licença n.º … como casa de arrumações, garagem e garrafeira;

- Já em 1987 o requerente havia solicitado a alteração de utilização para fins de habitação, pedido esse que foi indeferido em virtude de não se ajustar às condições constantes do alvará de loteamento n.º …, nomeadamente devido ao incumprimento dos afastamentos laterais;

- Paralelamente informa que os compartimentos existentes a tardoz da moradia (quarto, cozinha e escritório) violam o disposto no artigo 71.º do RGEU por não se encontrarem iluminados e ventilados nos termos previstos no citado preceito.

Em face destes pressupostos a pergunta concreta que nos é formulada incide sobre “a verificação da viabilidade de alteração dos afastamentos previstos no alvará de loteamento n.º 20/84, de forma a legalizar a implantação do edifício”.

Informamos:

O alvará de loteamento …, emitido ao abrigo do Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho, determina, numa das suas prescrições, que “as construções a levar a efeito deverão respeitar um afastamento mínimo de três metros aos limites laterais do lote e seis metros do limite tardoz”.

A primeira dúvida que se nos coloca é sobre a legalidade do licenciamento da construção do dito anexo ou “casa de arrumos” face à disposição acima transcrita, na medida em que não deixamos de estar perante uma construção.

Contudo, de uma leitura sistemática das diversas prescrições do alvará, admite-se que o mesmo apenas visava condicionar as habitações a implantar nos lotes, sendo que a afectação dos lotes ao uso habitacional se infere do teor da prescrição n.º2.

Assim, só enquanto dependência de um edifício habitacional, ainda que a edificar em momento posterior, é que a dita casa de arrumos podia ter a implantação representada nas peças desenhadas, designadamente encostando a um dos limites laterais do lote.

Em consequência, concorda-se com o indeferimento do pedido de alteração ao uso, de anexo para habitação, na medida em que, para o uso proposto, o edifício não reúne os requisitos exigidos no alvará de loteamento, além do edifício, em si, não reunir as condições para o uso habitacional face à inexistência de vãos de iluminação na parte tardoz do edifício constatada pelos serviços municipais.

Desta forma, a pretendida alteração ao uso dependerá efectivamente de uma alteração ao loteamento.

Ora, a apreciação da nova solução proposta na alteração ao loteamento para ocupação do lote n.º3, e que se irá traduzir na definição de um polígono de implantação para um edifício habitacional na parte posterior do lote, não se pode resumir, quanto a nós, à simples questão dos afastamentos.
Não tendo sido identificada, como devia, quais os factores que levaram os serviços municipais a questionar sobre a possibilidade de se alterarem os afastamentos (o que dificulta uma posição conclusiva) apenas podemos dizer que, em sede geral, qualquer prescrição do loteamento pode ser alterada, devendo a nova solução que daí resultar ser apreciada pelos serviços por forma determinar se existe algum factor, dos que se encontram identificados no artigo 24.º do RJUE e que possa levar ao indeferimento do pedido.

Assim, só os serviços municipais, conhecedores da concreta localização do loteamento, é que podem averiguar, por um lado, se os instrumentos de gestão territorial existentes impedem, naquela área, a diminuição dos afastamentos previstos no alvará inicial, e, por outro, se a implantação prevista na nova solução do loteamento permitirá a utilização do edifício para fins habitacionais, designadamente se é possível cumprir as exigências que decorrem do RGEU quanto aos vãos de iluminação nos compartimentos habitáveis. Essa análise não dispensa também a necessidade de avaliação, em termos de enquadramento urbano, da admissibilidade do edifício principal na parte posterior do lote, tendo em conta o alinhamento das construções envolventes, nomeadamente nos restantes lotes do loteamento. 

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

Maria Margarida Teixeira Bento

1 – A Câmara Municipal de …, através de ofício assinado pelo seu Presidente, questiona sob as consequências da não correspondência entre os limites territoriais de um município, designadamente no caso de uma parcela de terreno objecto de um pedido de licenciamento para a construção de Pensão Residencial, pertencente ao território de … (freguesia de …) mas abrangida pelo PDM de ….

2 – Naturalmente que a questão colocada haverá de perspectivar-se não em função do PDM, mas em torno do conceito de autarquia, uma vez que constituindo o PDM um mero instrumento de gestão territorial com a natureza jurídica de regulamento municipal, o ponto fundamental do problema é simplesmente o de saber se o município de … pode aplicar, ou ficar sujeito, a um regulamento municipal emanado por outro município.

3 – Ora, atento o n.º 2 do artigo 235.º da Constituição da República, são quatro os elementos essenciais do conceito de autarquia: o território; a população; os interesses comuns e os seus órgãos representativos.
Assim, o elemento território assume um duplo papel: em primeiro lugar, permite a definição do agregado populacional cujos interesses serão os fins específicos das autarquias; em segundo, mas não menos importante, o de limitar a jurisdição da autarquia e a competência dos seus órgãos, em razão do lugar.
Deste modo, servindo o território para delimitar também o âmbito das atribuições municipais, tal significa que os órgãos autárquicos só podem exercer as suas competências – entre elas a de aprovar regulamentos, como sejam os PMOT, dentro do seu território, sob pena de ilegalidade por vício de “incompetência de atribuições”, vício esse sancionado com a nulidade nos termos do artigo 133.º, n.º2, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo.

4 – Nestas circunstâncias, sempre que a área de intervenção de um PDM exceda os limites territoriais fixados na lei de criação do respectivo município (atente-se que nos termos do artigo 164.º, alínea n) da Constituição da República Portuguesa, é da exclusiva competência da Assembleia da República a “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime), tem de se considerar nula e de nenhum efeito a regulamentação do PDM para a área em causa, na medida em que os órgãos que as aprovaram não detinham, em razão do território, atribuições para o efeito.
5 – No caso concreto, sabendo-se que as atribuições das autarquias locais se delimitam em função do território, temos de concluir que, se a parcela do terreno em causa se situa nos limites territoriais do concelho de …, o eventual licenciamento por outra Câmara Municipal (v.g. Câmara Municipal de …) de uma obra localizada na área de outro município (v.g. o de …) estaria ferido de vício de incompetência absoluta gerador da nulidade já que invade as atribuições de outra pessoa colectiva.
De tudo resulta que a entidade que deve apreciar o pedido e, eventualmente, licenciar a obra é aquela que tiver competência para tal, em função do território, aferindo-se os limites territoriais dos municípios pela lei que presidiu à sua criação, só sendo de atender à delimitação do PDM se esta corresponder aos limites territoriais do município. Note-se que a situação registral do prédio também não é, por si só, relevante para definir a competência para o licenciamento porquanto as presunções derivadas do registo (cf. Artigo 7.º do Código do Registo Predial) são meras presunções juris tantum, ou seja, admitem prova em contrário.

6 – Se, porventura, existirem litígios sobre os limites territoriais autárquicos eles só poderão ser resolvidos em tribunal.

7 – Por último, atendendo a concreta situação colocada, julga-se curial acrescentar que se um Plano Director Municipal (no caso o PDM de …) não abranger toda a área do município a única consequência que daí advém é que a área municipal não abrangida não terá as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes desse Plano e os pedidos de licenciamento em prédios aí situados não poderão reger-se pelas normas do respectivo Plano Director Municipal. Nestes casos, aplicar-se-á aos licenciamentos de obras particulares o Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, constante do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações que lhe foram sucessivamente introduzidas pela Lei n.º 13/2001, de 20 de Junho, pelo Decretos-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho e pelas Leis nºs 15/2002 e 157/2006, respectivamente de 22 de Fevereiro e de 8 de Agosto.

Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

(Adelino Moreira e Castro)

Em referência ao vosso ofício n º …, recebido nesta CCDR através do ofício n º …, de …, da Direcção-Geral das Autarquias Locais, sobre o assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

A lei n º 53-F/2006, de 29/12, prescreve no seu artigo 2 º que o sector empresarial local integra as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas, estipulando por sua vez o artigo 3 º do mesmo diploma que se consideram empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as sociedades constituídas nos termos da lei comercial ( sendo uma sociedade anónima inequivocamente uma empresa constituída nos termos da lei comercial) nas quais os município, associações de municípios e áreas metropolitanas de Lisboa e  Porto, exerçam directa ou indirectamente uma influência dominante em virtude de alguma das seguintes circunstâncias:

a) Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto;
b) Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou de fiscalização.

Por sua vez, o n º 2 do mesmo artigo 3 º considera  que são também empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas as entidades com natureza empresarial reguladas no capítulo VII da lei  n º 53-F/2006, de 29/12.

Assim sendo, se o município da Covilhã exerce uma  influência dominante numa sociedade anónima através da detenção da maioria do capital essa empresa é uma empresa municipal  ou intermunicipal ( no ofício que nos remeteram referem que  outros municípios participam na referida sociedade pelo que se poderá questionar se não se deve efectivamente qualificar  a referida empresa como intermunicipal, mesmo não tendo  sido criada por um associação de municípios, visto a influência dominante ser exercida pelo capital de diversos municípios )  dado o disposto no citado artigo 3 º da  lei n º 53-F/2006, de 29/12.

Nestes termos e em conclusão, a empresa com as características referidas no vosso pedido de parecer integra o sector empresarial local, dado tratar-se de uma sociedade anónima  em que é exercida por município(s) uma influência dominante através da detenção da maioria do capital social.

Maria José L. Castanheira Neves

(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)

Através  do ofício n.º …, de … a Câmara Municipal da … questiona sobre a possibilidade, ou não, de deferir um pedido de licenciamento da obra de edificação de uma moradia unifamiliar com base na ausência de arruamento público tendo em conta que o terreno não confina com a via pública, apenas tendo a ela acesso através de uma servidão de passagem.

Para análise da questão junta as alegações do requerente que, em resumo, se insurge quanto ao facto de ter sido considerado que o terreno “não confronta com a via pública” na medida em que considera que este requisito se encontra preenchido pela existência de uma servidão de passagem sobre um prédio vizinho que permite o acesso à dita via pública. Invoca, para o efeito, a sentença proferida em acção judicial que intentada contra os proprietários do prédio confinante e segundo a qual se conclui, em sua interpretação, “ que o (seu) prédio possui acesso à rua pública, dado que a servidão de 3m de largura se encontra titulada por escritura pública, sendo a referida servidão parte integrante do prédio do exponente, não sujeita a registo obrigatório, e como tal, com acesso directo a rua pública” (sublinhado no original).

Contudo importa precisar, no que à servidão diz respeito, o conteúdo do direito que foi reconhecido ao reclamante pela sentença judicial (único documento de que dispomos).

Servidão predial é o encargo imposto num prédio em proveito exclusivo de outro prédio pertencente a dono diferente, dizendo-se serviente o prédio sujeito à servidão e dominante o que dela beneficia (artigo 1543.º CC). Trata-se de um direito real de gozo em virtude do qual é possibilitado a um prédio o gozo de certas utilidades de um prédio diverso. Este proveito ou vantagem de que um prédio beneficia tem de encontrar-se objectivamente ligado a outro prédio, implicando, consequentemente, uma restrição ou limitação (mas não ablação) do direito de propriedade do prédio onerado, inibindo o respectivo proprietário de praticar actos que possam perturbar ou impedir o exercício da servidão.

Serve isto para elucidar que, ao contrário do que afirma o reclamante, o reconhecimento da existência de uma servidão de passagem a favor do prédio do reclamante (prédio dominante) não significa, de forma alguma, que essa faixa de terreno (que dá acesso à via pública) passe a integrar o prédio do reclamante. Efectivamente o que a sentença lhe reconheceu (quanto ao segundo pedido) foi o direito de passar sobre prédio vizinho (prédio serviente) e não o direito de propriedade sobre essa mesma faixa de terreno, a qual continua a fazer parte do prédio serviente.

Podemos assim concluir que o prédio do requerente não confina com a via pública, apenas tendo acesso a ela pelo prédio confinante, através de uma servidão predial.

Ora, em nossa interpretação, o requisito do “acesso a partir de caminho público” (e não apenas: – acesso a caminho público) constante do artigo 23.º do PDM exige que o prédio se encontre servido directamente por caminho público¹, pelo que a servidão predial em causa, não sendo um caminho público, não cumpre as exigências do PDM .

Acontece ainda que o n.º5 do artigo 24.º do DL 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL 177/2001, de 4 de Junho² prescreve que “o pedido de licenciamento das obras referidas na alínea c) e d) do n.º2 do artigo 4.º deve ser indeferido na ausência de arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de água e saneamento”.

O próprio Regime Jurídico da Urbanização e Edificação exige, portanto, que o prédio onde se pretende erigir uma edificação esteja servido por arruamento sob pena da sua ausência constituir um fundamento autónomo para o indeferimento do pedido.

Assim, da conjugação normativa do n.º1 do artigo 23.º do PDM com o n.º5 do artigo 25.º do RJUE deverá concluir-se que a referida servidão de passagem, ou seja, o direito real a favor do prédio encravado para, através de um prédio diverso, estabelecer comunicação com a via pública (vide artigos 1543.º e 1550.º do Código Civil), não configura um arruamento público pelo que, tal facto, é motivo de indeferimento do pedido.

Refira-se ainda, em sede geral, que a lei admite, nos casos em que o motivo de indeferimento seja o previsto no citado n.º5 do artigo 24.º, que a câmara municipal possa deferir o pedido desde que o interessado se comprometa a realizar os trabalhos ou a assumir os encargos inerentes à sua execução, obrigações essas que devem constar de contrato celebrado entre a câmara municipal e o requerente, o qual deve igualmente prestar caução adequada.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

Maria Margarida Teixeira Bento

1. Interpretação assente também no elemento teleológico, já que o preâmbulo do Regulamento do PDM      esclarece, no ponto 2, que em área rural, “as regras…para a ocupação e transformação do solo, …são aqui     altamente restritivas”.

2. Tendo em conta a declaração de rectificação 13-T/2001, publicada no DR, I série-A, n.º 150 (suplemento) de     30 de Junho de 2001

Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:
O artigo 54º da Lei 91/95, de 2/9, na redacção que lhe foi dada pelo Lei n.º 64/2003, de 23 de Agosto, determina que:
“1- A celebração de quaisquer actos ou negócios jurídicos entre vivos de que possa vir  a  resultar  a constituição  de compropriedade  ou  a  ampliação do número  de compartes de prédios rústicos carece de parecer favorável da câmara municipal do local da situação dos prédios.
2- O parecer previsto no número anterior só pode ser desfavorável com fundamento em que o acto ou negócio visa ou dele resulta parcelamento físico em violação do regime legal dos loteamentos urbanos, nomeadamente pela exiguidade da quota ideal a transmitir para qualquer rendibilidade económica não urbana.
3-...
4- ...”
Resulta assim claramente da letra do preceito transcrito que só são objecto de parecer da Câmara municipal os actos ou negócios jurídicos inter vivos, (expressão esta que é usada para qualificar os actos celebrados entre sujeitos jurídicos vivos e destinados a produzir efeitos durante a vida desses sujeitos, ou para qualificar a situação em que alguém sucede num direito de outrem em razão de facto que não é a morte do anterior titular do direito,) pelo que, por contraposição, não estão sujeitos a parecer da Câmara os negócios jurídicos mortis causa, onde incluímos a partilha.
Contudo o entendimento que foi perfilhado pela Direcção Geral dos Registos e do Notariado é a de que a partilha extrajudicial da herança é um negócio jurídico entre vivos por entender que “o negócio jurídico que a tem por fim exclusivo (a partilha) é um negócio jurídico entre vivos”.
Ora, permitimo-nos discordar de tal interpretação, socorrendo-nos precisamente dos ensinamentos de Menezes Cordeiro, citados no parecer da DGRN, que claramente delimita os conceitos em presença dizendo que “o verdadeiro negócio mortis causa é intrinsecamente concebido pelo Direito para reger situações jurídicas desencadeadas com a morte de uma pessoa”, ao que haverá de acrescer, quanto a nós, o argumento dos efeitos retroactivos conferidos à partilha pelo artigo 2119.º do Código Civil, ao dispôr que “feita a partilha cada um dos herdeiros é considerado, desde a abertura da sucessão, sucessor único dos bens que lhe foram atribuídos…”.
É por isso que na discussão Doutrinária sobre se a partilha tem carácter declarativo ou constitutivo (vide anotação ao artigo 2119.º, Abílio Neto, C.Civil Anotado) a solução que melhor se ajusta às disposições do C. Civil é a que defende que a partilha é um negócio certificativo, um negócio que se destina a tornar certa uma situação anterior, uma vez que cada um dos herdeiros já tinha direito a uma parte ideal da herança antes da partilha, sendo que, através desta, esse direito (a uma parte ideal da herança) se vai concretizar em bens certos e determinados. O direito a bens determinados que existe depois da partilha é o mesmo direito a bens indeterminados que existia antes da partilha; é o mesmo direito, apenas modificado no seu objecto.
Reafirmamos assim o entendimento de que a partilha extrajudicial da herança é um negócio mortis causa por ter na sua origem a morte do de cujus e, assim sendo, encontra-se excluída do âmbito de aplicação do artigo 54.º da Lei 91/95, de 2 de Setembro, na redacção da lei 64/2003, de 23 de Agosto.
Embora sem prescindir do nosso entendimento, não podemos deixar de alertar a Câmara Municipal para que na posição a assumir, pondere o facto dos nossos pareceres não serem vinculativos, ao contrário do que acontece, para os serviços de registos e de notariado, quanto às deliberação do Conselho Técnico da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, homologadas pelo respectivo Director Geral.
 Quanto à sua abrangência, o objectivo do legislador (embora obscuramente transposto) terá sido, parece-nos, o de possibilitar o controlo sobre o parcelamento físico ou jurídico dos prédios rústicos, (incluídos ou não no perímetro urbano) no sentido de evitar que tal parcelamento contrarie, ou vise contornar, o regime legal dos loteamentos, ou de que possam derivar parcelas sem qualquer rendibilidade económica não urbana, como poderá acontecer, a título meramente exemplificativo, nas seguintes situações:
- quando da compropriedade resulte o parcelamento (ainda que apenas físico) de prédio rústico localizado fora de perímetro urbano ,com o objectivo de o destinar à  edificação,  por contrariar a regra da localização prevista no artigo 41º do DL 555/99, excepto,  obviamente, se for um caso subsumível à figura do destaque;
- quando, ainda que não seja para construção, resultem parcelas que não viabilizem qualquer exploração económica;
- quando, mesmo dentro do perímetro urbano, o parcelamento em questão contrarie um qualquer instrumento de gestão territorial (p.ex. o parcelamento de um plano de pormenor). 
Assim, para além das situações identificadas supra, e particularmente no que diz respeito ao factor da rendibilidade económica não urbana, parece-nos adequado, na falta de clarificação por parte do legislador, a consideração das áreas da unidade mínima de cultura fixadas para o país, bem como do regime de emparcelamento e fraccionamento de prédios rústicos (DL 103/90 de 22/3, com as alterações do DL 59/91, de 30/1), particularmente os seus artigos 44º a 47º sobre fraccionamento de explorações agrícolas e indivisão das explorações agrícolas em compropriedade, sem esquecer os “projectos de intervenção em espaço rural”, um dos tipos de plano de pormenor simplificado previstos no DL 380/99, de 22/9. Não se optando por esta interpretação, parece-nos, que a solução passará por, casuisticamente, consultar o Ministério da Agricultura sobre a rendibilidade económica não urbana da parcela em questão.
Sobre a necessidade de sistematização dos critérios previstos no nº 2 do citado art. 54º, entendemos que a preocupação não deve incidir sobre os critérios uniformizadores para a emissão de parecer favorável (que será a regra), mas sim sobre os critérios que respeitam às situações inversas, dada a indicação do legislador de que o parecer “só pode ser desfavorável” nas hipóteses que identifica.
Por último, de acordo com o disposto no referido artigo, quando em causa esteja a celebração de quaisquer actos ou negócio entre vivos dos quais resulte a constituição de compropriedade ou o aumento do número de compartes de prédios rústicos cabe à Câmara Municipal dar parecer sobre o local da situação do prédio e não apenas certificar que determinado prédio não configura uma área urbana de génese ilegal.
Conclusão
Em conclusão, é nosso entendimento  que a partilha extrajudicial da herança é um negócio mortis causa por ter na sua origem a morte do de cujus e, assim sendo, encontra-se excluída do âmbito de aplicação do artigo 54.º da Lei 91/95, de 2 de Setembro, na redacção da lei 64/2003, de 23 de Agosto.

Maria José L. Castanheira  Neves

Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local

Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

Entende-se por taxas « a prestação pecuniária, de carácter não sancionatório, unilateralmente definida pelo titular do poder tributário, que é devida pela utilização individualizada ou por um serviço público prestado no âmbito de uma  actividade pública, ou pelo uso de bens públicos ou, finalmente, pela remoção de um obstáculo jurídico à utilização de um serviço ou bem público ».
Para Beijamim Rodrigues a diferença essencial entre taxa e imposto « tem sido centrada na existência, no primeiro tipo tributário, de um nexo de sinalagmaticidade que inexiste completamente no segundo , entre a prestação do obrigado tributário e a contraprestação da autoridade pública, contraprestação esta consubstanciada na prestação de um serviço público ou no uso de bens públicos ou, finalmente, na remoção de um obstáculo jurídico à possibilidade de efectiva utilização de uns e outros.»¹

Note-se que os municípios cobram actualmente taxas não só pela emissão de licenças mas também de autorizações, especialmente em matéria de urbanismo.
Pelo actual regime jurídico da urbanização e edificação podem ser emitidas licenças ( acto constitutivo de um direito anteriormente não existente na esfera jurídica do particular )  ou autorizações ( acto permissivo, isto é que permite o exercício de um direito pré- existente na esfera jurídica do particular )  consoante « a diferente densidade de planeamento vigente na área para a qual é requerida a realização da operação urbanística, juntando-lhe ainda um outro critério que é o do tipo da operação a realizar. Deste modo, o procedimento simplificado de autorização utiliza-se quando os parâmetros da decisão estão definidos com precisão num plano concreto ou num prévio acto da administração ou quando o acto a realizar tem escassa ou nenhuma relevância urbanística. Por seu turno, o procedimento de licenciamento terá lugar nas restantes situações. Ou seja, a autorização é o acto de controlo preventivo exigido para aquelas situações em que as regras e parâmetros de apreciação dos projectos se encontram já definidos com bastante precisão, podendo dizer-se que, desde que o projecto apresentado não contrarie essas normas, o particular requerente tem direito à autorização, sendo, numa situação destas, o poder de apreciação da administração municipal vinculado. Por sua vez a licença é o acto de controlo preventivo necessário nas situações em que, por tais regras e critérios não se encontrarem ainda definidos com precisão, a lei deixa claramente uma margem maior de discricionaridade à administração na apreciação dos projectos concretos, pelo que não se pode dizer que o particular tenha automaticamente um direito à licença, na medida em que a questão de saber se o projecto apresentado está ou não conforme ao ordenamento urbanístico necessita da intervenção de um juízo intermediador ( entre a lei e a situação concreta ) da Administração», como refere Fernanda Paula Oliveira².

No presente caso apresentado pela Câmara Municipal trata-se de uma reapreciação de pedido, ao abrigo do artigo 25 º do RJUE, ou seja, existia um projecto de indeferimento com base na alínea b) do n º 2 do artigo 4 º , dado que  a operação urbanística implicava para o município a construção de trabalhos por este não previstos, designadamente quanto a arruamentos e outras infra-estruturas , tendo o requerente , no âmbito do n º 1 do artigo 25 º do mesmo diploma , proposto realizar   parte das infra-estruturas necessárias.

De facto, o n º 1 do artigo 25 º prevê que quando exista projecto de decisão de indeferimento com os fundamentos referidos na alínea b) do n º 2 e no n º 5  do artigo anterior, pode haver deferimento do pedido desde que o requerente, na audiência previ, se comprometa  a realizar os trabalhos  necessários ou a assumir os encargos de funcionamento das infra-estruturas por um período mínimo de 10 anos.

Ora, no caso apresentado duas situações podem ocorrer:

Se o requerente contratualizar com a Câmara Municipal a execução de todas as infra- estruturas urbanísticas  necessárias ao loteamento, bem como a sua manutenção, não deverá pagar taxa pelas referidas infra-estruturas, dado que tendo nós referido que uma taxa pressupõe um  nexo de sinalagmaticidade, se requerente executar e mantiver as infra-estruturas tal signalamaticidade não existirá, visto que nesse caso a Câmara Municipal não realizará qualquer contraprestação ao particular (em matéria de infra-estruturas ).

Se, pelo contrário, o requerente não contratualizar a execução de todas as infra-estruturas mas só de parte delas deverá ser-lhe reduzida proporcionalmente a referida taxa pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas.

A Câmara Municipal questiona-nos sobre a possibilidade de redução da referidas taxa, dado que no regulamento municipal não está prevista nem a sua  redução nem a sua  isenção.

Quanto à isenção já nos pronunciámos, ou seja, se não existir em matéria de realização e manutenção de infraestruturas urbanísticas qualquer contraprestação por parte do município ,não deverá tal taxa  ser cobrada.

Quanto à redução também entendemos que deve haver essa redução se o requerente executar parcialmente algumas das infra-estruturas necessárias ao loteamento, mesmo que não esteja previsto em regulamento municipal tal redução.

Sobre esta matéria foi referido o seguinte pela doutrina, posição que acompanhamos e que resolve a dúvida jurídica suscitada pela autarquia:

 «Acresce o facto de entendermos que a ausência de definição dos termos de tal redução em regulamento municipal não é preclusivo para esse desconto ou compensação de valores se opere. Posto que exista um regulamento de taxas, para que a própria cobrança das mesmas seja legítima, que defina a fórmula do seu cálculo, a redução proporcional deve ser levada a cabo, tendo em consideração o valor previsível e concertado dos encargos com a execução e manutenção das infra-estruturas em causa. Considerar que a menção final do n º 3 do presente artigo - « nos termos  afixar em regulamento municipal « - visaria impedir a redução das taxas quando ela não estivesse expressamente prevista corresponderia a  atribuir à Administração uma faculdade de lesão da esfera dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares incontrolável, para além de que a ausência de tal redução  implicaria, na esmagadora maioria dos casos, uma violação do princípio da proporcionalidade a que se refere tanto o n º 3 como o n º 6 do presente artigo, violação essa passível de reacção judicial por parte dos afectados.³»

Maria José L. Castanheira Neves

(Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local)

1. Beijamim Rodrigres, Para uma reforma do sistema financeiro e fiscal do urbanismo em Portugal, texto      apresentado no 1 º colóquio internacional sobre o sistema financeiro e fiscal do urbanismo, Almedina,  2002, pag. 181.

2. Fernanda Paula Oliveira, Seminário sobre « Loteamento e obras de urbanização», Manual de apoio à formação,     2000.

3. Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira, Dulce Lopes, Regime jurídico da Urbanização e Edificação,     comentado ,Almedina, pag. 215.

Em referência ao vosso ofício n º …, de …, enviado simultaneamente para esta CCDR e para a DGAL, e ao assunto mencionado em epígrafe temos a informar:

 A Senhora Presidente da Junta de Freguesia formulou-nos várias questões que se podem agrupar basicamente em três:

-  Efeitos da  aprovação de uma moção de censura;

- Eleição e destituição da mesa da assembleia de freguesia;

- Competência para a elaboração de actas;

I

Moção de censura e eleição e destituição dos membros da mesa

 Alínea p), do n º 1 do artigo 17 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, prescreve que compete à assembleia de freguesia votar moções de censura à junta de freguesia, em avaliação da acção desenvolvida pela mesma ou por qualquer dos seus membros, no âmbito do exercício das respectivas competências.

Como se constata as moções de censura legalmente previstas têm como objecto a avaliação da acção desenvolvida pelo órgão executivo, tendo esta competência efeitos meramente políticos, dado que não há dissolução do órgão executivo como consequência das aprovações de moções de censura da assembleia.

A lei não prevê, assim, a existência de moções de censura à actuação da mesa da assembleia de freguesia.

Para a destituição da mesa da assembleia a forma legalmente prevista não é a aprovação de qualquer moção de censura mas sim uma simples deliberação tomada pela maioria do número legal dos membros da assembleia, em qualquer altura no decurso do mandato ( n º 2 do artigo 10 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01).

Note-se que neste caso não basta que a deliberação seja aprovada por uma maioria simples dos membros presentes mas sim pela maioria do número legal dos membros da assembleia.

Se na sessão Abril, sessão ordinária em que não constava da ordem do dia a destituição da mesa, se se pretendesse inserir esse ponto na referida ordem do dia seria necessário que , pelo menos, dois terços do número legal dos membros da assembleia reconhecessem a urgência da deliberação imediata sobre outros assuntos. ( artigo 83 º da lei citada).

Por outro lado, estando em causa juízos de valor, as propostas devem ser consideradas autonomamente relativamente a cada membro da mesa e não em conjunto. Uma destituição implica um juízo de valor sobre quem foi eleito pelo que esse juízo poderá ser negativo relativamente a alguns desses membros mas não a todos.

Já no que respeita à posterior eleição da nova mesa poderá ser por listas ou uninominal, nos termos regimentais ou por deliberação da assembleia de freguesia, nos termos do n º 2 do artigo 9 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.

II

No que respeita à elaboração das actas, a lei é muita clara sobre as regras da sua elaboração ao estabelecer no artigo 92 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, que de cada sessão ou reunião é lavrada acta, sempre que possível, por funcionário da autarquia designado para tal, sendo postas à aprovação de todos os membros no final da respectiva sessão ou reunião ou no início da seguinte, sendo assinadas após aprovação pelo presidente e por quem as lavrou.
Por sua vez, o artigo 20 º da mesma lei prescreve que , na falta de funcionário nomeado para o efeito, compete aos secretários da mesa da assembleia de freguesia lavrar as actas das sessões.

Por último, não queremos deixar de lembrar que, de acordo com o n º 4 do artigo 10 º da citada lei, que na ausência simultânea de todos ou da maioria dos membros da mesa, a assembleia elege, por voto secreto, de entre os membros presentes, o número necessário de elementos para integrar a mesa que vai presidir à sessão, salvo disposição em contrária do regimento.

Conclusão:

- as moções de censura têm como objecto a avaliação da acção desenvolvida pelo órgão executivo, tendo esta competência efeitos meramente políticos, dado que não há dissolução do órgão executivo como consequência das aprovações de moções de censura da assembleia

- Para a destituição da mesa da assembleia a forma legalmente prevista não é a aprovação de qualquer moção de censura mas sim uma simples deliberação tomada pela maioria do número legal dos membros da assembleia, em qualquer altura no decurso do mandato;

- As deliberações sobre a destituição de cada membro da mesa  devem sempre ser tomadas, por escrutínio secreto.

- Já no que respeita à posterior eleição da nova mesa poderá ser por listas ou uninominal, nos termos regimentais ou por deliberação da assembleia de freguesia, nos termos do n º 2 do artigo 9 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.

- As actas são lavradas, sempre que possível, por funcionário da autarquia designado para tal, sendo postas à aprovação de todos os membros no final da respectiva sessão ou reunião ou no início da seguinte, sendo assinadas após aprovação pelo presidente e por quem as lavrou.
Por sua vez, o artigo 20 º da mesma lei prescreve que, na falta de funcionário nomeado para o efeito, compete aos secretários da mesa da assembleia de freguesia lavrar as actas das sessões.

Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local

Maria José Castanheira Neves

Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

O artigo 35 º do CPA, define delegação como acto administrativo que permite que  um órgão normalmente competente para decidir sobre determinada matéria, sempre que para tal esteja habilitado por lei, transfira para  outro órgão ou agente a  prática de actos sobre a mesma matéria.
Esta é, obviamente, uma medida de desconcentração de poderes  que segundo  Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim¹ se trata « de um acto pelo qual um órgão transfere para outro o poder de exercício normal de uma competência cuja titularidade lhe pertence ( primária ou originariamente ). »
São, assim , três os requisitos da delegação de poderes:
• lei de habilitação, ou seja, uma lei que preveja a possibilidade de um órgão poder delegar poderes noutro;
• a existência de dois órgãos ou de um órgão ou um agente; um órgão normalmente competente e outro eventualmente competente;
• a prática do acto de delegação propriamente dito, acto pelo qual o delegante  concretiza a delegação de poderes no delegado².

A Câmara pode delegar no Presidente da Câmara todas as suas competências com excepção das matérias constantes das alíneas a), h), i), j), o) e p) do n.º 1, a), b), c) e j) do n.º 2, a) do n.º 3 e a), b), d) e f) do n.º 4, no n.º 6 e nas alíneas a) e c) do n.º 7 do artigo 64º da Lei nº169/99, de 18/09.
As competências  que forem delegadas no presidente podem ser subdelegadas em qualquer dos vereadores, por sua decisão e escolha.
O presidente ou os vereadores devem informar a câmara das decisões geradoras de custo ou proveito financeiro proferidas ao abrigo de delegação ou de subdelegação na reunião que imediatamente se lhes seguir.

O artigo 36 º do CPA prescreve que, salvo disposição legal em contrário, o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar.
Ora, a norma análoga da lei n º 169/99, de 18/09, na redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, prescreve que as competências referidas no número anterior ( competências que a câmara pode delegar no presidente da câmara) podem ser subdelegadas em quaisquer dos vereadores, por decisão e escolha  do presidente, sem referir expressamente a necessidade de autorização do delegante ( Câmara Municipal ) no  delegado ( Presidente da Câmara) para que este possa subdelegar.
Esta omissão significará que no âmbito municipal o delegante não tem que autorizar o delegado a subdelegar?
Evidentemente que não, dado o regime geral do CPA, n º 6 do artigo 2 º, prescrever que as disposições relativas à organização e à actividade administrativas são aplicáveis a todas as actuações da Administração pública no domínio da gestão pública.
Sendo o artigo 36 º uma norma geral respeitante à organização administrativa deve ser igualmente aplicável no âmbito da organização autárquica, até por inexistir norma em sentido contrário. Efectivamente,  o n º 2 do artigo 65 º da lei n º 169/99, de 18/09, na redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, não estabelece que para a subdelegação das competências delegadas no presidente não é necessária autorização do delegante ( câmara municipal ), apenas omite essa necessidade de autorização pelo que , de acordo com o referido n º 6 do artigo 2 º do CPA , sendo a norma do n º 1 do artigo 36 do CPA uma norma respeitante à organização administrativa tem que ser aplicada também obrigatoriamente no âmbito autárquico.
Sobre a necessidade de existência de autorização expressa do delegante no delegado para que este possa subdelegar referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim,³ o seguinte:
« É uma regra nova no direito português: à regra tradicional da excepcionalidade da subdelegação (  delegatus delegare non potest ), substitui-se a regra da sua admissibilidade, desde que o autorize expressamente o delegante – e desde que ( é óbvio ) a lei de habilitação específica não lho vede excepcionalmente.»
Neste sentido refira-se, ainda, a anotação ao artigo 36 º do CPA por Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João Raposo, Pedro Siza Vieira e Pedro Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva, em Código do Procedimento Administrativo, anotado⁴ :
« A subdelegação de poderes necessita da anuência expressa do titular da competência, não sendo suficiente o seu silêncio, como resultava do regime instituído pelo artigo 15º, n º 1 do dl n º 323/89, de 26/09 » ( sublinhado nosso )
Assim sendo, e em conclusão, de acordo com o n º 1 do artigo 36 º do CPA, terá que existir autorização do delegante ( Câmara Municipal ) no delegado ( Presidente da Câmara  ) para que este possa subdelegar as competências que lhe foram delegadas pela Câmara Municipal.

Maria José Castanheira Neves
Directora de Serviços de Apoio  Jurídico e à Administração Local

1. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, ob. cit., pag. 210.

2. Freitas do Amaral, ob. Cit., pag. 663.

3. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento       Administrativo , comentado, 2 ª edição, Almedina, pag. 220 e sgt.

4. Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João Raposo, Pedro Siza Vieira e Pedro Siza Vieira,     Código do Procedimento Administrativo, anotado, Almedina, pag. 72.

Através do ofício nº …, de …, complementado com o ofício nº …, de …, ambos da Câmara Municipal da …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jurídico sobre o assunto em epígrafe.

Sucintamente, foram referidos os seguintes factos:

 Em 09.05.2007 deu entrada na Câmara Municipal uma exposição de Sr. … a pedir que a Câmara solicite ao Sr. … a instrução do seu processo de licenciamento nº 01-07/89 com o Alvará de Loteamento nº 10/78, a fim de proceder à rectificação da respectiva área;

 Em 10.05.2007 deu entrada na Câmara Municipal dois requerimento do Sr. …, um com os projectos das especialidades do processo de licenciamento de obras e com a respectiva certidão de teor da Conservatória do registo Predial, com uma área total de 569m2, e outro, com o pedido de ocupação da via pública;

 Em 21.06.2007 deu entrada na Câmara Municipal uma exposição do Sr. … a esclarecer as dúvidas suscitadas e com elementos novos a juntar ao processo, entre eles, a escritura de justificação e de compra e venda do referido terreno;

 Nesta exposição é referido que o terreno foi transmitido ao requerente pela sociedade …, Lda que o adquiriu por usucapião (inscrição na CRP, de 30.04.2007), de acordo com a referida escritura;

 Antes da referida operação de loteamento, o terreno encontrava-se inscrito nas finanças sob o artigo matricial ….º urbano, de 1957;

 O terreno apresentado pelo Sr. …eia constitui um artigo diferente daquele que foi objecto de loteamento, sobrepondo, no entanto, um dos seus lotes de terreno com a área de 293.9m2.

A Câmara partindo do pressuposto de que os terrenos mencionados se sobrepõem, questiona sobre a legitimidade do requerente no respectivo pedido de licenciamentos de obras.

Sobre o assunto, informamos:

Importa previamente esclarecer que as licenças e autorizações urbanísticas são actos administrativos submetidos exclusivamente a regras de direito público, o que significa que a Administração municipal, na apreciação dos projectos, apenas verifica o cumprimento de normas de direito do urbanismo. Veja-se, entre outros, o Ac. Do STA de 7/02/02, Processo n.º 048295, onde se conclui que “não incumbe à Administração no acto de licenciamento de obras particulares assegurar o respeito por normas de direito civil, designadamente das que tutelam servidões de passagem de terceiros sobre o prédio onde se situa a obra licenciada”
A submissão exclusiva das licenças ou autorizações urbanísticas a regras de direito do urbanismo determina que elas sejam concedidas sob o que se designa por reserva de direitos de terceiros, isto é, conferem ao requerente da licença, apenas e só, o direito de realizar aquela operação urbanística, não retirando por isso a terceiros direitos que estes já possuíssem de acordo com o ordenamento privatístico.
Segundo a melhor Doutrina¹ daqui decorrem desde logo duas consequências. A primeira é a de que as normas de direito privado não constituem fundamento para o indeferimento do pedido e, a segunda, a de ficarem excluídas de apreciação pela Administração, para efeitos de emissão de licenças ou autorizações urbanísticas, as relações do titular da licença com terceiros não intervenientes na operação urbanística, (como sejam as relações com proprietários vizinhos ou destes entre si ou ainda as relações com pessoas afectadas por ocorrências relacionadas com a operação urbanística) e as situações especiais de responsabilidade que se verifiquem entre os intervenientes naquela operação. “Qualquer litígio que surja a este propósito não deve ser resolvido pela Administração no procedimento de licenciamento ou autorização (sob pena de usurpação de poderes) mas pelos tribunais”.
Contudo, apesar da regra da submissão exclusiva das licenças a normas de direito público, não está excluída, no procedimento de licenciamento, a necessidade de comprovação da legitimidade do requerente desde logo porque o artigo 9º nº1 do DL nº 555/99 exige que o requerente, no requerimento inicial, invoque e comprove a titularidade de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a pretensão, determinando o n.º1 do artigo 11.º que o presidente da câmara municipal deve decidir, na fase de saneamento e apreciação liminar, as questões de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento do pedido.

Nos termos do art. 11º da Portaria nº 1110/2001 que identifica os elementos necessários à instrução do pedido de licenciamento de obras de edificação, são exigidos na al. a) os “documentos comprovativos da qualidade de titular de qualquer direito que confira a faculdade de realização da operação” e na al. b) a “certidão da descrição e de todas as inscrições em vigor emitida pela conservatória do registo predial referente ao prédio ou prédios abrangidos”.

Assim, por força deste normativo o requerente está obrigado a instruir o seu pedido de licenciamento de obras com a referida certidão, sob pena de, nos termos do art. 11º do DL nº 555/99, o presidente da câmara proferir despacho de rejeição liminar do pedido, por falta de documento instrutório indispensável ao conhecimento da pretensão.
Por outro lado, sendo a legitimidade do requerente, nos termos do artigo 83.º do Código do Procedimento Administrativo, um pressuposto procedimental, isto é, um elemento cuja não verificação impede uma decisão de fundo por parte da Administração, tal significa que o presidente da câmara deve verificar a existência efectiva desse pressuposto. Note-se porém que a verificação da legitimidade se restringe apenas a uma apreciação meramente formal, isto é, no sentido de verificar se o requerente apresentou o documento comprovativo da legitimidade invocada.
Desta forma, desde que o particular apresente tal documento deve a Administração dar início e prosseguir com o procedimento, cabendo exclusivamente aos tribunais esclarecer qualquer dúvida de natureza substancial que se relacione com a questão da legitimidade.
Assim, é de concluir² que “a subordinação exclusiva a regras do direito do urbanismo e a sua emissão salvo direito de propriedade e sem prejuízo de direitos de terceiros não tem inteira aplicação quando está em jogo a verificação da legitimidade para formular o pedido de licenciamento, uma vez que a Administração se vê obrigada a verificar se o requerente se apresenta como titular de um direito (privado) que lhe confira legitimidade para formular o pedido, não obstante essa verificação se traduzir, em regra, numa mera verificação formal”.

No caso concreto, parece existir um conflito de propriedade pela sobreposição do terreno onde o requerente pretende edificar e um dos lotes do loteamento mencionado. Todavia, tendo sido apresentada pelo requerente a respectiva certidão da Conservatória do Registo Predial, é feita a prova de legitimidade exigida nos termos dos artigos supra referidos.

Efectivamente, o art. 7º do Código de Registo Predial ao estabelecer uma presunção da titularidade do direito prova que o direito existe e pertence ao titular inscrito. Trata-se, na verdade, de uma presunção “juris tantum” cujo conceito decorre do arts. 349º do Código Civil e que, embora possa vir a ser elidível mediante prova em contrário, dispensa, quem dela dispõe, de fazer prova do respectivo facto constitutivo.

A presunção registral actua assim relevantemente quer quanto ao facto inscrito, quer quanto aos sujeitos e objecto da relação jurídica dele emergente, pelo que à Câmara apenas cabe observar se o teor das descrições que constam do registo conferem legitimidade ao particular para requerer o licenciamento de operação urbanística pretendida.
Não se pretende, contudo, afastar as razões que possam assistir ao reclamante. O que se pretende dizer é que existindo prova da legitimidade do requerente enquanto pressuposto para desencadear o procedimento e cumprindo a pretensão todas as normas de direito urbanístico, exigir-se-ia que o reclamante contestasse perante os tribunais essa mesma legitimidade, através da acção própria, para que a Câmara pudesse questionar a legitimidade do requerente.
Sem tal iniciativa entendemos que o presidente da Câmara não deve suspender o procedimento de licenciamento, já que não existe nenhuma questão prévia dependente de decisão dos tribunais.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. Fernanda Paula Oliveira, A legitimidade nos Procedimentos urbanísticos,  O Municipal n.º 265
2. Fernanda Paula Oliveira, “As licenças de Construção e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros”, Estudos em     Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Boletim da Faculdade de Direito, n.º 61, pag  1027 e ss)

Em referência ao vosso ofício n º …, de …, e que nos foi remetido pela DGAL, pelo ofício n º …, de …, e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

Esta Direcção de Serviços já foi consultada telefonicamente sobre este assunto pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal e pelo Director de Departamento Administrativo e Financeiro, tendo prestado todos os esclarecimentos sobre esta questão e que foram os seguintes:

- Desde a entrada em vigor da lei n º 169/99, de 18/09, que a aprovação das contas passou a ser da competência exclusiva da Câmara Municipal, como se pode constatar pela alínea e) do n º 2 do artigo 64 º da lei referida ( « Compete à câmara municipal no âmbito do planeamento e do desenvolvimento elaborar e aprovar… os documentos de prestação de contas… » ).

Contrariamente às opções do plano e ao orçamento que são aprovados pela assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, o legislador entendeu que no caso dos documentos de prestação de contas bem como da norma de controlo interno e inventário, o órgão competente para a sua elaboração e aprovação deveria ser unicamente a Câmara Municipal.

À Assembleia Municipal compete unicamente efectuar um juízo de apreciação sobre estes documentos já aprovados pela Câmara Municipal, mas dado que a assembleia é um órgão colegial este juízo negativo ou positivo só pode fazer-se  através de uma votação, única forma  que um órgão colegial possui para se manifestar.

Neste sentido dispõe a alínea c) do n º 2 do artigo 53 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, que compete à assembleia municipal « .. apreciar e votar os documentos de prestação de contas ».

No que respeita ao envio dos documentos de prestação de contas ao Tribunal de Contas, a lei determina que esse envio é de da competência da Câmara municipal ( alínea bb) do n º 1 do artigo 64 º da lei n º 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01 ) até 30 de Abril, independentemente da sua apreciação pelo órgão deliberativo, de acordo com o n º 1 do artigo 51 º da Lei das Finanças locais.

Tal significa que a Câmara Municipal deve enviar os documentos de prestação de contas ao Tribunal de Contas até  30 e Abril, quer as contas tenham ou não  sido apreciadas pela assembleia ou  essa apreciação tenha sido negativa.

A Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local

Maria José Leal Castanheira Neves

1 – Se bem entendemos, na sua essência, a Câmara Municipal de … solicita parecer no sentido de saber se a deliberação da Câmara Municipal de … que aprovou, aliás, por unanimidade, uma proposta de regulamento de incentivos familiares apresentada através da Informação n.º 52/SASS/07 pelo Serviço de Acção Social, Saúde e Apoio ao Emigrante da Divisão Social e Cultural daquela Câmara, possui, ou não, enquadramento normativo legal que possibilite a atribuição daqueles incentivos. De um modo mais resumido: se a referida deliberação viola, ou não, o princípio da legalidade.

2 – O pedido de informação anexa cópias da Informação supra referida e da Informação n.º …, de …, da Divisão de Administração e Finanças da Câmara Municipal de …, que, a nosso ver, vem despoletar o pedido de parecer a esta Comissão de Coordenação.

3 – Muito embora os termos em que foi redigida a proposta apresentada pelo Serviço de Acção Social e Apoio ao Emigrante não seja o mais feliz, não nos parece que a deliberação da Câmara Municipal enferme de qualquer ilegalidade. E, se dizemos que os termos em que foi redigida a proposta não foi o mais feliz, isso releva do facto de, na aparência, poder parecer que a proposta visa implantar na área do concelho uma política geral de apoio à natalidade pela concessão de incentivos pecuniários a novos nascimentos.

Todavia, analisada com o devido cuidado, verifica-se que o que se quer é, na verdade, apoiar, ajudando pecuniariamente as famílias mais numerosas e com maiores dificuldades económicas quando do nascimento de filhos para além de dois. E tudo mediante o estabelecimento de um conjunto de parâmetros e requisitos de natureza regulamentar, cuja verificação é determinante para que, em cada caso concreto, a ajuda possa ser atribuída.

Requisitos, para o caso absolutamente relevantes e que constam da proposta, são os que balizam a situação económica do agregado familiar (rendimentos anuais iguais ou inferiores a 15 000 €), o número de filhos a partir do qual o apoio monetário é concedido, a residência do casal em qualquer das freguesias do concelho e o registo do nascituro como natural de uma das mesmas freguesias.

Não se trata, por conseguinte, de um incentivo geral de apoio à natalidade no Concelho – que haveria, certamente, de pressupor a concessão de incentivos pecuniários a todo e qualquer casal pelo nascimento dos seus filhos, provavelmente sem considerar o número de filhos já existentes e, seguramente, sem ter em conta a real dimensão da situação económica familiar – mas de apoiar casais à partida economicamente carenciados, ou seja, de casais pertencentes a estratos sociais já desfavorecidos no momento em que se confrontam com o aumento do número de filhos (para além de dois) e, portanto a necessitarem, naturalmente, de apoios específicos que lhes permitam fazer frente às novas dificuldades daí resultantes, visando a Câmara Municipal com esta medida combater a pobreza e a exclusão social.

4 – Ora, não temos dúvidas de que constitui competência e, acrescentamos mesmo, competência exclusiva das câmaras municipais, a prestação de apoio aos estratos sociais desfavorecidos ou dependentes. Com efeito, a alínea c) do n.º 4 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, diz, para o que ao caso interessa, que “Compete à câmara municipal no âmbito do apoio a actividades de interesse municipal: (…) c) (…) prestar apoio aos referidos estratos sociais, pelos meios adequados e nas condições constantes de regulamento municipal” (sublinhámos). E a competência na matéria é exclusiva das câmaras municipais, uma vez que se não enquadra nem nas competências conjuntas a que se refere a alínea a) do n.º 6 do artigo 64.º da Lei n.º 169/99, nem é matéria que, compulsado o respectivo elenco de competências, conste sequer do artigo 53.º da mesma Lei.

5 – No que toca aos regulamentos propriamente ditos, é pacífico poderem as câmaras municipais elaborar e aprovar regulamentos sobre matéria da sua exclusiva competência, de acordo com o preceituado na alínea a) do n.º 7 do artigo 64.º da citada Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

Assim, não existem dúvidas que em matérias da sua exclusiva competência, as Câmara Municipais são o órgão competente para elaborar e aprovar regulamentos independentes ou de execução, obviamente com eficácia externa (1).

6 – Nestas circunstâncias, face ao exposto, tendo em conta a apreciação que fizemos dos documentos que nos vieram remetidos, e com os fundamentos de facto e de direito aduzidos neste parecer, nomeadamente nos pontos 3, 4 e 5, julgamos pela absoluta legalidade da deliberação tomada na reunião ordinária de 16 de Maio de 2007, da Câmara Municipal de Vila Nova de Paiva, que acolheu parcialmente a proposta apresentada pelo Serviço de Acção Social, Saúde e Apoio ao Emigrante da Divisão Social e Cultural daquela Câmara, no sentido de ser atribuído um apoio pecuniário a famílias com maiores dificuldades económicas, a partir do nascimento do 3.º filho, cumpridos que estejam, em cada caso concreto, um conjunto de parâmetros e requisitos constantes daquela proposta que, uma vez aprovada, passa a assumir, na prática, a natureza de um verdadeiro regulamento.

Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. Adelino Moreira e Castro)

(1) Veja-se, sobre este tema, Maria José Leal Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, 2004, páginas 81 e 82.