1 – Se bem entendemos, na sua essência, a …., solicita parecer jurídico no sentido de saber se existe, ou não, alguma colisão entre o determinado no n.º 5 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 242/2001, de 31 de Agosto e o estabelecido no n.º 4 do artigo 19.º, artigos 21.º e 27.º do Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril.

2 – Antes de abordarmos, em concreto, as normas jurídicas ora sindicadas, julga-se curial referir que o Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril, constitui-se, hoje, no normativo com maior relevância na prevenção e redução da poluição atmosférica, enquanto instrumento jurídico geral de uma política da qualidade do ar, na defesa da saúde humana e do ambiente.

Com efeito, o diploma em apreço, “estabelece o regime da prevenção e controle das emissões de poluentes para a atmosfera, fixando os princípios, objectivos e instrumentos apropriados à garantia de protecção do recurso natural ar, bem como as medidas, procedimentos e obrigações dos operadores das instalações abrangidas, com vista a evitar ou reduzir a níveis aceitáveis a poluição atmosférica originada nessas mesmas instalações” (cfr., artigo 1.º).

Assim, bem poderemos dizer que o Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril, constitui-se numa verdadeira lei de bases no que diz respeito à emissão de poluentes gasosos para a atmosfera, ou seja, em matéria de protecção e controlo da qualidade do ar.

3 – Já o Decreto-Lei n.º 242/2001, de 31 de Agosto, assume uma vertente particular e restrita, no âmbito mais geral da prevenção e redução da poluição atmosférica, uma vez que procura combater os danos e proteger a saúde pública e o ambiente de emissões para a atmosfera decorrentes da utilização de solventes orgânicos em determinadas actividades e instalações.

Na verdade, o objecto do Diploma visa “ (…) a redução dos efeitos directos e indirectos das emissões de compostos orgânicos voláteis para o ambiente, resultantes da aplicação de solventes orgânicos em certas actividades e instalações, bem como dos riscos potenciais dessas emissões para a saúde humana e para o ambiente (…)”. (cfr., n.º 1 do artigo 1.º) – sublinhámos.

4 – Analisemos, agora, em concreto, as normas legais que para a resolução da situação que nos vem colocada interessam:

a) Em primeiro lugar, ressalta o n.º 3 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 242/2001, de 31 de Agosto, enquanto norma supletiva no âmbito de aplicação do supracitado Decreto-Lei, quando aí se diz “Salvo disposição em contrário, o disposto no presente diploma não prejudica a aplicação da legislação vigente em matéria de protecção e controlo da qualidade do ar”. – sublinhámos.

Assim, salvo disposição em contrário, o Decreto-Lei n.º 242/2001, não afasta a aplicação de qualquer outra legislação relativa à protecção e controlo da qualidade do ar e, portanto, do Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril, nomeadamente no que toca à monitorização das emissões.

b) Na realidade, salvo as instalações a que se refere o n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 242/2001, ou seja, aquelas que “ (…) possuam condutas de gases residuais às quais estejam ligados equipamentos de redução de emissões que à saída apresentem um caudal mássico médio superior a 10Kg/h de carbono orgânico total estão sujeitas a monitorização em contínuo” – sublinhámos – todas as demais instalações estão, nos termos do n.º 2 do referido artigo 9.º, “ (…) sujeitas a monitorização periódica ou contínua, nos termos do Decreto-Lei n.º 352/90, de 9 de Novembro, e da Portaria n.º 286/93, de 12 de Março (…)”. – sublinhámos.

Ora, como quer o Decreto-Lei n.º 352/90, de 9 de Novembro, quer a Portaria n.º 286/93, de 12 de Março (esta última, na parte que para o caso interessa) foram revogadas pelo Decreto-Lei n.º 78/2004, de 3 de Abril (cfr., respectivamente, nºs. 1 e 2 do artigo 42.º), naturalmente que, as instalações referidas no n.º 2 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 242/2001, de 31 de Agosto, deverão passar a reger-se, no que se refere à monitorização das respectivas emissões e sua periodicidade, pela Secção II do Capítulo II do Decreto-Lei n.º 78/2004 (artigos 18.º a 23.º), em tudo aquilo que, obviamente, não contrarie o disposto no Decreto-Lei n.º 242/2001.

5 – Assim sendo, não nos parece existir qualquer colisão de normas. Vejamos o que nos diz o n.º 5 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 242/2001: “ Todos os operadores abrangidos pelo presente diploma devem enviar à DRAOT competente, até ao dia 31 de Março de cada ano, os dados e elementos de informação que comprovem a observância do regime estabelecido no presente diploma, relativamente ao ano anterior”.

Como se compreende, esta norma traduz-se para o operador numa obrigação informativa suportada por todos os dados e elementos que fundamentem perante a DRAOT o cumprimento do regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 242/2001, aí se incluindo, necessariamente, todas as normas de aplicação subsidiária vigentes em matéria de protecção e controle da qualidade do ar, nomeadamente as que respeitem à monitorização das emissões e respectiva periodicidade.

Não podem restar, assim, dúvidas quanto aos articulados antes citados. Uma coisa é a obrigação informativa estabelecida no n.º 5.º do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 242/2001 e outra a aplicação das normas da Secção II do Capítulo II do Decreto-Lei n.º 78/2004, relativas à monitorização de emissões e respectiva periodicidade, sempre que, naturalmente, se não contrarie o disposto no supra referido Decreto-Lei n.º 242/2001.

Dito de outro modo: o operador não pode fugir ao cumprimento geral do dever anual de informar, previsto no n.º 5 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 242/2001, de 31 de Agosto, tendo, todavia, em matéria relativa à monitorização das emissões e respectiva periodicidade, de fazer prova documental de que as respectivas instalações estão a cumprir escrupulosamente as condições previstas na Secção II do Capítulo II do Decreto-Lei n.º 78/2004, designadamente, se for o caso, no que toca ao cumprimento das condições específicas previstas no n.º 4 do artigo 19.º e dos artigos 21.º e 27.º do Decreto supracitado, para efeitos de poder (ou estar a) usufruir dos benefícios neles estabelecidos, nomeadamente, de que se acham cumpridas as condições legais que lhes permitam períodos de monitorização a serem feitos apenas uma vez de três em três anos.     

Repare-se que a avaliação por quem de direito das condições exigidas para que o operador usufrua daqueles benefícios só poderá ser verificada individualmente, até porque a sua aplicação pressupõem o cumprimento de um conjunto de parâmetros (valores limites de emissão, períodos de funcionamento, etc.) de natureza casuística.

 Julga-se, ainda, curial acentuar – por ser relevante para aquela avaliação – o determinado pelo n.º 4 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 78/2004 – norma que fixa o valores limites de emissão às respectivas fontes – “As disposições legais relativas (…) às instalações abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 242/2001, de 31 de Agosto (…) prevalecem sobre as constantes do presente diploma, sem prejuízo da sua aplicação subsidiária”.

Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

(Adelino Moreira e Castro)

Em referência ao vosso fax, enviado em …, e  assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

Importa em primeiro lugar sistematizar as questões sobre as quais o Senhor Presidente da Assembleia de Freguesia pretende ser esclarecido e que são as seguintes:

-  a aprovação de uma moção de censura pode ter como efeito a destituição da mesa da assembleia?

- A ordem do dia tinha sete pontos e só um deles ( o 7 º ponto – apreciação e votação dos documentos de prestação de contas ) foi objecto de deliberação. Que tipo de sessão deve ser convocada para deliberar sobre os restantes pontos?

- Confrontados com os dados que nos foram enviados no fax acima referido, compete-nos, ainda, mais uma questão: quais os condicionalismos legais que conduzem a que possa ser acrescentado um novo  ponto na ordem do dia de uma sessão ordinária, dado que a aprovação da moção de censura não constava da referida ordem do dia?

I –
 Efeitos da aprovação de moção de censura

 Alínea p), do n º 1 do artigo 17 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01, prescreve que compete à assembleia de freguesia votar moções de censura à junta de freguesia, em avaliação da acção desenvolvida pela mesma ou por qualquer dos seus membros, no âmbito do exercício das respectivas competências.

Como se constata as moções de censura legalmente previstas têm como objecto a avaliação da acção desenvolvida pelo órgão executivo, tendo esta competência efeitos meramente políticos, dado que não há dissolução do órgão executivo como consequência das aprovações de moções de censura da assembleia.

Para a destituição da mesa da assembleia a forma legalmente prevista não é a aprovação de qualquer moção de censura mas sim uma simples deliberação tomada pela maioria do número legal dos membros da assembleia, em qualquer altura no decurso do mandato ( n º 2 do artigo 10 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01).

Note-se que neste caso não basta que a deliberação seja aprovada por uma maioria simples dos membros presentes mas sim pela maioria do número legal dos membros da assembleia.

Se na sessão de 26 de Abril, sessão ordinária em que não constava da ordem do dia  a destituição da mesa, se se pretendesse inserir esse ponto na referida ordem do dia seria necessário que , pelo menos, dois terços do número legal dos membros da assembleia reconhecessem a urgência da deliberação imediata sobre outros assuntos. ( artigo 83 º da lei citada).

Tendo a assembleia de freguesia de … 13 membros, conforme nos informaram,  a destituição dos membros da mesa tem que ser aprovada por uma maioria de 7 membros. Lembramos, também, que estando em causa numa destituição de membros da mesa juízos de valor sobre pessoas, essas deliberações deverão ser tomadas por voto secreto ( n º 3 do artigo 90º da referida lei ) .
Por outro lado, estando em causa juízos de valor, as propostas devem ser consideradas autonomamente relativamente a cada membro da mesa e não em conjunto. Uma destituição implica um juízo de valor sobre quem foi eleito pelo que esse juízo poderá ser negativo relativamente a alguns desses membros mas não a todos.
Já no que respeita à posterior eleição da nova mesa poderá ser por listas ou uninominal, nos termos regimentais ou por deliberação da assembleia de freguesia, nos termos do n º 2 do artigo 9 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01.

Em suma, a mesa não foi destituída pelas razões que acima aduzimos.

II

No que respeita ao tipo de sessão que deve ser convocada para deliberar sobre os restantes pontos da ordem do dia da sessão de Abril que não foram objecto de qualquer deliberação e sobre outros pontos que se queiram acrescentar, consideramos que se trata de uma sessão extraordinária, dado que , de acordo com a lei, as sessões ordinárias realizam-se em Abril, Junho, Setembro e Novembro ou Dezembro, e só têm a mesma natureza das anteriores as sessões que não se realizem por falta de quorum ( vide as disposições conjugadas do n º 1 do 13 º e do  n º 3 do  89 º da lei n º 169/99, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01).

As sessões são os períodos de tempo dentro dos quais reúnem os órgãos colegiais de funcionamento intermitente. Cada sessão tem uma ou várias reuniões e acordo com o período da sua duração. As sessões da assembleia de freguesia ordinárias não podem exceder dois dias e as extraordinárias um dia, salvo quando a  assembleia delibere o seu prolongamento até ao dobro desses períodos. Isto significa que a anterior sessão de Abril se poderia ter prolongado para o dia seguinte dado ser uma sessão ordinária e esse tipo de  sessões ter uma duração normal de dois dias. No entanto, como tal não ocorreu terá agora que ser convocada , como afirmámos, uma sessão extraordinária.

 Sendo uma sessão extraordinária pode ser requerida por iniciativa da mesa, pelo presidente da junta de freguesia, em execução de deliberação da junta, por um terço dos membros da assembleia, ou por um número de cidadãos eleitores inscritos no recenseamento eleitoral da freguesia, e acordo com as regras estabelecidas na alínea c) do n º 1 do artigo 14 º. Quando requerida nos termos atrás descritos, o presidente da assembleia de freguesia deve convocá-la, de acordo com os prazos estabelecidos no n º 2 do mesmo artigo 14 º.

Por último, lembramos que a ordem do dia é elaborada pela mesa ( n º 1 do artigo 10-A ), e deve incluir os assuntos que para esse fim forem indicados por qualquer membro do órgão e sejam apresentados,  por escrito, com uma antecedência mínima de oito dias úteis sobre a data da sessão, no caso de sessões extraordinárias, devendo a ordem do dia ser entregue a todos os membros com uma antecedência mínima de dois úteis sobre a data da sessão ( artigo 87 º ). Nas sessões extraordinárias só podem ser objecto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia.

Conclusão:

- as moções de censura têm como objecto a avaliação da acção desenvolvida pelo órgão executivo, tendo esta competência efeitos meramente políticos, dado que não há dissolução do órgão executivo como consequência das aprovações de moções de censura da assembleia

- Para a destituição da mesa da assembleia a forma legalmente prevista não é a aprovação de qualquer moção de censura mas sim uma simples deliberação tomada pela maioria do número legal dos membros da assembleia, em qualquer altura no decurso do mandato;

- No que respeita ao tipo de sessão que deve ser convocada para deliberar sobre os restantes pontos da ordem do dia da sessão de Abril que não foram objecto de qualquer deliberação e sobre outros pontos que se queiram acrescentar, como  eventualmente a destituição dos membros da  mesa e posterior eleição de nova mesa, deve ser convocada uma sessão extraordinária;

- As deliberações sobre a destituição de cada membro da mesa  devem sempre ser tomadas, por escrutínio secreto.

A Directora de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local

Maria José Leal Castanheira Neves

A Câmara Municipal de …, em seu ofício nº …, de …, solicita à CCDRC que a esclareça, em suma, quais os documentos que deve exigir no âmbito da instrução de um pedido de legalização de uma obra ilegal.

Sobre o assunto, começaremos por informar que a lei não prevê qualquer regime específico de legalização de obras clandestinas, que as afaste das regras gerais do D.L. 555/99, de 16.12, e legislação complementar, salvo no que respeita ao caso particular das Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI), no D.L. 91/95, de 2.9, com a redacção da Lei 64/2003, de 23.8, por força do seu artigo 50º.

Assim, a regra geral é que devem ser observados para a legalização os mesmos requisitos que a lei prevê para o licenciamento e autorização de obras de edificação, não havendo fundamento legal, ou sequer razões de princípio para que assim não seja, devendo deste modo o respectivo requerimento ser instruído com os elementos previstos na Portaria nº 1110/2001, de 19.9, incluindo projecto de arquitectura e das especialidades.

Porém, nos casos em que a obra se encontre concluída, parece-nos desproporcionado exigir todos os elementos para a emissão do respectivo alvará de licenciamento ou autorização, claramente reportados à própria execução da obra, e que são os seguintes, de acordo com o artigo 3 da Portaria nº 1105/2001, de 16.9:
a) Apólice de seguro de construção, quando for legalmente exigível;
b) Apólice de seguro que cubra a responsabilidade pela reparação dos danos emergentes de acidentes de trabalho, nos termos previstos na Lei n.º 100/97, de 13 de Setembro;
c) Termo de responsabilidade assinado pelo técnico responsável pela direcção técnica da obra;
d) Declaração de titularidade de certificado de classificação de industrial de construção civil ou título de registo na actividade, a verificar no acto de entrega do alvará com a exibição do original do mesmo;
e) Livro de obra, com menção do termo de abertura;
f) Plano de segurança e saúde.

Em relação a estes, e concordando com o parecer dos serviços camarários que acompanha o pedido de esclarecimento, não nos parece razoável, violando o princípio da proporcionalidade, ou sequer exequível, que se exija ao requerente da legalização de um edifício, documentos que, pela sua natureza, respeitam a uma obra a iniciar, como sejam, as apólices de seguro, a declaração de certificado de classificação de industrial de industrial de construção civil ou de titulo de registo de actividade, e ainda o livro de obra e o plano de segurança e saúde.

Deve no entanto, por outro lado, exigir-se, por regra, o termo de responsabilidade assinado pelo técnico responsável pela direcção técnica da obra, no qual este garanta o cumprimento das regras legais e regulamentares em vigor. No caso de mesmo esta exigência se revelar, por alguma razão, inexequível, deverá a própria câmara municipal promover a competente vistoria.

Divisão de Apoio Jurídico

(António Ramos)

Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre informar:

1 – A Câmara Municipal de …, na sequência de uma carta recebida da ACIB – Associação Comercial e Industrial da … que questiona a legalidade do pagamento de taxas camarárias exigido aos comerciantes pela afixação de publicidade em imóveis particulares, solicita parecer no que diz respeito à cobrança de taxas relativas à matéria.

2 – A problemática subjacente prende-se, na sua essência, com os conceitos de “imposto” e “taxa” e, concomitantemente, pela determinação de quais as situações em que a tributação pela utilização de espaços pela afixação de publicidade pode constituir-se numa taxa, ou, ao invés, assume a natureza de imposto e, em consequência, as normas que o suportam se possam vir a revelar organicamente inconstitucionais, sabendo-se que a criação de impostos, salvo autorização ao Governo, é da exclusiva competência da Assembleia de República (cfr., artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República). Sem procurar ser exaustivo, é hoje pacífico que a diferença entre imposto e taxa se situa na existência ou não de um vínculo sinalagmático que é apontado à segunda; ou seja, ao contrário do imposto, a taxa pressupõe a existência de uma relação bilateral traduzida numa contrapartida (correspectividade) entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública. São três os tipos de situações em que essa contrapartida se haverá de verificar e que se consubstanciam: 1) Na utilização de um serviço público de que beneficiará o tributado; 2) Na utilização, pelo mesmo, de um bem público, semi-público ou de um bem do domínio público; 3) Na remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares, sendo que, nesta terceira situação, o encargo para a remoção só pode configurar-se como “taxa” se com essa remoção se vier a possibilitar a utilização de um bem semi-público ou colectivo (cfr., por todos, citando os autores mais recentes, Pitta e Cunha, Xavier de Basto e Lobo Xavier, “Os Conceitos de Taxa e Imposto a propósito de Licenças Municipais”, in revista FISCO, n.º 51/52, pág. 3 e segs.).

3 – Sobre a questão da aplicação de taxas sobre o licenciamento de afixação de publicidade em domínio público ou visível de lugares públicos, tem-se debruçado o Tribunal Constitucional por diversas vezes, em jurisprudência de orientação constante.

Com efeito, pelo menos desde o Acórdão n.º 555/98, de 28 de Setembro – passando pelos acórdãos nºs 558/98, de 11 de Novembro, 32/99, de 12 de Janeiro, 453/03, de 14 de Outubro e 109/04, de 11 de Fevereiro – que o Tribunal Constitucional tem entendido que a “taxação” incidente sobre a actividade publicitária, consubstanciada na colocação de reclamos (sejam ou não luminosos) em telhados de prédios urbanos, a afixação de simples placas ou reclamos nas fachadas de um prédio urbano, ou a inscrição publicitária em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares, se não conforma com uma “taxa”, mas sim como um vero “imposto”. Em todas estas situações o Tribunal Constitucional considerou que se não verificava a “sinalagmaticidade”, pressuposto e condição para que se pudesse considerar a existência de uma taxa, já que a “contrapartida” do ente público (câmara municipal) não caberia em nenhum dos três tipos de situações em que essa “contrapartida” haverá de se verificar. Assim, defendendo sempre que nestes casos não existe qualquer utilização de um bem público ou semi-público que justifique a aplicação de uma taxa, o Tribunal considerou estar-se perante um imposto. Nestas circunstâncias, o Tribunal Constitucional concluiu que aquelas taxas, sendo um verdadeiro imposto, ao serem criadas por regulamento municipal estão feridas de inconstitucionalidade orgânica, já que a criação de impostos se opera unicamente através da lei e cabe, por determinação constitucional, à Assembleia da República (cfr., n.º 1, alínea i) do artigo 165.º da Constituição).

Acresce que, a todos os Acórdãos do Tribunal Constitucional citados está subjacente um entendimento quanto à existência de taxas que, “ no fundo, reduz a duas as modalidades possíveis da correspondente contraprestação: a utilização individualizada de um serviço público ou de um bem dominial – sendo apenas que tal utilização, no caso das licenças, proporciona a eliminação de um limite à actividade dos particulares (cfr., José Manuel Cardoso da Costa, “Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, pág. 561). Ora, esta posição tem levado a que o Tribunal rejeite que se possa falar de taxa quando, ainda que se esteja perante a eliminação de um obstáculo ao exercício de certa actividade (ou seja, perante uma “licença”), não ocorra qualquer utilização de um bem semi-público, continuando, portanto, a considerar que nos casos de licenciamento de publicidade afixada em bens privados particulares a cobrança de “taxa de publicidade”, se configura como um verdadeiro imposto (sublinhado nosso).

Repare-se, que em nenhum caso, o Tribunal Constitucional veio pôr em causa as normas legais – nomeadamente as constantes da Lei n.º 97/98, de 17 de Agosto, diploma que, genericamente, regula a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda – que atribuem aos municípios a competência para o licenciamento das actividades de publicidade ou, para, nos termos da lei, proceder à criação de taxas de autorização para o emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial. O que o Tribunal Constitucional vem acentuando é que não é pelo simples facto do licenciamento daquelas actividades competirem, na área dos municípios, às Câmaras Municipais que, desde logo e sem mais, o tributo cobrado por aquela afixação ou inscrição haja de ser considerado “taxa”.

4 – Todavia, a doutrina mais recente tem vindo a colocar algumas observações ou reticências a esta “corrente jurisprudencial” do Tribunal Constitucional, nomeadamente pelo facto daquela jurisprudência desconsiderar aspectos que, a serem considerados, poderiam conduzir a diversa decisão.

Um deles, na perspectiva de CARDOSO DA COSTA, por exemplo, prende-se com o facto de, na situação de publicidade em espaços afectos ao domínio público, o Tribunal Constitucional julgar do mesmo modo a exigência de “taxa” quer pela emissão inicial da licença, quer pela sua renovação, considerando em qualquer dos casos que se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados. Ora, considera o eminente mestre, que, com isso, o Tribunal deixou na sombra, e mesmo desconsiderou um outro lado das coisas, que é o da possibilidade de à “taxa” corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”: será o caso de ela ser devida exactamente pela concessão da licença para a afixação ou instalação de anúncios e pela actividade que essa concessão implica, actividade que não só será traduzida na emissão do respectivo título, mas ainda a que, até tal emissão, passará pela análise das condições ou pressupostos, legalmente (ou, porventura, também regularmente) estabelecidos, de cuja verificação dependerá a fiabilidade dessa concessão. A ser assim, não parece, então, haver razão suficiente para retirar “à taxa” a qualificação com que nominalmente se apresenta… (cfr., Cardoso da Costa, ob.citada, pág.564).

Para uma melhor compreensão das reticências aqui levantadas por Cardoso da Costa, vejam-se aquelas situações em que se solicite às câmaras municipais a emissão inicial de uma licença para a instalação ou afixação de um anúncio – v.g., a inscrição publicitária em veículos particulares – que, embora venha a ser colocado num bem privado não deixa de circular em espaço afecto ao domínio público. Ora, aqui, a actividade a desenvolver pelas câmaras municipais sempre se haverá de traduzir na prestação de um serviço aos requerentes que implica não só a emissão do respectivo título de autorização mas, concomitantemente, obrigará a uma análise verificativa das condições estabelecidas para a mesma autorização. Assim, nestas particulares situações, defende Cardoso da Costa não haver razão para retirar “à taxa” a qualificação com que se apresenta; ou seja: por este ângulo de vista, a cobrança a efectuar corresponde a uma verdadeira taxa e não a um imposto.

Noutra observação – sobre a leitura que o Tribunal Constitucional efectua da noção “constitucional” de “taxa”, sem ter em conta (mas sem que isso signifique ter que adoptar) a definição “legal” que desse tributo é dada pela Lei Geral Tributária (no n.º 2 do seu artigo 4.º) – questiona CARDOSO DA COSTA, na página 571 da mesma obra, se quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, do pagamento dessa receita deriva sempre, para quem o faz, uma utilidade do tipo antes referido (uma vantagem) traduza-se ela em, ou implique ele ou não a utilização de um bem semi-público.

5 – Assim, uma vez explanadas, quer a jurisprudência dominante do Tribunal Constitucional, quer as reticências que a mais recente doutrina lhe tem vindo a colocar, apenas podemos concluir que, continuando, nos termos legais, a atribuir-se às Câmaras Municipais a competência para o licenciamento das actividades de publicidade destinados à propaganda comercial, isso não exclui (antes pelo contrário) que, por ora, o Tribunal Constitucional, se chamado a decidir, caso a caso, sobre normas em concreto constantes dos regulamentos municipais sobre publicidade, não venha a pronunciar-se pela inconstitucionalidade de tais normas, naqueles casos em que por força das mesmas normas estejam em causa “taxas” devidas pela afixação de publicidade em bens privados ou locais pertencentes a particulares.

Pel’A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. Adelino Moreira e Castro) 

Através do ofício…, de …, da Assembleia Municipal de …, foi solicitado parecer jurídico a esta CCDR sobre o direito à dispensa do exercício de funções profissionais que os membros da assembleia municipal têm para participarem nas reuniões dos órgãos a que pertencem.

Sobre o assunto, cumpre informar:

Nos termos do nº 4 do art. 2ª do Estatuto Dos Eleitos Locais (Lei nº 29/87, de 30.06, alterada e republicada pela Lei nº 52-A/2005, de 10.10) “Os membros dos órgãos deliberativos e consultivos são dispensados das suas funções profissionais, mediante aviso antecipado à entidade empregadora, quando o exija a sua participação em actos relacionados com as suas funções de eleitos, designadamente em reuniões dos órgãos e comissões a que pertencem ou em actos oficiais a que devem comparecer”.

O legislador, atendendo ao interesse público que está subjacente ao mandato autárquico, consagrou um princípio geral de dispensa das actividades profissionais, estabelecendo um conjunto de horas mensais conferidas a cada eleito local para o exercício de funções no respectivo órgão. O número de horas não é fixado pelo legislador, pelo que se infere que será aquele que se mostrar necessário para o desempenho das funções autárquicas.

No caso concreto, tratando-se de membros da assembleia municipal, o número de horas será aquele que for necessário para o exercício da respectiva função autárquica, nomeadamente no que respeita à sua participação em reuniões do órgão.

De acordo com o artigo citado, a dispensa deve ser precedida de aviso prévio à entidade patronal, sendo nosso entendimento, em conformidade com o exigido para as freguesias, que quem o deve fazer é o próprio eleito local, no prazo de pelo menos vinte e quatro horas de antecedência.

Sobre a exigência de um documento comprovativo da participação dos membros do órgão deliberativo em actos relacionados com as suas funções de eleitos, é entendido que o mesmo deve ser apresentado sempre que a entidade patronal o exija. Neste caso, o presidente do órgão deve, posteriormente, confirmar o facto que justifica a ausência e o período que ocorreu.

Por último, importa referir que nos termos do nº 5 do art. 2º do Estatuto doe Eleitos Locais, as entidades empregadoras têm direito à compensação dos encargos resultantes das dispensas, encargos esse, por força do art. 24º do mesmo diploma, suportados pelo orçamento da respectiva autarquia.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1 – Pelo Senhor Presidente da Junta de Freguesia de …, … foi, na sua essência, colocada a questão de saber qual o enquadramento legal adequado que permita àquela Junta conceder empréstimos às diversas colectividades sedeadas na freguesia, como forma de aplicação de rendimentos provenientes de uma herança em tempos aceite pela Junta referida.

Em anexo ao pedido de parecer vem anexada fotocópia do testamento que veio a beneficiar a citada Junta de Freguesia.

2 – São as Leis nºs 159/99, de 14 de Setembro e n.º 169/99, de 18 de Setembro que estabelecem entre os seus preceitos as atribuições e competências, respectivamente, das autarquias locais e dos seus órgãos.
Assim, pelos diplomas legais referidos, e outros dispersos pelo nosso ordenamento jurídico, descortinamos quais as atribuições das autarquias locais e quais as competências conferidas aos órgãos para a prossecução de tais atribuições, não existindo naqueles diplomas legais, nem em qualquer outro, norma que permita a atribuição de empréstimos por parte das autarquias locais.

Mesmo a Lei das Finanças Locais – Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro – veda aos municípios a concessão de empréstimos a entidades públicas ou privadas (cfr., n.º 11 do artigo 38.º) havendo de considerar-se que, embora o não tenha expressamente formulado, a referida imposição se estende às freguesias.

Em conclusão, constatamos a inexistência de norma que permita a concessão, pelas autarquias locais, de empréstimos. Dito de outro modo, as freguesias não podem proceder a empréstimos, uma vez que (ao contrário, por exemplo, das instituições bancárias ou financeiras) não são instituições autorizadas pela lei a conceder créditos, nem para isso estão vocacionadas.

Julga-se mesmo importante considerar que um eventual empréstimo sempre seria acto nulo, por estranho às atribuições da pessoa colectiva freguesia, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 133.º do Código do Procedimento Administrativo.

3 – Situação em tudo diferente, diz respeito à concessão de apoios/subsídios pelas juntas de freguesia a entidades e organismos legalmente existentes.

Como se sabe, as competências das freguesias estão consagradas na Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro – Lei das Autarquias Locais (LAL).

Ora, segundo o artigo 34.º, n.º 6, alínea j), compete à junta de freguesia “Deliberar as formas de apoio a entidades e organismos legalmente existentes, nomeadamente com vista à prossecução de obras ou eventos de interesse para a freguesia, bem como à informação e defesa dos direitos dos cidadãos”.

A alínea l) da mesma norma estabelece ainda que compete a este órgão executivo “Apoiar ou comparticipar, pelos meios adequados, no apoio a actividades de interesse da freguesia de natureza social, cultural, educativa, desportiva, recreativa ou outra”.
Note-se que este apoio pode, nos termos do artigo 36.º, “ (…) ser objecto de protocolo de colaboração, a celebrar com instituições públicas, particulares e cooperativas que desenvolvam a sua actividade na área da freguesia, em termos que protejam cabalmente os direitos e deveres de cada uma das partes e o uso, pela comunidade local, dos equipamentos. (…)”.

Estas disposições legais legitimam a concessão de apoios – financeiro ou outro – por parte das juntas de freguesia a entidades ou organismos apenas legalmente existentes (não a particulares individualmente considerados) – o que, no caso, obriga a uma adaptação à legislação em vigor da vontade do testador – ou quando o fim último dos mesmos seja a prossecução de obras, eventos ou actividades de interesse para a freguesia.

Convirá, igualmente, dizer que se devem considerar “de interesse para a freguesia” todas as obras, eventos ou actividades susceptíveis de contribuir para o desenvolvimento da freguesia enquanto colectividade ou para a resolução de problemas ou carências comuns a um grupo de cidadãos da freguesia. Cumpre realçar, também, que todos os apoios a conceder na área social, designadamente nos domínios do combate à pobreza e à exclusão, implicam a consideração de necessidades comuns a um grupo de pessoas, que, sendo susceptíveis de integrar os interesses da população da autarquia, podem justificar a intervenção dos órgãos das freguesias (sublinhámos).

4 – A análise de todas estas normas permite-nos concluir que os apoios a conceder pela junta de freguesia devem ser, preferencialmente, atribuídos a entidades legalmente reconhecidas e pressupõem sempre a prossecução do interesse da população da autarquia.

Na verdade, constituindo o subsídio uma quantia entregue sem contrapartida directa, o interesse colectivo deve, necessariamente, mediar a sua concessão, para que a contrapartida indirecta do mesmo se consubstancie no desenvolvimento geral da colectividade.

Por isso, a ponderação das instituições que, com o apoio da junta de freguesia, podem contribuir para a prossecução dos interesses da freguesia deve reger-se por princípios de igualdade e imparcialidade, pelo que a autarquia deve assumir uma postura não discriminatória e zelar por uma idêntica aplicação da lei a todas as situações que suscitem a sua apreciação de mérito (cfr., Direcção Regional de Organização e Administração Pública da Região Autónoma dos Açores, Circular n.º 43/2002).

Cremos mesmo que, para uma melhor salvaguarda de tais princípios, sempre seria conveniente a existência de um regulamento próprio que, no âmbito da matéria em apreço, estabelecesse objectivamente os critérios e parâmetros para a concomitante escolha das entidades e organismos a subsidiar e do tipo de apoio – financeiro ou outro – a conceder.

5 – Em conclusão:

a) As autarquias locais e, portanto, as freguesias, não possuem atribuições nem, consequentemente, os seus órgãos possuem competências que lhes permitam conceder empréstimos a qualquer entidade.

b)  Contudo, nos termos das alíneas j) e l) do n.º 6 do artigo 34.º e do artigo 36.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, podem as juntas de freguesia deliberar formas de apoio, vulgo, subsídios, de natureza financeira ou outro, desde que se encontrem preenchidos os requisitos plasmados nos aludidos preceitos ou deles decorrentes.  
 

Pel' A Divisão de Apoio Jurídico

(Dr. Adelino Moreira e Castro)

NOTA: As autarquias locais não podem conceder empréstimos. No que respeita à concessão de subsídios as freguesias só os podem atribuir às entidades referidas no presente parecer, de acordo com a lei das competências autárquicas ( 169/99, de 18/09, com a redacção dada pela lei n º 5-A/2002, de 11/01. No entanto, tendo recebido determinados bens por testamento,  terá que cumprir as disposições testamentárias.

Através do ofício nº …, de …, da Junta de Freguesia de …, foi solicitado parecer jurídico a esta CCDR sobre a obrigatoriedade da Junta de Freguesia apresentar aos membros da assembleia de freguesia informação relativa aos fluxos de caixa.

Sobre o assunto, informamos:

Nos termos da al. g) do nº 1 do art. 17º da Lei nº 169/99, de 18.09, com as alterações introduzidas pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, qualquer membro da assembleia de freguesia pode solicitar informações, através da mesa, sobre assuntos de interesse para a freguesia e sobre a execução de deliberações anteriores.

A lei não específica quais são os assuntos que podem ser objecto de informação, mas determina que são os de interesse para a freguesia, pelo que julgamos que todos os interesses que digam respeito à esta autarquia e se enquadrem no âmbito de competências dos seus órgãos devem ser passíveis de informação.

Por seu turno, compete ao presidente da junta, por força do disposto na al. d) do nº 1 do art. 38º do mesmo diploma, responder, no prazo máximo de 30 dias, aos pedidos de informação  formulados pelos membros da assembleia de freguesia através da respectiva mesa.

No caso concreto a informação solicitada, respeitante aos fluxos de caixa, ou seja, ao conjunto de rubricas de despesas e receitas, é matéria de interesse para a autarquia, devendo, por isso, ser disponibilizada aos membros da assembleia de freguesia. Todavia, face ao exposto, entendemos que esse direito à informação deve ser devidamente enquadrado nas disposições referidas, devendo, dessa forma, ser solicitado à mesa da assembleia de freguesia e respondido pelo presidente da junta no prazo de 30 dias.

Direcção de Serviços de Apoio Jurídico e à Administração Local

Elisabete Maria Viegas Frutuoso

Pelo ofício n.º …, de … a Câmara Municipal de … solicita um parecer jurídico sobre o seguinte:

▪ Uma munícipe exigiu que a autarquia propusesse uma acção judicial para a desobstrução de um caminho que, segundo a peticionante, é público.
▪ O referido caminho, que se encontra tapado há sensivelmente dez anos, foi aberto por um particular (em substituição de um outro), tem uma largura de 2m e ligava o caminho municipal n.º1272 a outro caminho rural.
▪ A requerente alega que a câmara o considerou como público ao aprovar uma operação de destaque em terreno confinante com o caminho; que o mesmo sempre existiu, embora desviado por um particular; e que o dito particular tapou também o caminho que tinha aberto em substituição do primitivo.
▪ Na sequência de um parecer jurídico emitido por um advogado, a Câmara Municipal, em 1998, reconheceu o carácter público do caminho em questão.
▪ No ofício salienta-se ainda que tanto a câmara municipal como a junta de freguesia afirmam não o ter produzido nem sobre ele praticado actos de conservação ou gestão e que o mesmo não se encontra inscrito no cadastro dos caminhos municipais nem consta como público na Conservatória de Registo Predial, factos que, não obstante a deliberação tomada pela câmara, suscitam ainda dúvidas quanto à dominialidade do caminho.

Nesta conformidade formula as seguintes questões:

- Será válida a deliberação proferida em reunião de Câmara realizada em 1998, no sentido de reconhecer o carácter público do caminho B, com base num parecer jurídico?
- Padecerá tal deliberação de vício de usurpação de poderes?
- O caminho B pode ser considerado público?
- Qual a entidade com legitimidade para o reconhecer como público?
- Na hipótese de tal caminho ser público, pode esta câmara agir directamente, desobstruindo o referido caminho, sem recurso aos Tribunais?

Informamos:

1- Quanto à dominialidade dos caminhos municipais:

A lei ordinária, tendo em conta o artigo 84.º da Constituição pode, desde logo, definir os bens que integram o domínio público. Não sendo o bem classificado por lei como pertencente ao domínio público, importa averiguar se o mesmo está afectado à utilidade pública que consiste na aptidão para satisfazer necessidades colectivas, ou, segundo Marcello Caetano, se existe uma utilidade pública inerente ou natural.

Segundo o Ilustre Professor (in “Manual de Direito Administrativo”, vol 2º, 9ª ed, p. 921) a atribuição do carácter dominial depende de um, ou vários, dos seguinte requisitos:

a) existência de preceito legal que inclua toda uma classe de coisas na categoria de domínio público;
b) declaração de que certa e determinada coisa pertence a essa  classe;
c) afectação dessa coisa à utilidade pública.

E continuando, “a afectação é o acto ou a prática que consagra a coisa á produção efectiva de utilidade pública”. A “enumeração legal compreende bens cuja utilidade pública se conhece através de índices, o índice mais evidente, cuja existência logo denota publicidade, é o uso directo e imediato do público. Só quando exista este índice evidente é que a lei permite que o intérprete considere públicas coisas não enumeradas categoricamente por disposição legal”. “Há uso directo quando cada indivíduo pode tirar proveito pessoal de tal coisa pública e o uso imediato faz-se quando os indivíduos se aproveitam dos bens sem intermédio dos agentes de um serviço público”.

A nossa jurisprudência, na ausência de classificação legal, tem sido, com frequência, chamada a pronunciar-se sobre o carácter dominial de certos bens, principalmente os caminhos.

No quadro da divergência jurisprudencial sobre o conceito de caminho público – uma no sentido de o ser sempre que estivesse no uso directo e imediato do público e a outra no sentido de também se exigir para o efeito que tenha sido administrado pelo Estado ou por outra pessoa de direito público e se encontrasse sob sua jurisdição, foi proferido pelo Pleno do STJ o Assento de 19-04-1989 (DR, IS, de 2-6-89, agora com valor de acórdão uniformizador de jurisprudência), onde se decidiu que:

 “ quando a dominialidade de certas coisas não está definida na lei, como sucede com as estradas municipais e os caminhos, essas coisas serão públicas se estiverem afectadas de forma directa e imediata ao fim de utilidade pública que lhes está inerente.
É suficiente, para que uma coisa seja pública, o seu uso directo e imediato pelo público, não sendo necessária a sua apropriação, produção, administração ou jurisdição por pessoa colectiva de direito público.
Assim, um caminho é público desde que seja utilizado livremente por todas as pessoas, sendo irrelevante a qualidade da pessoa que o construiu e prove a sua manutenção.” (sublinhado nosso)

Acrescenta-se ainda que tal entendimento é o que melhor se adapta às realidades da vida visto ser com frequência impossível encontrar registos ou documentos comprovativos da construção, aquisição ou mesmo da administração e conservação dos caminhos, obstando-se assim à apropriação por particulares de coisas públicas, com sobreposição do interesse público por interesses privados.

Contudo os nossos tribunais superiores, em acórdãos subsequentes, têm vindo a fazer uma interpretação restritiva deste Acórdão no sentido de que a publicidade dos caminhos também depender da sua afectação a utilidade pública,¹ ou seja, que a sua utilização tenha por objectivo a satisfação de interesses colectivos de certo grau ou relevância sob pena de, atendendo-se apenas ao uso directo e imediato pelo público, mesmo que imemorial, se manterem como públicos inúmeros atravessadouros.

Daí que, entre outros, o Acórdão do STJ de 10-11-93, tenha concluído que: “!- O Assento de 19 de Abril de 1989 deve ser interpretado restritivamente, no sentido de a publicidade dos caminhos exigir a sua afectação à utilidade pública ou seja, à satisfação de interesses colectivos de certo grau ou relevância; II- Quando assim não aconteça, e se destinem apenas a fazer a ligação entre os caminhos públicos por prédio particular, com vista ao encurtamento não significativo de distância, os caminhos devem classificar-se de atravessadouros, figura esta que não foi excluída por aquele assento e que está prevista no artigo 1383.º do Código Civil”.

Já antes o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 17-12-99 havia dito que:
“I-A doutrina do assento do STJ de 19 de Abril de 1989, segundo o qual “são públicos os caminhos que desde tempos imemoriais estão no uso directo e imediato do público” tem de ser interpretada restritivamente, sob pena de terem de se considerar todos os atravessadouros com posse imemorial como caminhos públicos.
II-O assento citado tem de ser interpretado no sentido de que não pode aceitar-se a sua aplicação àqueles caminhos que não apresentem algum dos requisitos de dominialidade e que, segundo Marcello Caetano são:
a) existência de preceito legal que inclua toda uma classe de coisas na categoria de domínio público;
 b) declaração de que certa e determinada coisa pertence a essa classe;
c) afectação dessa coisa à utilidade pública.
III- A afectação de uma coisa á utilidade pública tem como um dos pressupostos a satisfação de relevantes interesses colectivos.
IV- Não se vendo especial ou considerável relevância de certo caminho para a realização de interesses colectivos, não deve ser qualificada a utilidade proporcionada pelo dito caminho como de verdadeira utilidade pública, devendo o caminho ser qualificado como atravessadouro.
V- Qualificado um caminho como atravessadouro, o respectivo leito integra-se no prédio que atravessa, podendo o seu dono usar dos poderes que lhe confere o direito de propriedade, designadamente o da sua destruição, alteração ou mudança, bem como o de impedir que terceiros o utilizem, a menos que o mesmo se mostre estabelecido em favor de prédios determinados, constituindo servidão, ou então quando, havendo posse imemorial, o mesmo se dirija a ponte ou fonte de manifesta utilidade, enquanto não houver vias públicas destinadas a utilização ou aproveitamento de uma ou outra.”
 
Temos pois que, no essencial, são dois os requisitos da dominialidade pública, por presunção, de um caminho de mero interesse local, em face dos quais a Câmara municipal poderá determinar a natureza do caminho em causa:
- por um lado o uso directo e imediato pelo público (na satisfação de interesses colectivos relevantes e não constituindo eles meros atalhos ou veredas para encurtar distâncias entre  caminhos o que sucede com frequência nos meios rurais através de passagem tolerada sobre prédios particulares desprovidos de vedação) e por  outro, a sua utilização por tempo imemorial, ou seja, cujo início é tão antigo que as pessoas perderam a recordação da sua origem pelo recurso à sua memória ou à dos seus antecessores.

2- Quanto à questão de saber qual a entidade com legitimidade para reconhecer o caminho como público e sobre a validade deliberação da Câmara nesse sentido, nomeadamente se padece do vício de usurpação de poderes, cumpre-nos tecer as seguintes considerações:

Estamos perante um vício de usurpação de poder sempre que a Administração, através de um acto administrativo, decida em matérias reservadas aos tribunais ou ao legislador, sendo portanto um vício por incompetência agravada que a lei comina expressamente com a sanção da nulidade (artigo 133.º, n.º2, alínea a) do Código do procedimento Administrativo).

A separação real entre função jurisdicional e a função administrativa passa pelo campo dos interesses em jogo e da finalidade prosseguida: enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios realiza o interesse público (Acórdão 280/99 de 9/3/99, do Tribunal Constitucional). Este mesmo critério tem sido seguido pelo STA ao decidir que “haverá acto jurisdicional, quando a sua prática se destina a realizar o próprio interesse público da composição de conflito de interesses (entre particulares, entre estes e interesses públicos, ou entre estes, quando verificados entre entes públicos diferentes), tendo pois, como fim específico a realização do direito ou da justiça; há acto administrativo, quando a composição de interesses em causa tem por finalidade a realização de qualquer outro interesse público que ao ente público compete levar a cabo, representando aquela composição, por conseguinte, um simples meio ou instrumento desse outro interesse” (Acórdão do STA de 16-6-92), ou dito de outro modo “se a actividade se esgota na resolução de um litígio, dirimindo o conflito subjacente, insere-se na função jurisdicional; se a actividade, ainda que potencialmente jurisdicional, é meramente instrumental da prossecução de outra finalidade posta a cargo e da Administração, insere-se na função Administrativa” (Ac. STA de 3-6-2003).

No caso concreto, e tendo presente que o que qualifica um caminho como público é o seu uso directo e imediato pelo público em geral, desde tempos imemoriais, para a satisfação de interesses relevantes, sendo desnecessária a intervenção dos órgãos administrativos para tal qualificação, só perante os elementos do processo, a fundamentação do acto e as circunstâncias que rodearam a sua prática,  se poderá concluir se ao deliberar da forma como o fez a Câmara municipal visou decidir sobre a natureza do caminho, dirimindo um conflito entre particulares para alcançar a chamada “paz jurídica”, ou apenas produzir um acto de mera classificação verificativa, limitando-se a declarar uma situação de dominialidade pré-existente, face à existência do pressupostos que indicámos em 1.
No primeiro caso, terá invadido a esfera de atribuições do poder judicial, se o fim específico da deliberação foi o de compor (numa posição de neutralidade) um conflito de interesses privados igualitários associado ao carácter público ou privado do caminho -  matéria essa reservada aos Tribunais. No segundo, contem-se na função administrativa a actuação da Câmara que apenas visou prosseguir o interesse público, (agindo como interessada), ao exercer uma competência própria associada à gestão do seu domínio público de circulação e que lhe confere o poder de declarar sob sua jurisdição os caminhos públicos. Isto não inviabiliza, mesmo neste caso, que tal acto certificativo não possa vir a ser declarado ilegal pelos tribunais, agora por erro nos pressupostos de facto, se, não obstante a convicção de que o caminho era público, essa natureza viesse a ser contestada perante os tribunais.

È que “a atribuição da dominialidade a um caminho, por parte de uma câmara municipal, traduz-se num acto que não é vinculativo para os particulares, nem para os tribunais, mera designação de uma realidade que aquela autarquia não pode definir juridicamente declarando o Direito da situação em concreto, e muito menos com força de caso julgado, cuja competência, nem sequer aos Tribunais Administrativos cabe” (Acórdão da Relação Coimbra, de 26-2-2002), mas aos Tribunais Judiciais.

Por último, e quanto à questão de saber se, sendo o caminho público, pode a Câmara Municipal desobstruí-lo sem recurso aos tribunais a resposta só pode ser afirmativa na medida em que corporiza o exercício dos poderes de defesa e gestão de um bem sob sua jurisdição, competindo-lhe pois, enquanto autoridade administradora, defendê-lo contra actos que o ofendam ou perturbem.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

Maria Margarida Teixeira Bento

1. Acórdão do TRL de 1-2-2007.

Reportando-nos ao pedido de parecer solicitado por V. Exª à Direcção Geral das Autarquias locais e que nos foi remetido por aquela entidade, para resposta, a coberto do ofício n.º …, de …, temos a informar o seguinte:

O regime de desempenho de funções dos eleitos locais, incluindo o direito à dispensa das suas actividades profissionais derivada do exercício do respectivo mandato, encontra-se previsto na actual redacção do artigo 2.º do Estatuto dos Eleitos Locais – Lei 29/87, de 30 de Junho, e, concretamente quanto às juntas de freguesia, no artigo 9.º da Lei 11/96, de 18 de Abril.

Na verdade, atendendo ao carácter de serviço público de que se reveste o exercício do mandato, o legislador consagrou uma obrigação geral de colaboração para com os eleitos locais, estabelecendo, para os membros dos órgãos executivos das freguesias e dos municípios, um princípio geral de dispensa das suas actividades profissionais, determinando o número de horas mensais a que cada eleito tem direito para o exercício das actividades do respectivo órgão.¹

Assim, nos municípios, os vereadores que não exerçam as respectivas funções em regime de permanência ou de meio tempo, têm direito até 32 horas mensais cada um;

Nas freguesias, que é o caso que agora interessa, o número de horas de dispensa é variável por referência ao respectivo número de eleitores.
Na verdade dispõe o artigo 9.º da Lei n.º 11/96, de 18/4 que “os membros das juntas de freguesia que não exerçam o mandato em regime de permanência têm direito à dispensa do desempenho das suas actividades profissionais para o exercício das suas funções autárquicas, ficando obrigados a avisar a entidade patronal com vinte e quatro horas de antecedência, nas seguintes condições:
a) Nas freguesias com 20 000 ou mais eleitores – …
b) Nas freguesias com mais de 5000 e até 20 000 eleitores – …
c) Nas restantes freguesias – o presidente da junta, até trinta e seis horas mensais e um membro, até dezoito horas.

Conclusão:

No caso em análise, por se reportar a uma freguesia com menos de 1000 eleitores, a presidente da junta de freguesia tem direito a dispensa do desempenho da sua actividade profissional, para o exercício de actividades relacionadas com o seu mandato autárquico, até trinta e seis horas mensais, nos termos da alínea c) do artigo 9.º da Lei n.º11/96, de 18 de Abril.

A Chefe da Divisão de Apoio Jurídico

Maria Margarida Teixeira Bento

1. Paulo Braga e Fátima Diniz, Estatuto dos Eleitos Locais, anotado. Ed. CEFA

Através de e-mail da Junta de Freguesia de …, de …, foi solicitado a esta CCDR, um parecer jurídico sobre o assunto identificado em epígrafe:

1. O DL nº 28/2000, de 13.03, atribui competência para a conferência de fotocópias a entidades que reúnam condições para facilitar o acesso a particulares ao serviço. Este diploma retirou, assim, aos notários o exclusivo da certificação de fotocópias, a que se reporta o art. 171º-A do Código de Notariado, atribuindo tal competência às juntas de freguesia, aos CTT-Correios de Portugal, S.A, às câmaras de comércio e indústria, aos advogados e solicitadores.

No que diz respeito às juntas de freguesia estipula, com efeito, o art. 1º do DL nº 28/2000 o seguinte

“1 - Podem certificar a conformidade de fotocópias com os documentos originais que lhes sejam apresentados para esse fim as juntas de freguesia e o operador de serviço público de correios, CTT – Correios de Portugal, S.A.
2 – Podem ainda as entidades referidas no número anterior proceder à extracção de fotocópias dos originais que lhes sejam presentes para certificação”.

Estas fotocópias, nos termos da lei, têm o mesmo valor probatório dos originais e de um acto notarial. Todavia, para tal, é imperativo que se cumpra estritamente o procedimento previsto no nº 4 do art. 1º do referido diploma, que determina que no documento fotocopiado seja aposta ou inscrita a declaração de conformidade com o original, o local e a data de realização do acto, o nome e a assinatura do autor da certificação, bem como a marca identificativa da entidade que procede à certificação.

As juntas de freguesia, para o efeito, fixam uma tabela de preços a cobrar pelo serviços de extracção e certificação de fotocópias.

Ora, do exposto e sobre a certificação de fotocópias pelas juntas de freguesia através da Internet é de concluir pela sua impossibilidade, visto essa forma não estar ainda regulamentada. As juntas de freguesia deverão assim restringir a conferência de fotocópias apenas e só ao procedimento previsto na lei.
2. Quanto ao reconhecimento de assinaturas pelas juntas de freguesia, não existe base legal no nosso ordenamento jurídico que lhes confira tal competência.

Nos termos do art. 38º do DL nº 76-A/2006, de 29.03, o reconhecimento de assinaturas, para além de competência notarial, apenas é competência atribuída às câmaras de comércio e indústria, conservadores, oficiais de registo, advogados e solicitadores. O seu nº 1 conferiu a estas entidades a faculdade de fazerem reconhecimentos simples e com menções especiais, presenciais e por semelhança nos termos previstos na lei notarial.

A Divisão de Apoio Jurídico

Elisabete Maria Viegas Frutuoso

Através do ofício nº …, de …, da Câmara Municipal de …, foi solicitado parecer jurídico a esta CCDR sobre o assunto mencionado em epígrafe, pelo que nos cumpre informar:

I

A Lei nº 169/99, de 18.09, alterada e republicada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01 consagra nos seus arts. 71º, 17º, nº1, al .g), 38º, nº 1, al. d), 53º, nº 1, al. f), e 68º, nº 1, als, s) e u) o direito à informação, a cumprir, respectivamente, pelos dirigentes e pelos órgãos autárquicos.

Dado tratar-se de informação requerida por vereadores, importa referir a al. s) do nº 1 do art. 68º, que dispõe o seguinte: “Compete ao presidente da câmara municipal responder, no prazo de 10 dias, aos pedidos de informação apresentados pelos vereadores”.

Inequivocamente, resulta desta norma não só o direito à informação em sentido lato, como também, dado a lei não estabelecer limites de conteúdo e natureza, a possibilidade de solicitar qualquer tipo de informação. Entendemos, todavia, que o conteúdo dessa informação deverá ser determinado e limitado pelas funções e competências autárquicas inerentes à qualidade de eleito local.

É este, aliás, o entendimento que decorre da solução interpretativa homologada pelo Exº Sr. Secretário de Estado da Administração Local e que resultou da Reunião de Coordenação Jurídica realizada na DGAL a 26.03.2003. Vejamos:

“Os pedidos de informação feitos por vereadores, ao abrigo da alínea s) do nº 1 do artigo 68º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, respeitam a todas as matérias de âmbito camarário e podem ser efectuados por todos os vereadores, quer tenham ou não pelouro, pois todos integram o órgão câmara municipal, cabendo-lhes deliberar sobre todos os assuntos da competência daquele órgão, sobre os quais terão que estar informados”.

No entanto, acentuamos que, embora a lei refira 10 dias para responder aos pedidos de informação, o tempo necessário para obter a documentação pretendida deve ser directamente proporcional à quantidade de informação solicitada, devendo, para o efeito, entrar em consideração com os meios técnicos disponíveis.

Sobre a documentação solicitada, entendemos que tudo o que se enquadre no âmbito das competências autárquicas de um eleito local e necessárias ao exercício das suas funções não deve ser objecto de pagamento.

II

Sobre a Lei nº 24/98, de 26.05, que a prova o Estatuto do Direito de Oposição, consideramos o seguinte:

O Estatuto do Direito de Oposição baseia-se no princípio constitucional do direito de oposição democrática, constante do artigo 114 º da CRP. De acordo com os n ºs 2 e 3 deste artigo 114 º da Constituição é reconhecido às minorias o direito de oposição democrática, nos teremos da Constituição e da lei.

Os partidos políticos representados na assembleia da República e que não façam parte do governo gozam, designadamente do direito de serem informados regular e directamente pelo Governo sobre o andamento dos principais assuntos de interesse público, de igual direito gozando os partidos políticos representados nas assembleias legislativas regionais e em quaisquer outras assembleias designadas por eleição directa relativamente aos correspondentes executivos de que não façam parte.
O direito de oposição é a consagração em termos políticos dos direitos das minorias, podendo afirmar-se, de acordo com J. J. Canotilho e Vital Moreira¹, que «no fundo, a garantia dos direitos e poderes das minorias é um instrumento constitucional de contrapeso e limite do poder da maioria»

A  Lei n.º 24/98, de 26/5, veio, para além de consagrar legalmente este direito constitucional, estabelecer os direitos que concretamente a oposição possui.
A lei em questão definiu oposição relativamente às autarquias locais como a actividade de acompanhamento, fiscalização e crítica das orientações políticas dos órgãos executivos das autarquias locais.
São titulares do direito de oposição os partidos políticos representados nas assembleias deliberativas e que não estejam representados no respectivo órgão executivo.
São também titulares deste direito os partidos políticos que embora representados nas câmaras municipais, verifiquem que os seus eleitos não assumem pelouros, poderes delegados ou outras formas de responsabilidade directa e imediata pelo exercício de funções executivas.
Este direito é, igualmente, reconhecido aos grupos de cidadãos eleitores que tenham concorrido nas eleições autárquicas e que tenham eleitos em qualquer órgão autárquico.

Nos termos do nº 1 do art. 4º “Os titulares do direito de oposição têm o direito de ser informados regular e directamente pelos correspondentes órgãos executivos sobre o andamento dos principais assuntos de interesse público relacionados coma sua actividade”. As  informações devem ser prestadas directamente aos órgãos ou estruturas representativas dos partidos políticos, dado serem estes os titulares deste direito.

No que respeita às autarquias locais, a câmara municipal deve informar os titulares do direito à oposição, sobre os assuntos de relevância local, independentemente de qualquer iniciativa concreta. De outra forma não se compreenderia o conteúdo inovador deste direito à informação.
Os titulares do direito de oposição têm o direito de serem ouvidos sobre as propostas dos respectivos orçamentos e planos de actividade, bem como de se pronunciarem sobre quaisquer questões de interesse público relevante e de participarem em todos os actos e actividades oficiais que, pela sua natureza, o justifiquem. (art. 5º, nº 3 e art. 6º).

Para comprovar a aplicação desta lei é obrigatória a elaboração pela câmara municipal de relatórios de avaliação do grau de observância do respeito pelos direitos e garantias nela estabelecidos, até ao fim de Março do ano subsequente àquele a que se refiram.
Estes relatórios são enviados aos titulares do direito de oposição para que estes se possam pronunciar.

III

Em conclusão

1. Um vereador em regime de não permanência e sem pelouros atribuídos tem direito à informação nos termos definidos no capítulo I deste parecer, ou seja, nos termos da al. s) do nº 1 do art. 68º da Lei nº 169/99, de 18.09. Para o efeito, deve o vereador solicitar a informação pretendida, não aos funcionários directamente, mas ao presidente da câmara, devendo este no prazo de 10 dias responder, salvo se a respectiva informação, pela quantidade ou natureza, exigir mais tempo. Sobre o seu pagamento, entende-se que toda a informação que se enquadre no âmbito das suas competências autárquicas e necessária ao desempenho das suas funções, não deve ser objecto de pagamento;

2. No que respeita ao Estatuto do Direito de Oposição, regulado na Lei nº 24/98, de 26.05, os vereadores em regime de não permanência, sem pelouros atribuídos, são titulares do direito de oposição, podendo acompanhar, fiscalizar e criticar as orientações políticas do órgão executivo através da informação sobre o andamento dos principais assuntos de interesse público relacionados com a sua actividade (art. 4º), da audição sobre as propostas do orçamento e plano de actividades (art. 5º, nº 3), da intervenção sobre quaisquer questões de interesse público relevante e da participação em todos os actos e actividades oficiais que, pela sua natureza, o justifiquem (art. 6º).

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. J. J. Canotilho e Vital Moreira , Constituição da República Portuguesa, anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pag. 527.