Por ofício n.º ..., de ... da Câmara Municipal de ..., completado pelos elementos remetidos em ... – ofício n.º ..., foi-nos solicitado parecer jurídico que esclareça se a interpretação constante da informação dos serviços municipais sobre o assunto em epígrafe, referente à empreitada de “Requalificação Urbana – Rua José Augusto Martins Rangel/Seiceira e Ligações, merece ou não a nossa concordância.

Assim temos a informar:

A questão controvertida assenta no facto de tendo havido uma cessão da posição contratual da empreitada acima identificada, ter que se apurar sobre quem recaí (cedente ou cessionário) o pagamento subjacente à revisão de preços da empreitada, correspondente aos autos de trabalhos 1 a 26, executados e pagos à cedente – Aquino Construções, Lda.

Dos elementos que nos foram enviados, resulta, desde logo, que à data da cessão da posição contratual qualquer uma das partes (cedente/cessionário e Município) olvidou a revisão de preços dos trabalhos executados e pagos, não tendo tomado em atenção a cláusula sexta do contrato de empreitada.

O D.L. n.º 6/2004, de 6 de Janeiro, ainda hoje em vigor, visou adequar a revisão de preços ao regime jurídico das empreitadas de obras públicas a que se referia o D.L. 59/99, de 2 de março e ao qual está sujeita a empreitada aqui em causa, ficando sujeita tal revisão, em função das variações, para mais ou para menos, dos custos de mão de obra, dos materiais e dos equipamentos de apoio, relativamente aos correspondentes valores no mês anterior ao da data limite fixada para a entrega das propostas.

A revisão é obrigatória, com observância quer do disposto no diploma citado, quer das cláusulas incertas no caderno de encargos e no contrato, embora só haja lugar a revisão de preços quando a variação para mais ou para menos, do coeficiente de atualização Ct mensal for igual ou superior a 1% em relação à unidade – art.º 9º do D.L. n.º 6/2004.

A cessão da posição contratual traduz-se no negócio jurídico por via do qual um dos contratantes (cedente/Aquino Construções, Lda.) de um contrato bilateral ou sinalagmático (contrato de empreitada) transmite a terceiro (cessionário/J.J.R & Filhos, S.A), com o consentimento do outro contraente (cedido/Município), o complexo dos direitos e obrigações que lhe advieram desse contrato – no contrato com prestações recíprocas, qualquer das partes tem a faculdade de transmitir a terceiro a sua posição contratual, desde que o outro contraente, antes ou depois da celebração do contrato, consinta na transmissão (art.º 424º, n.º 1, do Código Civil). 

Ao abrigo do art.º 148º do D.L. 59/99, de 2 de Março a cessão da posição contratual permitiu ao cedente -  ... Lda. transmitir a sua posição que detinha no contrato de empreitada ao cessionário ... S.A, com a autorização expressa do cedido – Município.

 

Daí que se imponha considerar e distinguir dois contratos, denominados pela doutrina como contrato-base (inicial ou originário) e contrato-instrumento da cessão, sendo o primeiro gerador dos efeitos cuja transmissão se pretende e o segundo o negócio por via do qual esses efeitos são transmitidos ao terceiro. 

É sempre necessária a autorização do cedido/Município, sob pena de o negócio não ser válido – se o cedido não manifesta a sua autorização, o negócio plurilateral em formação não desencadeia qualquer validade e eficácia.

Com o complexo de direitos e obrigações transmitido, transmitem-se também todos os deveres e direitos laterais, secundários ou acessórios. 

Assim, na cessão da posição contratual, tal como a figura é desenhada na lei, o que se verifica é uma modificação subjetiva operada num dos polos da relação contratual básica que não prejudica a identidade da relação – “a relação contratual que tinha como um dos titulares o cedente é a mesma de que passa a ser sujeito, após o novo negócio, o cessionário: successio non producit novum ius sed vetus transfer” – Vide, Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Vol. II, pag.s 385 e seguintes, Reimpressão da 7ª Edição, Almedina 2004.

Dito de outro modo, verifica-se a extinção subjetiva da relação contratual, quanto ao cedente, sendo a mesma relação adquirida pelo cessionário e permanecendo idêntica, apesar da modificação dos sujeitos. 

Nesta medida, transferida a relação contratual para o cessionário, verifica-se a sua extinção subjetiva relativamente ao cedente, cessando quaisquer direitos e deveres entre cedente e cedido; a desvinculação completa do cedente é um efeito natural, automático, do contrato, estabelecendo-se entre cessionário e cedido os direitos e obrigações integrados na relação contratual cedida, no estado de evolução em que esta, no momento da cessão, se encontrava na titularidade do cedente.

Ora, tendo a cessão da posição contratual tido, como principal efeito, a substituição do cedente pelo cessionário, como contraparte do cedido, na relação contratual básica, tal como esta existe à data da cessão; o cessionário torna-se o único titular da posição contratual, passando a pertencer-lhe, por esse motivo, os créditos e os débitos, integrados na relação contratual transmitida e encabeçados no cedente no momento da cessão (art.ºs 424º e seguintes do C.C.) –  Vide, Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado Vol. I, 3ª Edição, Coimbra Editora, 1982, págs 376 e seguintes e Vaz Serra, Cessão da Posição Contratual, BMJ, 49º, págs.7 e seguintes.

Porém, é de admitir a manutenção dum vínculo entre cedente e cedido, apesar da transmissão para um terceiro (cessionário) da posição contratual daquele, quando, ao abrigo do princípio da liberdade contratual (art.ºs 398º, n.º 1, e 405º, n.º 1 do C.C.), existir a estipulação correspondente. Vide, C.A de Mota Pinto, Cessão da Posição Contratual, Almedina, 1982, págs. 450, 479 e 486.

Perante o descrito enquadramento e sabendo-se ainda, designadamente, que a presente cessão da posição contratual não faz qualquer alusão à revisão de preços quer dos autos de trabalhos já executados quer dos a executar, e pesem embora as dificuldades e as dúvidas que o caso presente possa suscitar aos serviços municipais, parece-nos, salvo o devido respeito por opinião em contrário, que, sem que tenha sido fixada adequada estipulação no contrato de cessão, a cessão da posição contratual da empreitada, arrasta consigo todos os efeitos decorrentes do contrato originário.

Neste sentido, veja-se o Acórdão do TRC – Processo 4078/10.0TBLRA.C1, quando do sumário consta: 

1. “Com a cessão da posição contratual, o cedente perde os direitos de crédito correspondentes à posição contratual cedida, assim como se liberta das correspondentes obrigações e deveres acessórios, tudo se transmitindo para o cessionário, que passa a ser a contraparte do cedido.

2. Na falta de adequada ou inequívoca estipulação, é incompatível com a fisionomia da cessão a manutenção da ligação do cedente à relação contratual originária.”

Embora o n.º 2 da clausula sexta do contrato de empreitada não seja feliz na sua redação, a verdade porém, é que recaia sobre o Município, aliás na esteira do preceituado no artigo 15º e 16º do D.L. n.º 6/2004, a elaboração dos “estudos”, provisórios ou definitivos, que mais não são do que o cálculo da revisão de preços, de acordo com a fórmula constante do contrato de empreitada e os índices entretanto publicados, no prazo de 44 dias a contar dos autos de medição dos trabalhos ou nas de apresentação dos mapas de quantidades de trabalhos.

Ora, verifica-se que só em 10-01-2013 foram elaborados, pelos serviços do Município, não ainda aprovados, os ditos “estudos” que conduziram à verificação do valor de -23.473,19 €, ao qual acresce IVA à taxa legal, tendo sido levados a informação administrativa apenas em 11 de Abril de 2013.

Naturalmente poderia o contrato de cessão ter estabelecido efeito diferente quanto à revisão de preços e ter expressamente assumido que a revisão de preços dos autos 1 a 26 (referente aos anos de 2009, 2010, e até abril de 2011), que desde logo poderia ter sido feita pela Autarquia, seriam da responsabilidade da cedente. A verdade é que nada se estipulou.

Ora, no silêncio do contrato de cessão da posição contratual, terá a cessão de operar plenamente, assumindo a ... S.A, a responsabilidade pela revisão de preços total da empreitada, seja para mais, seja para menos, dos valores a beneficiar ou a suportar.

Aliás, na esteira do preconizado e concluindo, o próprio documento complementar do contrato de cessão da posição contratual, reflete na alínea g) isto mesmo, quando refere:

 

“g) Com a celebração do presente contrato, a Terceira Outorgante, ..., S.A, passará a ser a única responsável pela execução da totalidade da empreitada referida não podendo, a partir da celebração deste contrato, ser assacada qualquer responsabilidade à Segunda Outorgante relacionada com a mesma, quer pela Primeira quer pela Terceira.”

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

(Rosa Maria Casalta Batanete)

A Câmara Municipal de ..., através do ofício nº ..., rececionado em ..., solicitou a estes serviços parecer jurídico sobre a redução remuneratória prevista no art. 75º da Lei nº 66-B/2012, de 31 de dezembro. Para o seu esclarecimento, formulou as seguintes questões:

 Temos a informar:

1. Estipula o nº 1 do art. 75º da Lei nº 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado de 2013, que “O disposto no artigo 27º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços que, em 2013, venham a renovar-se ou a celebrar-se com idêntico objeto e, ou contraparte de contrato vigente em 2012, celebrados por: (…)”

Resulta assim da lei, à semelhança do que já decorria do nº 1 do art. 26º da Lei nº 64-B/2012, de 30 de dezembro, que a redução remuneratória deve ser aplicada a todos os contratos de aquisição de serviços que se celebrem ou renovem em 2013, com idêntico objeto e ou contraparte de contrato vigente em 2012, sem prejuízo das exceções que a mesma norma estabelece nos seus nºs 6, 7 e 8.

No nosso entendimento, tal significa que a redução remuneratória deve ser aplicada, não só aos contratos de aquisição de serviços celebrados ou renovados em 2013 que possuam a mesma contraparte e o mesmo objeto de contrato vigente em 2012, como também àqueles em que a contraparte é a mesma, mas o objeto é diferente, e o objeto é o mesmo, mas a contraparte é diferente.

Esta regra, como referimos, só é afastada se se verificar alguma das exceções que a lei taxativamente estabelece para a aplicação da redução remuneratória e que são, de acordo com os referidos normativos, as seguintes:

 Celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços essenciais, previstos no nº 2 do art. 1º da Lei nº 23/96, de 26 de julho, na sua redação atual), e de contratos mistos cujo tipo contratual preponderante não seja o da aquisição de serviços ou seja meramente acessório (al.a), nº 6);

 Celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços por entidades adjudicantes ao abrigo de acordos quadro (al.b), nº 6);

 Celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços por entidades adjudicantes abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, na sua redação atual, entre si ou com entidades públicas empresariais (al.c), nº 6);

 Renovação de contratos de aquisição de serviços que tenham sido celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o do mais baixo preço (al.d), nº 6);

 Renovação, em 2013, de contratos de aquisição de serviços cuja celebração ou renovação anterior já tenha sido objeto de redução remuneratória, de parecer favorável ou registo de comunicação (nº 7), e

 Celebração, em 2013, de contratos de aquisição de serviços cuja celebração já tenha sido em 2011 e em 2012, objeto de reduções remuneratórias, de pareceres favoráveis ou registos de comunicação, desde que a quantidade e preço a pagar não sejam superiores aos de 2012 (nº 8).

2. Sobre a aplicabilidade material da redução remuneratória, sufragamos o entendimento de João Amaral e Almeida¹ que considera que o objetivo do nº 1 do art. 22º da LOE 2011 (atualmente nº 1 do art. 75º da LOE 2013) para a celebração de contratos novos “é o de impor que os cadernos de encargos dos procedimentos pré-contratuais de ajuste direto fixem um preço base inferior ao valor da remuneração que era devida no anterior contrato, de acordo com a taxa prevista, consoante o caso, nas alíneas a), b) ou c) do nº 1 do art. 19º”.

O que vale por dizer que quando se celebra um novo contrato em 2013, a redução remuneratória já deve estar contida nas condições contratuais previstas nas peças do procedimento, ou seja, no preço base do novo caderno de encargos.

Defende este autor que essa solução é a única conciliável com o disposto em vigor na al. c) do nº 5 do art. 75º, uma vez que esta norma para a emissão do parecer prévio vinculativo exige a “verificação do cumprimento do disposto no nº 1” do referido artigo, exigência que só é possível se a redução remuneratória já estiver consagrada antes da celebração do contrato.

De facto, acrescenta o referido autor que “se a redução remuneratória tivesse por objeto os valores constantes da proposta do adjudicatário apresentada no âmbito do procedimento de formação do novo contrato, não poderia efetuar-se a verificação prévia (anterior mesmo à decisão de contratar) que é imposta pelo nº 2 do artigo 22º da Lei nº 55-A/2010 e pela Portaria nº 4-A/2011”.

Este entendimento apenas se refere, contudo, à base de incidência para os contratos novos, devendo, no caso de renovação do contrato, a redução remuneratória incidir sobre os preços que hão-de ser pagos pelos serviços que sejam prestados depois da renovação, ou seja, deverá, neste caso, incidir sobre os valores previamente fixados de acordo com a taxa prevista nas alíneas do nº 1 do art. 27º do LOE 2013.

Em suma, considerando que o preço base do procedimento já deve refletir a redução remuneratória prevista no referido art. 27º, da LOE e a fim de dar cumprimento ao disposto no nº 1 do art. 75º da mesma lei, é defensável que na ausência de termo de referência, porque não foi celebrado em 2012 nenhum contrato com objeto idêntico, essa redução incida sobre os custos estimados (devidamente fundamentados) aquando da proposta de início do procedimento.

Outro entendimento desproveria, aliás, de sentido a alteração levado a cabo pelo legislador nas LOE 2012 e 2013 que ao introduzir propositadamente nos nºs 1 dos arts. 26º e 75º a preposição disjuntiva “ou” na expressão “com idêntico objeto e, ou contraparte” fez com que, como supra referimos, passasse a ser exigida a redução remuneratória em todos os contratos de aquisição de serviços com o mesmo objeto e ou com a mesma contraparte. 

3. Sobre o conceito de “idêntico objeto”, o legislador, à semelhança do que já fez noutros quadros normativos, designadamente no Código dos Contratos Públicos (CCP), não o definiu, optando, ao invés, por um conceito indeterminado que, dentro dos limites e espírito da lei, é deixado em aberto à concretização casuística do intérprete.

Neste sentido, Jorge Andrade e Silva², embora com referência ao CCP, considera o seguinte:

“Questão mais delicada é a determinação do que sejam prestações do mesmo tipo ou idênticas, sendo que o texto legal não avança qualquer critério ou sequer elementos indiciadores que facilitem aquela determinação. Trata-se, pois, de conteúdo indeterminado, que só caso a caso poderão ser determinados, certamente tendo presentes os objetivos legais acima referidos, designadamente o da transparência”.

Quanto a nós, é defensável considerar para esse efeito o disposto no CPV (Vocabulário Comum para os Contratos Públicos) previsto no Regulamento (CE) nº 213/2008 da Comissão, de 28 de Novembro de 2007, ainda que a lei nesta matéria não determine a obrigatoriedade da sua aplicação. De facto, constituindo o CPV um sistema único de classificação aplicável aos contratos públicos, com o objetivo de normalizar as referências que as entidades adjudicantes utilizam para caracterizar o objeto dos seus contratos e sendo aplicável diretamente a todos os Estados-Membros, dado tratar-se de um regulamento comunitário, é de considerá-lo como um critério possível de aplicação nesta matéria.

4. Sobre o disposto no nº 3 do art. 75º da referida lei, que estabelece a redução remuneratória por agregação do valor dos contratos celebrados em 2013 com a mesma contraparte, consideramos que o valor de referência a tomar em conta é o que resulta do somatório desses contratos, ou seja, o seu valor global, independentemente de se verificar ou não a identidade do objeto. Neste caso, conforme resulta do referido normativo, para haver lugar a redução basta que os contratos de aquisição de serviços sejam celebrado com a mesma contraparte.

Relativamente às situações previstas nos nºs 6, 7 e 8 desse artigo, julgamos, atendendo a que o legislador expressamente as excecionou da redução remuneratória prevista no nº 1, que o seu valor não deve ser considerado para efeitos da aplicação da redução por agregação.

Quanto ao momento da redução na celebração de um novo contrato, por ajuste direto simplificado, entendemos, compaginando esta obrigação com o disposto no art. 128º do CCP, que a redução se deve efetuar aquando a adjudicação (repare-se que na maioria dos casos esta coincidirá com o momento do pagamento). Consideramos pois, na mesma lógica que manda aplicar essa redução no preço base, que quanto mais depressa for feita, menos frustradas são as expectativas da contraparte.

Concordamos assim com o entendimento da DGAEP veiculado na FAQ nº 15 sobre a LOE 2013, entendimento esse a que estamos, aliás, vinculados, enquanto organismo da Administração central do Estado.

5. Nos casos dos contratos mistos previstos na exceção da al. a) do nº 6 do referido art. 75º, parece-nos claro que para se apurar se estamos perante um tipo contratual preponderante que não seja o da aquisição de serviços ou em que o serviço assuma um caráter acessório da disponibilização de um bem e, nessa medida, se estamos perante exceções nessa norma enquadráveis, ter-se-á necessariamente de fazer uma avaliação, que poderá passar por uma análise financeira, que permita identificar o objeto do contrato.

6. Por último, o termo “renovação” utilizado nos vários normativos do art. 75º da LOE, deve ser entendido no sentido de prorrogação do prazo de vigência do contrato e não de repetição do serviço no mesmo contrato. Note-se, que o facto da prestação de um serviço ser objeto de um novo procedimento pré-contratual implica, de per si, que estejamos perante uma nova relação contratual e, portanto, perante um novo contrato, distinto dos anteriores contratos que eventualmente tenham sido celebrados com objeto igual e a mesma contraparte.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

1. A lei do orçamento do Estado para 2011 e os contratos de aquisição de serviços: reduções remuneratórias e limitação da contratação, Revista de Contratos Públicos Nº 1 (Janeiro - Abril 2011), pág. 190.

2. Jorge Andrade e Silva, Código dos Contratos Públicos, comentado e anotado, pag.  387

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., sobre a matéria referenciada em epígrafe, cumpre-nos tecer as seguintes considerações:

“A lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, aprovou o novo Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (abreviadamente, RCTFP), em que consagra, no artigo 234.º e seguintes, as regras a que ficam sujeitas as licenças sem remuneração concedidas a pedido dos atuais trabalhadores contratados por tempo indeterminado, por força do disposto no n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

Atendendo à alteração do regime operada pelo RCTFP, esta figura jurídica sofreu alterações, nomeadamente, a nível dos requisitos de concessão, tempo de duração e descontos/contagens de tempo.

Esta licença não consubstancia um direito do trabalhador, devendo ser previamente autorizada mediante ponderação da conveniência do serviço e o seu gozo não pode causar transtornos para o desenvolvimento das atividades regulares do órgão ou serviço em que o trabalhador se integra.

De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 234.º do RCTFP, a entidade empregadora pode conceder, a pedido deste, licenças sem remuneração.

Por outro lado, esta disposição é omissa no que diz respeito aos períodos máximo ou mínimo a conceder, pelo que a duração da licença depende do que for estabelecido entre as partes.

Assim, o novo regime consagra as seguintes modalidades de licença sem remuneração:

- Licença sem remuneração fundada em motivos de interesse particular (regime geral);

- Licença sem remuneração de longa duração para frequência de cursos de formação ministrados sob responsabilidade de uma instituição de ensino ou de formação profissional ou no âmbito de programa específico aprovado por autoridade competente e executado sob o seu controlo pedagógico ou frequência de cursos ministrados em estabelecimento de ensino;

- Licença sem remuneração para acompanhamento de cônjuge colocado no estrangeiro, quando colocado por tempo indeterminado ou superior a 90 dias, em missões de defesa ou representação de interesses do País ou em organizações internacionais de que Portugal seja membro;

- Licença sem remuneração para exercício de funções em organismos internacionais;

- Licença sem remuneração fundada em circunstâncias de interesse público.

O pedido de concessão de licença sem remuneração deve ser formulado pelo trabalhador interessado e deve ser fundamentado pelo requerente, visto as consequências serem diversas consoante o motivo invocado, nomeadamente, no que diz respeito aos seus efeitos jurídicos.

A concessão da licença, por acordo, ou enquanto faculdade do trabalhador, determina a suspensão do contrato de trabalho, com os efeitos gerais mencionados no artigo 231.º do RCTFP, designadamente:

- Cessação dos direitos e deveres das partes que impliquem a efetiva prestação de trabalho, nomeadamente, remuneração e não contagem do período de tempo da licença para efeitos de antiguidade;

- Não interrupção do prazo para efeitos de caducidade do contrato.

Nas licenças com duração igual ou superior a um ano, o trabalhador que pretenda regressar ao serviço e cujo posto de trabalho se encontre ocupado, deve aguardar a previsão, no mapa de pessoal, de um posto de trabalho não ocupado, podendo candidatar-se a procedimento concursal aberto noutro órgão ou serviço, para o qual reúna os requisitos exigidos.

Na licença para acompanhamento de cônjuge colocado no estrangeiro e para o exercício de funções em organismos internacionais, bem como na licença fundada em circunstâncias de interesse público, o trabalhador tem direito a requerer que lhe seja contado o tempo para efeitos de reforma, aposentação e fruição de benefícios sociais, desde que mantendo os correspondentes descontos.

Por outro lado, nas modalidades de licenças acabadas de referir, existe obrigatoriedade de manutenção da previsão e orçamentação do posto de trabalho, tendo o trabalhador, deste modo, o direito à ocupação de um posto de trabalho no órgão ou serviço, quando terminar a licença.

Nas restantes licenças, isto é, de duração igual ou superior a um ano, o trabalhador que pretenda regressar ao serviço, bem como no caso de regresso antecipado, e cujo posto de trabalho se encontre ocupado, deve aguardar a previsão, no mapa de pessoal, de um posto de trabalho não ocupado, podendo candidatar-se a procedimento concursal para outro órgão ou serviço para o qual reúna os requisitos exigidos (artigo 235.º, n.º 5 e 6 do RCTFP).

Na prática, isto implica que, nestas licenças, haja a possibilidade da perda do posto de trabalho, por parte do trabalhador, deixando, deste modo, de haver obrigatoriedade, por parte da entidade empregadora pública, de prever, no mapa de pessoal, o posto de trabalho anteriormente ocupado por aquele.

No caso concreto, estamos perante o pedido de um trabalhador que se encontra em gozo de licença sem remuneração desde 3 de julho de 2012, pelo período de 11 meses, que vem requerer a renovação da referida licença por um período de tempo igual ao inicial (11 meses), fundamentado em motivos de ordem pessoal.

Na análise deste pedido, coloca-se a questão de saber qual o tratamento a dar aos eventuais pedidos de “renovação” e esclarecer qual o tratamento e orientação a dar ao mesmo, em termos de enquadramento jurídico e de previsão do posto de trabalho no mapa de pessoal da autarquia. E, isto, porque importa saber se o pedido deve ser tratado como um “novo pedido”, de duração inferior a 1 ano, em que existe obrigatoriedade de manutenção da previsão e orçamentação do posto de trabalho, tendo o trabalhador, deste modo, o direito à ocupação de um posto de trabalho no órgão ou serviço, quando terminar a licença, ou se, antes, se deve tratar de um pedido em que existe uma manutenção da situação de licença sem remuneração, de duração superior a 1 ano, em que o trabalhador que pretenda regressar ao serviço, bem como no caso de regresso antecipado, e cujo posto de trabalho se encontre ocupado, deve aguardar a previsão, no mapa de pessoal, de um posto de trabalho não ocupado, podendo candidatar-se a procedimento concursal para outro órgão ou serviço.

Tendo em consideração os normativos que regulam esta temática, importa esclarecer, desde logo, que, a par de outras alterações introduzidas no âmbito do novo regime, as novas regras não preveem a figura da ‘renovação’, tal como se encontrava prevista nos artigos 72.º e seguintes do DL n.º 100/99, de 31 de março.

Assim, parece resultar, desde logo, que o legislador não previu a situação concreta, pelo que, salvo melhor opinião, parece que a situação em apreço consubstancia, não um novo pedido de licença sem remuneração, mas uma manutenção da situação jurídico-funcional do trabalhador, devendo o pedido ser tratado como uma situação de manutenção e continuidade da licença sem remuneração, não havendo qualquer interrupção ou quebra no gozo da mesma.

Deste modo, o caso concreto configura um pedido de continuidade de licença sem remuneração, devendo, assim, ser contabilizados todos os períodos sucessivos de caráter ininterrupto concedidos ao trabalhador desde o seu início, isto é, deverão ser tidos em conta todos os períodos temporais de licença sem remuneração concedidos ao trabalhador, em que não haja quebra ou interrupção no gozo da referida licença, podendo esse período ‘total’ produzir efeitos jurídicos concretos na situação do trabalhador, conforme esse período perfaça uma duração inferior ou superior a 1 ano.

Dado que ao trabalhador foi concedida uma licença sem remuneração por um período de 11 meses, com início em 03/07/2012 e términos em 03/06/2103, e que o pedido em questão visa prolongar a situação de licença sem remuneração por um período temporal de mais 11 meses, deverá entender-se que, em caso de deferimento do pedido apresentado, na linha do entendimento atrás expendido, que existe uma continuidade do exercício da licença sem remuneração, perfazendo a mesma um período superior a 1 ano, com os efeitos jurídicos atrás mencionados.

Assim, neste caso, o eventual deferimento do pedido apresentado pelo trabalhador implicará que a licença sem remuneração perfaça uma duração superior a 1 ano, pelo que o trabalhador que pretenda regressar ao serviço e cujo posto de trabalho se encontre ocupado, deverá aguardar previsão, no mapa de pessoal, de um posto de trabalho não ocupado, podendo candidatar-se a procedimento concursal aberto noutro órgão ou serviço para o qual reúna os requisitos exigidos.”

Ora, em reforço da opinião sustentada na informação transcrita (factualmente adaptada quanto às datas), não nos eximimos de acrescentar que, sendo certo não existir norma jurídica que permita tipificar o pedido como correspondendo a uma nova licença ou à renovação de uma licença anterior, cremos não dever deixar de conferir-se relevância, neste contexto, a três aspetos:

- Em primeiro lugar, o que pode resultar indiciado do facto de a lei se bastar com uma duração superior a 60 dias para qualificar, como licenças de longa duração, as licenças para formação (cfr., o n.º 4 do art.º 234.º do RCTFP), que, do ponto de vista puramente conceptual e em sede do elemento histórico da interpretação da lei, não deixará de trazer à memória o regime consagrado no Decreto-lei n.º 100/99, de 31 de Março, para este tipo de licenças;

- Em segundo lugar, a circunstância de, na ausência de norma que o faça, e ante a iniciativa de o requerente a qualificar como prorrogação da licença anterior, deixar alguma margem para que a entidade consulente se exima de proceder a qualificação diferente e, eventualmente, oposta à vontade manifestada pelo interessado;

- Em terceiro lugar, e por último, o facto de, entre o termo do prazo originário da licença e o início da prorrogação, não estar prevista a ocorrência de qualquer interrupção da sua fruição nem, consequentemente, qualquer prestação de trabalho, o que, a verificar-se, já poderá permitir a formulação de um novo pedido de licença, com a duração que, querendo, as partes acordarem.

Nestes termos, que não nos repugna sustentar encontrarmo-nos perante uma única licença sem remuneração, com os efeitos que legalmente lhe são associados, e se encontram referidos na informação transcrita.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., remetido em anexo ao ofício n.º ..., de ..., da Direção Geral das Autarquias Locais, sobre a matéria referenciada em epígrafe, cumpre tecer as seguintes considerações:

Nos termos do disposto no n.º 1 e na alínea c) do n.º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2013, “é vedada a prática de quaisquer atos que consubstanciem valorizações remuneratórias… designadamente os resultantes da abertura de procedimentos concursais para categorias superiores de carreiras pluricategoriais, gerais ou especiais, ou, no caso das carreiras não revistas e subsistentes, incluindo carreiras e corpos especiais, para as respetivas categorias de acesso, incluindo procedimentos internos de seleção para mudança de nível ou escalão” (salientámos).

Mais prescreve os n.ºs 6 e 7 da LOE/2013 o seguinte:

“6 - O disposto nos números anteriores não prejudica as mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo ou função, bem como de graduações para desempenho de cargos internacionais, desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:

a) Que se trate de cargo ou função previstos em disposição legal ou estatutária;

b) Que haja disposição legal ou estatutária que preveja que a mudança de categoria ou de posto ou a graduação decorrem diretamente e ou constituem condição para a designação para o cargo ou função;

c) Que estejam reunidos os demais requisitos ou condições gerais e especiais, legal ou estatutariamente exigidos para a nomeação em causa e ou para a consequente mudança de categoria ou de posto, bem como graduação;

d) Que a designação para o cargo ou exercício de funções seja imprescindível, designadamente por não existir outra forma de assegurar o exercício das funções que lhe estão cometidas e não ser legal e objetivamente possível a continuidade do exercício pelo anterior titular.

7 - O disposto no número anterior abrange, durante o ano de 2013, situações de mudança de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo ou função, designadamente de militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, de pessoal com funções policiais da Polícia de Segurança Pública, de pessoal da carreira de investigação e fiscalização do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, da Polícia Judiciária, da Polícia Marítima e de outro pessoal militarizado e de pessoal do corpo da Guarda Prisional, justificada que esteja a sua necessidade e observadas as seguintes condições:

a) Os efeitos remuneratórios da mudança de categoria ou de posto apenas se verificam no dia seguinte ao da publicação do diploma respetivo no Diário da República;

b) Das mudanças de categoria ou posto não pode resultar aumento da despesa com pessoal nas entidades em que aquelas tenham lugar” (destacámos).

Ora, para além de, em nossa opinião, a prossecução de um concurso para encarregado operacional, conforme sugerido, não se encontrar abrangido pelo âmbito de aplicação material das normas transcritas, acresce que o facto de o mesmo ter sido aberto em 2010 não deixa de nos suscitar alguma reflexão sobre a matéria da aplicação das leis no tempo.

Assim, não se ignora que, no tocante a esta questão, e em termos gerais, vigora o princípio da não retroatividade da lei, ou seja, de que a lei só dispõe para o futuro (cfr., artigo 12.º do Código Civil).

Ressalve-se, todavia, que, não tendo o princípio, entre nós, assento constitucional (salvo quanto à lei criminal), não está vedado ao legislador ordinário dar, por forma expressa, às leis que edita, eficácia retroativa, podendo, ainda, resolver os problemas suscitados pela sucessão de leis através de disposições transitórias.

Certo, porém, é que, na grande maioria dos casos, os diversos diplomas legais nada estabelecem quanto à sua aplicação no tempo, pelo que, nestes casos, cabe à doutrina, à lei e à jurisprudência apurar racionalmente um critério que permita desenhar com nitidez a linha de confins que separa o âmbito de competência e de aplicabilidade da lei antiga e da nova lei (vide, J. Baptista Machado, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Almedina, Coimbra, pág. 231 e ss).

No mesmo sentido, sustenta Marcello Caetano, in Manual…, a págs. 137 e seguintes que “é um princípio geral de Direito – válido, por conseguinte, no Direito público e no privado – que a lei não tem efeito retroativo salvo quando seja de natureza interpretativa” ou, acrescentemos, quando o legislador lhe confira, expressamente, eficácia retroativa.

Serve o aduzido o intuito de sustentar a opinião de que se nos afigura inadequado invocar normas cuja vigência só teve lugar a partir de 1 de janeiro de 2013 para regular procedimentos iniciados em 2010, no que se consubstanciaria numa manifesta violação do princípio enunciado.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

Em referência ao ofício n º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., e ao assunto mencionado em epígrafe, temos a informar:

Questiona-nos, o Senhor Presidente da Câmara, concretamente, se o entendimento que obteve sobre os efeitos remuneratórios que resultam da acumulação do exercício do seu cargo de Presidente com o exercício de actividade privada remunerada implicam apenas   a redução da sua remuneração base para 50 % , ou deveriam ter tido um outro efeito remuneratório que seria a redução para 50 % das suas despesas de representação.

A resposta a esta questão obriga-nos a uma incursão nos regimes em que os eleitos podem exercer os seus mandatos, dado que será necessário enquadra primeiro a forma de exercício da actividade de eleito local para, seguidamente, analisarmos o conceito de remuneração e  os efeitos remuneratórios da acumulação de atividades.

I

 Os Eleitos Locais são, de acordo com o artigo 1º do estatuto dos eleitos,¹ os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.

Estes eleitos podem desempenhar funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.

Os presidentes das Câmaras Municipais, os presidentes das Juntas de Freguesia , em regime de tempo inteiro, e os vereadores a tempo inteiro são classificados inequivocamente em regime de permanência ( artigo 2º do referido estatuto ).

Os membros das assembleias deliberativas quer dos municípios quer das freguesias bem como os vereadores e os vogais das juntas que não estejam nem em regime de tempo inteiro nem em regime de meio tempo são considerados em regime de não permanência.

Os Presidentes de Câmara, no entanto, têm a particularidade de desempenharem funções sempre em regime de permanência ( tempo inteiro) não podendo nunca optar pelo exercício em regime de meio tempo.

Por sua vez, no que respeita à remuneração a que os autarcas têm direito há que referir o seguinte:

A remuneração é um direito essencial que assume o carácter de contrapartida pelo exercício do cargo de eleito a tempo inteiro ou a meio tempo.

A fórmula de cálculo é diferenciada  não só consoante se seja eleito municipal ou da freguesia mas também de acordo com o cargo que se desempenha.

Assim, o valor base da remuneração do Presidente da Câmara é fixado por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com os índices seguintes, constantes no n.º 2 do artigo 6º da lei 29/87, de 30/06: 

• Municípios de Lisboa e Porto - 55%;

• Municípios com 40000 ou mais eleitores - 50%;

• Municípios com mais de 10000 e menos de 40000 eleitores - 45%; 

• Restantes municípios - 40%

Exercendo os Presidentes de Câmara sempre funções em regime de tempo inteiro (permanência) facto é que este exercício poderá ser realizado em acumulação com outras funções privadas ou públicas ou em exclusividade.

Se o Presidente de Câmara ( ou um vereador em regime de tempo inteiro) acumular o exercício do seu cargo com outras funções, continuará a exercê-las em regime de tempo inteiro ( permanência) mas essa acumulação poderá ter efeitos remuneratórios na sua remuneração base.

Assim, determina o artigo 7 º do Estatuto dos Eleitos Locais:

1 - As remunerações fixadas no artigo anterior são atribuídas do seguinte modo: 

a) Aqueles que exerçam exclusivamente as suas funções autárquicas recebem a totalidade das remunerações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo anterior; 

b) Aqueles que exerçam uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer actividade privada perceberão 50% do valor da base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito. 

c) Revogado

d)…

II

Como já referimos, questionam-nos sobre os efeitos remuneratórios que resultam da acumulação do exercício do  cargo de Presidente com o exercício de actividade privada remunerada, mais concretamente, se tal acumulação  implica apenas   a redução da sua remuneração base para 50 % , ou se deveria ter tido um outro efeito remuneratório que seria a redução para 50 % das  despesas de representação.

Esta questão obriga-nos à análise dos conceitos de remuneração base e de despesas de representação, muito embora o elemento literal da norma nos pudesse ( mas não deveria nunca) simplificar a nossa análise dado que a lei prescreve que «  Aqueles que exerçam uma profissão liberal, quando o respectivo estatuto profissional permitir a acumulação, ou qualquer actividade privada perceberão 50% do valor da base da remuneração».

Nesta análise, vamo-nos socorrer do Parecer da Procuradoria-Geral da República   10/2011, publicado no DR, II série, de 28 de Setembro de 2011, que clarifica superiormente  estes dois conceitos.

Assim: 

«Um dos componentes da remuneração é a remuneração base conforme o artigo 67.º da Lei 12-A/2008 que, embora integrado em diploma dirigido aos trabalhadores da Administração Pública, poderá ser operativo para todas as funções públicas, e, assim, também para se tentar fixar o conceito da retribuição devida pelo exercício de cargos políticos autárquicos.

Os eleitos locais em regime de permanência têm direito, como se disse, a uma remuneração mensal fixada por referência ao vencimento base atribuído ao Presidente da República, de acordo com determinados índices fixados no EEL e na Lei n.º 11/96 e a dois subsídios extraordinários pagos em Junho e de Novembro de cada ano.

O operador jurídico «remuneração» contido no artigo 6.º, n.os 1 e 3, do EEL e, bem assim, no artigo 5.º da Lei n.º 11/96 corresponde exactamente à atribuição pecuniária contrapartida do trabalho, do desempenho das funções inerentes ao cargo em que os eleitos locais em causa estão investidos. Corresponderá, a nosso ver à remuneração básica, nuclear, directamente relacionada com o exercício das funções.

……..

Os outros abonos previstos – ajudas de custo, subsídio de transporte e despesas de representação – não se apresentam propriamente como correspectivos das funções exercidas, inexistindo uma relação de sinalagmaticidade com a prestação funcional, como sucede com o vencimento. Tais abonos são pagos por força da verificação de circunstâncias especiais que rodeiam o exercício do cargo »   .

No mesmo sentido, exclusão das despesas de representação do conceito de remuneração base, já tinha sido aprovada uma conclusão, acordada em reunião de coordenação jurídica, realizada em 7 de Maio de 2002, que embora se tivesse baseado num anterior quadro jurídico mantém actualidade no que respeita á natureza dos conceitos.

A conclusão foi a seguinte:

«a) As despesas de representação dos eleitos locais não integram a remuneração - base mensal, têm a natureza de suplemento (cf. Artºs 15º, nº 1 e 19º, nº 2, alínea b) do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e nº 3 do artº 6 do Estatuto da Aposentação). 

b) O artº 8 da Lei nº 29/87, de 30 de Junho (Estatuto dos Eleitos locais), na redacção dada pela Lei nº 86/2001, de 10 de Agosto, ao estabelecer que os eleitos locais em regime de meio tempo têm direito a metade das remunerações e subsídios fixados para os respectivos cargos em regime de tempo inteiro não abrange os suplementos, pelo que os vereadores em regime de meio tempo não têm direito a abono de despesas de representação.»

Concordamos inteiramente quer com o entendimento inserto no parecer da Procuradoria-Geral da República que citámos, quer na conclusão da reunião de coordenação jurídica.

De facto, as despesas de representação destinam-se a « compensar os encargos  extraordinários que resultem do exercício do cargo.... tendo por isso o carácter de um abono indemnizatório que, como tal, deve reverter a favor de quem, estando legalmente investido no cargo, ficou sujeito a despesas determinadas pelo exercício da função para ocorrer às quais a lei o atribuiu »².

Estas despesas só são devidas a quem exerça funções em regime de permanência, ou seja, em regime de tempo inteiro, nas Câmaras Municipais ou nas Juntas de Freguesia.

Os eleitos das Câmaras Municipais, em regime de permanência, têm direito a despesas de representação correspondentes a 30% das respectivas remunerações, no caso do Presidente da Câmara, e 20%, para os vereadores a tempo inteiro, pagas doze vezes ao ano ( n.º 4 do artigo 6º do Estatuto dos Eleitos Locais, com a redacção dada pela lei nº 50/99, de 24/06).

Os membros das juntas de freguesia em regime de permanência a tempo inteiro têm direito a despesas de representação correspondentes a 30 % das respectivas remunerações base, no caso do presidente e a 20% no caso dos vogais, e que são pagas 12 vezes ao ano. ( veja-se a lei n º 87/2001, de 10 de Agosto ). 

No que respeita ao conceito de despesas de representação o já citado  Parecer da Procuradoria-Geral da República   10/2011, publicado no DR, II série, de 28 de Setembro de 2011, é francamente elucidativo quanto á natureza do mesmo.

«Considerou-se já ser tal abono um vencimento acessório destinado a compensar os encargos sociais extraordinários que resultem do normal e correspondente exercício do cargo – desde os actos de cortesia individual, passando pelas exigências de vestuário, os gastos, enfim, que a pessoa investida no cargo tem necessariamente de fazer por causa do seu desempenho – e que se não fosse isso poderia dispensar-se de efectuar, tendo por isso o carácter de um abono indemnizatório que, como tal, deve reverter a favor de quem, estando legalmente investido no desempenho do cargo, ficou sujeito às despesas determinadas pelo exercício da função para acorrer às quais a lei o atribuiu.

Na mesma linha fundamental de entendimento considerou-se, em outra oportunidade, que o abono de despesas de representação se destinava à compensação directa de despesas ou a indemnizar os funcionários de despesas especiais a que os sujeitava o exercício da função.

Também se salientou que as despesas de representação não estão directamente relacionadas como exercício da função, projectando-se numa esfera diferente que toca com uma maneira de ser e está para além de simples relação funcional, destinando-se a compensar as despesas provocadas mediatamente pelo exercício da função. 

A evolução legislativa, por seu lado, oferece algumas referências que podem constituir elementos a atender na caracterização do abono para despesas de representação. 

No Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de Novembro de 1969, estabelecia-se que os servidores do Estado não podiam receber pelo exercício do respectivo cargo mais de 95% do ordenado correspondente à categoria imediatamente superior do mesmo quadro e que para esse efeito não eram consideradas, além do mais, as despesas de representação e outras que constituíssem simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 8.º, n.os 1, alínea b), e 2). 

No Decreto-Lei n.º 305/71, de 15 de Julho, consideraram-se as despesas de representação, a par dos salários e vencimentos, integradas no grupo das remunerações certas e permanentes (artigo 11.º, n.º 1). 

Para efeitos de execução do referido diploma, entendeu a administração financeira do Estado que o abono para despesas de representação era "a forma de remuneração constituída pelos abonos feitos a determinadas pessoas que ocupam altos cargos do Estado ou nele exercem funções de relevo, por considerar que não devem suportar os encargos que se entende serem obrigados a satisfazer em razão do decoro e da dignidade necessariamente observados no desempenho desses cargos e funções".

No Estatuto da Aposentação – EA –, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, dispõe-se, por seu lado, que para efeitos de aplicação do respectivo regime e salvo disposição especial em contrário, se consideram remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes aos cargos exercidos não isentas de quota, mas que para tal efeito não se consideravam remunerações, além do mais, as destinadas a despesas de representação (artigo 6.º, n.os 1 e 3). 

No Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, prescreveu-se, por um lado, ser proibida a criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias e que estas eram referidas ao cargo, independentemente da pessoa do respectivo titular, e, por outro, que eram consideradas acessórias as remunerações que acrescessem ao vencimento ou remuneração principal mas com exclusão, além do mais, das despesas de representação e quaisquer outras que revestissem a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 8.º). 

Regime idêntico foi mantido nos diplomas que actualizaram os vencimentos da função pública como se verifica, por exemplo, dos artigos 7.º do Decreto-Lei n.º 57-C/84, de 20 de Fevereiro, e 15.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 11 de Fevereiro.

De toda a evolução legislativa recenseada resulta, assim, que, no sistema retributivo da função pública sempre se distinguiu – noções com inteira autonomia categorial e qualificativa – entre vencimento e despesas de representação.» 

O mesmo sucedeu no regime resultante da reforma de 1989 que se mantém, actualmente, na LVCR.

Como vimos, os suplementos, envolvendo um acréscimo à remuneração base, destinam-se a remunerar as específicas condições em que o trabalho é prestado ou as particularidades que envolve a sua execução.

O suplemento para despesas de representação continua a assumir natureza indemnizatória e destina-se a compensar o funcionário ou agente do acréscimo de despesas determinado pelo exercício de funções inerentes aos respectivos cargos.

A doutrina reafirma o descrito perfil do abono de despesas de representação. PAULO VEIGA E MOURA pondera, a este propósito, que:

«Aos funcionários ou agentes que ocupem uma determinada posição hierárquica no seio de uma pessoa colectiva pública, podem ser atribuídas funções representativas da instituição que servem.

Sempre que tal suceda, o funcionário ou agente identifica-se com a pessoa colectiva que representa em todos os actos externos em que participe.

A representatividade em que são investidos justifica a adopção de um conjunto de cuidados, não exigíveis aos demais funcionários ou agentes, que implicam a realização de despesas tendentes a assegurar a dignidade e o prestígio da instituição representada.

O suplemento por despesas de representação destina-se, justamente, a compensar o acréscimo de despesas inerentes à necessidade do funcionário ou agente representar de forma condigna a pessoa pública para que trabalha (-) (-)»

Reafirmando-se a natureza autónoma, que já se assinalou, das despesas de representação relativamente ao vencimento, cumpre salientar, citando-se, novamente o parecer n.º 40/98, que tais atribuições «não estão directamente relacionadas com o exercício da função; projectam-se numa esfera diferente que toca com uma maneira de ser e estar para além da simples relação funcional». 

Às despesas de representação, acrescenta-se ali, «numa dada perspectiva, falta-lhes a correspectividade da retribuição, pois visam simplesmente a reintegração (directa e específica ou “à forfait”) de desembolsos ou de encargos especiais que o trabalhador tem de suportar».

Como se lê no Acórdão de 15 de Fevereiro de 2001 do Supremo Tribunal Administrativo, a atribuição de despesas de representação aos titulares de certos cargos dirigentes «funda-se primacialmente no interesse público, estando em causa a salvaguarda da dignidade e prestígio das funções e especiais exigências de disponibilidade permanente do dirigente para o seu exercício e a compensá-los pela necessidade de suportar despesas acrescidas de carácter social que tal exercício geralmente implica».

No mesmo sentido, o Acórdão do mesmo Tribunal, de 31 de Outubro de 2007, onde se considera que as despesas de representação «não são vencimento do cargo, destinando-se, antes, a indemnizar os respectivos beneficiários de despesas especiais determinadas por motivos de serviço». Conforme sumário desse Acórdão, «as despesas de representação não fazem parte do conceito de remuneração em sentido estrito. São suplementos ou acréscimos remuneratórios que visam compensar o funcionário pelas despesas que ele tenha de efectuar em razão das especificidades próprias do cargo e da dignidade e do prestígio, tanto da função desempenhada, como da instituição representada».

Conclusão:

1. Podemos, então, concluir que as despesas de representação não integram o conceito de remuneração base, são suplementos ou acréscimos remuneratórios que visam compensar o eleito pelas despesas que ele tenha de efectuar em razão do cargo desempenhado e da representação da autarquia, pelo que um Presidente de Câmara que acumule o exercício do seu cargo com actividade privada remunerada aufere 50 % do valor de base da sua remuneração mas aufere por inteiro as despesas de representação;

2. Um Presidente de Câmara exerce sempre as suas funções em regime de tempo inteiro, com ou sem exclusividade;

3. Um Presidente de Câmara que acumular o exercício do seu cargo com actividades privadas remuneradas recebe 50 % da sua remuneração;

4. Dado que as despesas de representação não integram o conceito de remuneração, são suplementos remuneratórios, são integralmente recebidas pelo Presidente da Câmara, que continua a exercer o seu cargo em regime de tempo inteiro;

5. Há que clarificar que um Presidente da Câmara exerce sempre as suas funções em regime de tempo inteiro, pelo que tem sempre direito a receber despesas de representação, que são unicamente auferidas pelas autarcas que exercem funções em regime de tempo inteiro;

Maria José l. Castanheira Neves

(Diretora de serviços de Apoio Jurídico e à Administração local)

1. Lei nº 29/87, de 30/06, com as alterações introduzidas  pelas leis  97/89, de 15/12, 1/91, de 10/01, 11/91, de 17/05, 11/96, de 18/04, 127/97, de 11/12, 50/99, de 24/06, e 86/2001, de 10/08 .

2. Parecer da PGR, processo n.º 40/98, publicado no D.R. , n.º 90, II série, de 17/04/1999.

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., sobre a matéria referenciada em epígrafe, cumpre-nos tecer as seguintes considerações:

Subjacente ao pedido formulado pela requerente está a obtenção de novas habilitações, associada à maior complexidade das funções àquelas correspondentes, quando reportadas à categoria em que a mesma se encontra integrada.

Ora, afastada que está, por razões óbvias e conhecidas, qualquer possibilidade de reclassificação, como a própria reconhece no requerimento inicial, resta-nos, como figura jurídica merecedora de alguma reflexão, no presente contexto, a mobilidade intercarreiras.

 

Ocorre-nos dizer, quanto a esta, que, pressupondo a existência de “conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham,” e, carecendo, por isso, de ser “sempre devidamente fundamentada,” “a mobilidade interna a órgãos ou serviços” encontra-se regulamentada nos artigos 59.º e seguintes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, abreviadamente, LVCR, aplicada à administração local pelo Decreto-lei n.º 209/2009, de 3 de setembro, ambos na atual redação, podendo revestir as modalidades de mobilidade na categoria e de mobilidade intercarreiras ou categorias. 

Por seu turno, nos termos do disposto nos n.ºs 3 e 4 do art.º 60.º da LVCR, “a mobilidade intercarreiras ou categorias opera-se para o exercício de funções não inerentes à categoria de que o trabalhador é titular e inerentes:

a) A categoria superior ou inferior da mesma carreira; ou

b) A carreira de grau de complexidade funcional igual, superior ou inferior ao da carreira em que se encontra integrado ou ao da categoria de que é titular”, exigindo-se, neste último caso, que o trabalhador seja detentor “de habilitação adequada,” não podendo esta mobilidade interna “modificar substancialmente a sua posição”. 

Ora, compulsando as normas reguladoras da complexidade funcional das carreiras, nomeadamente, as contidas no art.º 44.º da LVCR, verificamos que aquela se encontra hierarquizada da seguinte forma:

“a) De grau 1, quando se exija a titularidade da escolaridade obrigatória, ainda que acrescida de formação profissional adequada;

b) De grau 2, quando se exija a titularidade do 12.º ano de escolaridade ou de curso que lhe seja equiparado;

c) De grau 3, quando se exija a titularidade de licenciatura ou de grau académico superior a esta”, sendo que, nos termos do n.º 3 do preceito, “as carreiras pluricategoriais podem apresentar mais do que um grau de complexidade funcional, cada um deles referenciado a categorias, quando a integração nestas dependa, em regra, da titularidade de níveis habilitacionais diferentes”.

Assim, em face da articulação do disposto nas normas transcritas, afigura-se-nos perfeitamente possível que, uma vez respeitadas as exigências e pressupostos nelas previstos, a mobilidade interna entre carreiras possa permitir o desempenho de conteúdo funcional de carreiras diferentes, quando nos encontremos perante carreiras de graus de complexidade funcional contíguos, como no presente caso ocorre.

E, no tocante à remuneração, aspeto que a requerente não deixa de abordar, haveria que atender-se, em condições normais, ao disposto no artigo 62.º da LVCR, quando estabelece o seguinte:

“1 - O trabalhador em mobilidade na categoria, em órgão ou serviço diferente ou cuja situação jurídico-funcional de origem seja a de colocado em situação de mobilidade especial, pode ser remunerado pela posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontre posicionado na categoria ou, em caso de inexistência, pelo nível remuneratório que suceda ao correspondente à sua posição na tabela remuneratória única.

2 - O trabalhador em mobilidade intercarreiras ou categorias em caso algum é afetado na remuneração correspondente à categoria de que é titular.

3 - No caso referido no número anterior, a remuneração do trabalhador é acrescida para o nível remuneratório superior mais próximo daquele que corresponde ao seu posicionamento na categoria de que é titular que se encontre previsto na categoria cujas funções vai exercer, desde que a primeira posição remuneratória desta categoria corresponda a nível remuneratório superior ao nível remuneratório da primeira posição daquela de que é titular.

4 - Não se verificando a hipótese prevista no número anterior, pode o trabalhador ser remunerado nos termos do n.º 1.

5 - …” (salientámos).

Acontece, porém, que, nos termos do disposto no n.º 1 e na alínea d) do n.º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2013, “é vedada a prática de quaisquer atos que consubstanciem valorizações remuneratórias… designadamente os resultantes… do pagamento de remuneração diferente da auferida na categoria de origem, nas situações de mobilidade interna, em qualquer das suas modalidades, iniciadas após a entrada em vigor da presente lei, suspendendo-se a aplicação a novas situações do regime de remuneração dos trabalhadores em mobilidade prevista nos n.ºs 1 a 4 do artigo 62.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, bem como a dispensa do acordo do trabalhador a que se refere o n.º 2 do artigo 61.º da mesma lei nos casos em que à categoria cujas funções vai exercer correspondesse uma remuneração superior.” (salientámos).

Sobre a exigibilidade do posto de trabalho, enquanto pressuposto do recurso à mobilidade intercarreiras, e contraditando a informação dos serviços, ocorre-nos referir, em primeiro lugar, que, nos termos do n.º 1 do artigo 5.º da LVCR, os postos de trabalho de que cada órgão ou serviço carecem para o desenvolvimento das respetivas atividades são caracterizados em função “da atribuição, competência ou atividade que o seu ocupante se destina a cumprir ou a executar [alínea a)], do cargo ou da carreira e categoria que lhes correspondam [alínea b)], dentro de cada carreira e, ou, categoria, quando imprescindível, da área de formação académica ou profissional de que o seu ocupante deva ser titular [alínea c)] e do perfil de competências transversais da respetiva carreira e, ou, categoria, a aprovar nos termos do n.º 2 do artigo 54.º, complementado com as competências associadas à especificidade do posto de trabalho [alínea d)], sendo que em lado algum se exige, no âmbito desta caracterização, qualquer referência ao tipo de vínculo (determinado, determinável ou indeterminado) que lhe é ou pode ser associado.

Por outro lado, afigura-se-nos inadequado invocar como argumento, neste contexto, e num sentido ou noutro, a possibilidade da consolidação da mobilidade na categoria quando a mesma não se encontra juridicamente contemplada para a mobilidade intercarreiras.

Por último, não nos eximimos de referir o entendimento que, a solicitação da Secretaria Geral (SG) do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, sobre a questão da exigibilidade de posto de trabalho no serviço de destino em situações de mobilidade intercarreiras, foi veiculado pela Direção Geral da Administração e do Emprego Público, que subscrevemos e, seguidamente, se transcreve¹:

“Pelo presente solicita-se informação sobre se a DGAEP confirma o entendimento desta Secretaria-Geral, segundo o qual para se operar uma mobilidade interna não é requisito a existência de posto de trabalho vago, na medida em que só há ocupação de posto de trabalho do mapa de pessoal do organismo relativamente aos trabalhadores que com este estabelecem uma relação jurídica de emprego público, por nomeação ou contrato, o que não acontece com a mobilidade interna, dada a sua transitoriedade; isto, sem prejuízo da necessidade de posto de trabalho para efeitos de consolidação da mobilidade.”

Resposta: “Acompanhamos o entendimento dessa SG, porquanto, é o que resulta da conjugação dos artigos 6º/2, 59º, 60º/4, e 64º/2-d) da LVCR, este último a contrario. Nos termos destes dispositivos não constitui pressuposto para recurso à mobilidade a existência de posto de trabalho não ocupado no mapa de pessoal. A mobilidade é sempre um exercício transitório de funções que, não raras vezes, tem subjacente necessidades/situações que não eram previsíveis aquando do planeamento anual. De notar que também no anterior regime de mobilidade (requisição, destacamento) os trabalhadores não ocupavam lugar do quadro, não tendo o legislador da LVCR inovado nesta matéria.”

Em face do exposto, vemo-nos reconduzidos à conclusão de que não colhem os argumentos invocados para sustentar a recusa do pedido formulado pela requerente, conquanto se fundamente no pressuposto da existência de conveniência para o interesse público, designadamente, se a concretização da mobilidade intercarreiras em causa redundar em ganhos de economia, eficácia e eficiência dos serviços.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

1. http://www.sg.mamaot.pt/index.php/orientacoes-tecnicas/145-mobilidade-interna-necessidade-de-posto-de-trabalho.

Tendo em atenção o exposto no ofício n.º ..., de ..., da Câmara Municipal de ..., sobre a matéria referenciada em epígrafe, cumpre-nos tecer as seguintes considerações:

Reportando-nos ao solicitado através da comunicação acima referenciada, e sem perder de vista que os pareceres emitidos pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, a solicitação das entidades autárquicas, não se revestem, nesta matéria, de uma natureza vinculativa, antes se inserem no âmbito de uma assessoria jurídica voluntária, informamos de que, nos termos do n.º 2, alínea a), da Portaria n.º 314/2010, de 14 de junho, as referidas solicitações deverão ser acompanhadas de informação dos serviços “que enquadre a situação, proceda à sua análise e proponha uma solução para a questão objeto de consulta” e cumprir os requisitos previstos no n.º 5, alínea f), da Portaria n.º 528/2007, de 30 de abril, designadamente, serem subscritas pelo presidente do órgão (ou seu substituto legal).

 

De qualquer modo, sempre se dirá que, pressupondo a existência de “conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham,” e, carecendo, por isso, de ser “sempre devidamente fundamentada,” “a mobilidade interna a órgãos ou serviços” encontra-se regulamentada nos artigos 59.º e seguintes da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, abreviadamente, LVCR, aplicada à administração local pelo Decreto-lei n.º 209/2009, de 3 de setembro, ambos na atual redação, podendo revestir as modalidades de mobilidade na categoria e de mobilidade intercarreiras ou categorias. 

Por seu turno, nos termos do disposto nos n.ºs 3 e 4 do art.º 60.º da LVCR, “a mobilidade intercarreiras ou categorias opera-se para o exercício de funções não inerentes à categoria de que o trabalhador é titular e inerentes:

a) A categoria superior ou inferior da mesma carreira; ou

b) A carreira de grau de complexidade funcional igual, superior ou inferior ao da carreira em que se encontra integrado ou ao da categoria de que é titular”, exigindo-se, neste último caso, que o trabalhador seja detentor “de habilitação adequada,” não podendo esta mobilidade interna “modificar substancialmente a sua posição”. 

Assim, em face do disposto na norma transcrita, afigura-se-nos perfeitamente possível que, uma vez respeitadas as exigências e pressupostos nelas previstos, a mobilidade interna entre categorias possa permitir o desempenho de conteúdo funcional da categoria superior da carreira, como no presente caso ocorre.

Por outro lado, no tocante à remuneração, haveria que atender-se, em condições normais, ao disposto no artigo 62.º da LVCR, quando estabelece o seguinte:

“1 - O trabalhador em mobilidade na categoria, em órgão ou serviço diferente ou cuja situação jurídico funcional de origem seja a de colocado em situação de mobilidade especial, pode ser remunerado pela posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontre posicionado na categoria ou, em caso de inexistência, pelo nível remuneratório que suceda ao correspondente à sua posição na tabela remuneratória única.

2 - O trabalhador em mobilidade intercarreiras ou categorias em caso algum é afetado na remuneração correspondente à categoria de que é titular.

3 - No caso referido no número anterior, a remuneração do trabalhador é acrescida para o nível remuneratório superior mais próximo daquele que corresponde ao seu posicionamento na categoria de que é titular que se encontre previsto na categoria cujas funções vai exercer, desde que a primeira posição remuneratória desta categoria corresponda a nível remuneratório superior ao nível remuneratório da primeira posição daquela de que é titular.

4 - Não se verificando a hipótese prevista no número anterior, pode o trabalhador ser remunerado nos termos do n.º 1.

5 - …” (salientámos).

Acontece, porém, que, nos termos do disposto no n.º 1 e na alínea d) do n.º 2 do artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2013, “é vedada a prática de quaisquer atos que consubstanciem valorizações remuneratórias… designadamente os resultantes… do pagamento de remuneração diferente da auferida na categoria de origem, nas situações de mobilidade interna, em qualquer das suas modalidades, iniciadas após a entrada em vigor da presente lei, suspendendo-se a aplicação a novas situações do regime de remuneração dos trabalhadores em mobilidade prevista nos n.ºs 1 a 4 do artigo 62.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, bem como a dispensa do acordo do trabalhador a que se refere o n.º 2 do artigo 61.º da mesma lei nos casos em que à categoria cujas funções vai exercer correspondesse uma remuneração superior.” (salientámos).

Em face do exposto, vemo-nos reconduzidos à conclusão de que não subsistirão obstáculos à concretização desta mobilidade, conquanto se fundamente no pressuposto da existência de conveniência para o interesse público, designadamente, se a concretização da mobilidade entre categorias em causa redundar em ganhos de economia, eficácia e eficiência dos serviços.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

A Câmara Municipal de ..., em seu ofício nº ...., de ..., complemento pelo ofício nº ..., de ..., solicita parecer jurídico que esclareça como decidir no caso que se segue.

No âmbito da aprovação de operações de loteamento, prevê o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) – aprovado pelo D.L. 555/99, de 16.12, na atual redação -  no seu artigo 43º, que em certos casos, aí tipificados, não se justifica a cedência pelos promotores de terrenos para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos, ficando nesse caso sujeitos a pagamento de compensações em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal.

Entendem, no entanto, alguns promotores que, ainda que a lei o não obrigue, têm todo o interesse em ceder parcelas de terreno para espaços verdes, com a justificação de que esses espaços valorizam a área objeto do loteamento.

Pretende a Câmara Municipal saber, em suma, qual o instrumento legal adequado a satisfazer o pretendido pelos promotores, garantindo, ao mesmo tempo, que os mesmos executem e mantenham os ditos espaços verdes, e ainda qual o procedimento. 

Sobre o assunto, começaremos por informar que a Câmara Municipal tem à disposição no RJUE duas formas contratuais, com âmbitos, conteúdo e finalidade distintas, no âmbito das operações de loteamento, para permitir a moradores ou grupos de moradores a gestão das respetivas infraestruturas, espaços verdes e de utilização coletiva: os acordos de cooperação, previstos no artigo 46º, e os contratos de concessão, previstos e regulados no mesmo artigo e no artigo 47º.

Assim, os acordos de cooperação, de acordo com o artigo 46º, no seu número 2, podem incidir sobre:

a) Limpeza e higiene;

b) Conservação de espaços verdes existentes;

c) Manutenção dos equipamentos de recreio e lazer;

d) Vigilância da área, por forma a evitar a sua degradação.

Já os contratos de concessão, nos termos do nº3 do artigo 46º, e artigo 47º do RJUE, visam a própria construção pelos particulares dos equipamentos de utilização coletiva ou instalações fixas e não desmontáveis em espaços verdes ou a manutenção de infraestuturas, na área objeto da operação de loteamento. 

Deve esclarecer-se que, enquanto não for publicado o “diploma próprio”, a que alude o artigo 47, no nº1, que estabelecerá os princípios e as regras a que devem subordinar-se estes contratos de concessão, aplicam-se para estes contratos as regras sobre contratos de “Concessões de obras públicas e de serviços públicos” no respetivo capitulo do Código dos Contratos Públicos – aprovado pelo D.L. nº 18/2008, de 29.1, na sua actual redação - nos seus artigos 407º e ss.¹

Compete, em suma, à Câmara Municipal decidir qual a forma contratual, de entre as referidas, mais adequado ao que se pretende, de acordo com o respetivo conteúdo e objetivos. 

Sobre o assunto, para melhor esclarecimento, julgamos útil citar Fernando Alves Correia:²

“No regime do controlo prévio de operações urbanísticas, que será objeto da nossa atenção no Volume III, encontram-se várias manifestações contratuais. Assim sucede com os contratos que têm por objeto encargos relativos a infraestruturas urbanísticas e com os contratos de cooperação e de concessão do domínio municipal de gestão de infraestruturas e dos espaços verdes e de utilização coletiva (…).”

Começando Alves Correia por se referir a um primeiro tipo de contrato urbanístico, aquele a que se refere o artigo 25º do RJUE, analisa de seguida um segundo tipo contratual, no âmbito das operações de loteamento, com especial interesse e utilidade no caso que nos é apresentado pelo município de Leiria:

“Incluem-se no grupo de contratos mencionado em segundo lugar espécies contratuais que têm o seu espaço privilegiado do domínio das operações de loteamento. De facto, no contexto destas, a gestão das infraestruturas e dos espaços verdes e de utilização coletiva pode ser confiada a moradores ou a grupos de moradores das zonas loteadas e urbanizadas, mediante celebração com o município de acordos de cooperação ou de contrato administrativo de concessão do domínio municipal. Os primeiros podem incidir, nomeadamente, sobre limpeza e higiene, conservação de espaços verdes existentes, manutenção dos equipamentos de recreio e lazer e vigilância da área, de forma a evitar a sua degradação. Os segundos – cujos princípios a que devem subordinar-se são estabelecidos em diploma próprio (ainda não aprovado) e que não podem, sob pena de nulidade das cláusulas respetivas, proibir o acesso e utilização do espaço concessionado por parte do público, sem prejuízo das limitações a tais acesso e utilização que sejam admitidos no referido diploma próprio, ainda a aprovar – devem ser celebrados sempre que se pretenda realizar investimentos em equipamentos de utilização coletiva ou em instalações fixas e não desmontáveis em espaços verdes, ou a manutenção de infraestruturas.

Todas as figuras contratuais que vêm de ser referidas são qualificadas como contratos de mediação no regime de controlo prévio das operações urbanísticas, qualificação esta cuja utilidade é emprestada pela sua aptidão para exprimir não apenas, no seu sentido etimológico, a circunstância de estarmos face a contratos que intervém no âmbito do controlo prévio das operações urbanísticas, incluindo diretamente sobre o sentido das decisões administrativas, mas, sobretudo, pela especial vocação dos mesmos em constituírem uma base de diálogo e de compromissos entre as partes tendo em vista a concretização de operações urbanísticas e a consequente superação de interesses conflituantes”

(sublinhados nossos)

Do que vai exposto, designadamente no trecho da obra citada, podemos concluir que pode a Câmara Municipal, no âmbito do controlo prévio de operações de loteamento, colocar como condição, no próprio alvará de loteamento, a celebração futura de contratos para gestão dos respetivos espaços verdes, seja por acordos de cooperação – com o objetivo de assegurar a conservação e manutenção dos espaços – seja através de contratos de concessão, conforme aplicável, implicando estes últimos, a realização de investimentos em equipamentos e infraestruturas, estando sujeitos às regras do estabelecido no Código dos Contratos Públicos, quanto a estes contratos, enquanto não for aprovado o diploma especifico previsto no artigo 47º do RJUE. 

Divisão de Apoio Jurídico

(António Ramos)

1. Sobre o assunto, sugerimos a consulta de “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, de Fernanda Paula oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, 2011 – 3ª Edição, Almedina.

2. In Manual do Direito do Urbanismo, Vol. II, Almedina, 2010, pag. 40 e ss.

Por ... remetido em ..., a Junta de Freguesia de ..., solicita a esta CCDR a emissão de parecer jurídico que esclareça se a Freguesia pode participar em Associação de direito privado, sem fins lucrativos (que visa preservar, divulgar e promover a planta do limonete, ex libris da freguesia de ...) e se pode integrar a direção, de ter poder de voto ou outros direitos/obrigações decorrentes dos estatutos.

Assim, cumpre informar:

As Freguesias enquanto pessoas coletivas de direito público, são dotadas de população e território e de órgãos representativos que visam a prossecução dos interesses próprios, comuns e específicos das respetivas populações.

As atribuições das freguesias, estão previstas no art.º 14º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro que refere:

“Artigo 14.º 

Atribuições das freguesias

1 - As freguesias dispõem de atribuições nos seguintes domínios:

a) Equipamento rural e urbano: 

b) Abastecimento público; 

c) Educação; 

d) Cultura, tempos livres e desporto; 

e) Cuidados primários de saúde; 

f) Acção social; 

g) Protecção civil; 

h) Ambiente e salubridade; 

i) Desenvolvimento; 

j) Ordenamento urbano e rural; 

l) Protecção da comunidade.

2 - As atribuições das freguesias e a competência dos respectivos órgãos abrangem o planeamento, a gestão e a realização de investimentos nos casos e nos termos previstos na lei. “

Por sua vez, a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e freguesias.

Os órgãos representativos da Freguesia são a Assembleia de Freguesia e a Junta de Freguesia.

Porém, quer das competências da Assembleia quer da Junta, constantes dos artigos 17º e 34º, respetivamente, da Lei n.º 169/2009 não resulta que a Freguesia possa associar-se com entidades privadas, ou seja, que possa participar em Associação de direito privado, mesmo sem fins lucrativos, que prossigam fins de reconhecido interesse público local e se contenha dentro das atribuições cometidas à Freguesia.

Aliás, a possibilidade de associação apenas é permitida aos Municípios pela alínea m) do n.º 2 do art.º 53º desta Lei, sendo certo que por força da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto (Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais) tais participações sofreram limitações antes não exigidas – ex. visto prévio do Tribunal de Contas.

Na verdade, às Freguesias é permitido somente a sua participação em empresas de capitais públicos de âmbito municipal – alínea e), do n.º 2, do artigo 17º, e alínea b) do n.º 6 do art.º 34º, ambos da Lei n.º 169/2009.

Contudo, embora não exista habilitação legal para a participação pretendida pela Junta de Freguesia de ... na citada Associação, nada impede, se assim for deliberado pela Assembleia de Freguesia, sob proposta da Junta, autorizar a freguesia a estabelecer formas de cooperação com esta entidade, ao abrigo da alínea g) do n.º 2 do já referido artigo 17º ou até apoiar ou comparticipar, pelos meios que a Junta de Freguesia entenda adequados, as atividades desenvolvidas por esta Associação que sejam do interesse da Freguesia com natureza cultural, educativa ou qualquer outra desde que fundamentada - alínea l) do n.º 6 do art.º 34º da Lei n.º 169/99.

E, ao abrigo desta alínea l) do n.º 6 do art.º 34º, conjugado com o artigo 36º também deste diploma, poderá ser objeto de protocolo de colaboração a celebrar com a citada Associação, desde que esta desenvolva a sua atividade na área da freguesia e sejam protegidos cabalmente os direitos e deveres quer da Freguesia de Tavarede quer da Associação.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

(Rosa Maria Casalta Batanete)

Através do ofício nº ..., de ..., da Câmara Municipal da ..., foi solicitado a estes serviços um parecer jurídico sobre as seguintes questões:

 

Temos a informar:

Estipula o nº 1 do art. 75º da Lei nº 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado de 2013, que “O disposto no artigo 27º é aplicável aos valores pagos por contratos de aquisição de serviços que, em 2013, venham a renovar-se ou a celebrar-se com idêntico objeto e, ou contraparte de contrato vigente em 2012, celebrados por: (…)”

Resulta assim da lei, à semelhança do que já decorria do nº 1 do art. 26º da Lei nº 64-B/2012, de 30 de dezembro, que a redução remuneratória deve ser aplicada a todos os contratos de aquisição de serviços que se celebrem ou renovem em 2013, com idêntico objeto e ou contraparte de contrato vigente em 2012, sem prejuízo das exceções que a mesma norma estabelece nos seus nºs 6, 7 e 8.

No nosso entendimento, tal significa que a redução remuneratória deve ser aplicada, não só aos contratos de aquisição de serviços celebrados ou renovados em 2013 que possuam a mesma contraparte e o mesmo objeto de contrato vigente em 2012, como também àqueles em que a contraparte é a mesma, ainda que o objeto seja diferente, e o objeto é o mesmo, mas a contraparte é diferente.

Esta regra, como referimos, só é afastada se se verificar alguma das exceções que a lei taxativamente estabelece para a aplicação da redução remuneratória e que são, de acordo com os referidos normativos, as seguintes:

 Celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços essenciais, previstos no nº 2 do art. 1º da Lei nº 23/96, de 26 de julho, na sua redação atual), e de contratos mistos cujo tipo contratual preponderante não seja o da aquisição de serviços ou seja meramente acessório (al.a), nº 6;

 Celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços por entidades adjudicantes ao abrigo de acordos quadro (al.b), nº 6);

 Celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços por entidades adjudicantes abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, na sua redação atual, entre si ou com entidades públicas empresariais (al.c), nº 6);

 Renovação de contratos de aquisição de serviços que tenham sido celebrados ao abrigo de concurso público em que o critério de adjudicação tenha sido o do mais baixo preço (al.d), nº 6);

 Renovação, em 2013, de contratos de aquisição de serviços cuja celebração ou renovação anterior já tenha sido objeto de redução remuneratória, de parecer favorável ou registo de comunicação (nº 7), e

 Celebração, em 2013, de contratos de aquisição de serviços cuja celebração já tenha sido em 2011 e em 2012, objeto de reduções remuneratórias, de pareceres favoráveis ou registos de comunicação, desde que a quantidade e preço a pagar não sejam superiores aos de 2012 (nº 8).

Ora, no que respeita em particular aos contratos de aquisição de serviços de seguros, a lei, conforme o atrás referido, não estabelece qualquer exceção específica para este tipo de contratos, pelo que deverão ser seguidas as regras previstas no citado art. 75º, devendo, nessa medida, o Município proceder à redução remuneratória dos contratos que se celebrem ou renovem em 2013 com idêntico objeto e, ou contraparte de contrato vigente (celebrado ou renovado) em 2012.

Na verdade, não configurando o contrato de aquisição de serviços de seguros nenhuma das situações previstas no nº 6 do art. 75º da Lei nº 66-B/2012, designadamente a prevista na al. a) que dispensa de redução remuneratória os contratos de aquisição de serviços essenciais, dado esse tipo de serviços não se subsumir no conceito de serviços essenciais elencados no nº 2 do art. 1º da Lei nº 23/96, nem se verificando nenhuma das situações definidas nos nºs 7 e 8 do mesmo normativo, só é dado concluir que o Município para a celebração ou renovação de contratos de aquisição de serviços de seguros em 2013 deve obrigatoriamente proceder, por força do nº 1 do art. 75º da referida lei, à redução remuneratória prevista no art. 27º do mesmo diploma.

A Divisão de Apoio Jurídico

(Elisabete Maria Viegas Frutuoso)

Tendo em atenção o exposto por ... de ..., da Junta de Freguesia de ..., sobre o assunto referenciado em epígrafe, cumpre tecer as seguintes considerações:

O atual quadro legislativo enformador do funcionamento das autarquias locais, acha-se contemplado em dois diplomas básicos, nomeadamente, a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro – lei quadro de transferência de atribuições e competências para as Autarquias Locais – e a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, (alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 janeiro) – regime jurídico do funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias e as respetivas competências.

Ora, no âmbito da administração local, e tomando como base aqueles dois diplomas, encontramos 3 conceitos distintos, a saber:

Atribuições – que consistem nos domínios onde cabe às autarquias atuarem;

Competências/poder – que consistem nos poderes que podem exercer em cada uma das atribuições;

Competências/orgânicas – que consistem nos poderes que cada órgão de cada autarquia dispõe para o exercício das competências/poder.

Como é sabido, as atribuições dos municípios acham-se elencadas no artigo 13.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, delas se destacando, no que para a economia do presente parecer se afigura relevante, as respeitantes a equipamento rural e urbano e à educação. 

Por sua vez, o desempenho deste conjunto de atribuições pode concretizar-se, em cada uma delas, através do exercício de uma ou mais das competências/poder elencadas no n.º 5 do artigo 2.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, a saber, competências consultivas, de planeamento, de gestão, de investimento, de fiscalização e de licenciamento.

 

Conjugando o disposto nas duas citadas normas (n.º 5 do artigo 2.º e artigo 13.º), 

a Lei n.º 159/99 desenvolve, mais adiante, o elenco de competências/poder que cabem aos municípios por cada uma das atribuições, designadamente, e neste contexto, as respeitantes ao equipamento rural e urbano no artigo 16.º [cfr., alínea a) do preceito] e à educação, no artigo 19.º.

E a transferência para os municípios de cada uma das competências/poder previstas neste conjunto de artigos está concretizada, tanto na Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, quanto em diplomas avulsos, de que é exemplo o Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, este, em matéria de educação. 

Assim é que as competências/orgânicas se encontram repartidas, 

na Lei n.º 169/99, entre a assembleia municipal (artigo 53.º), a câmara municipal (artigo 64.º) e o presidente da câmara municipal (artigo 68.º).

No âmbito em apreço, existe ainda um conjunto de órgãos de natureza mista (consultiva/deliberativa) e composição variada (integrada por representantes municipais e representantes locais) de que são exemplo o Conselho Municipal de Educação (Decreto-lei n.º 7/2003, de 15 de janeiro), o Conselho Local de Ação Social (Portaria n.º 396/2007, de 2 de abril, com a redação da Portaria n.º 285/2008, de 10 de abril).

Além das competências previstas nos artigos já citados da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, outras existem que são, avulsamente, atribuídas aos órgãos autárquicos pelos diplomas que concretizam a transferência de competências/poder para os municípios.

Mas, se relativamente aos municípios, a estruturação e estratificação dos vários tipos de competências encontra suporte legal nas normas e diplomas referidos, no tocante às freguesias não curou o legislador, compreensivelmente, de adotar idêntica metodologia, de que é ilustrativa a circunstância de, nos domínios em apreço, não lhes conferir quaisquer competências orgânicas, razão por que, e consequentemente, só as poderão exercer, eventualmente, desde que sejam previamente delegadas pelo município e tituladas por adequado protocolo.

Vale, em matéria de delegação de competências nas freguesias, acrescentar algumas particularidades, a saber, a de que só podem ser delegadas competências da Câmara Municipal (embora incluindo as competências do presidente da câmara necessárias ao desempenho das competências delegadas), tem uma natureza contratual (protocolo), pode implicar (ou não) a transferência de meios financeiros, técnicos e humanos, trata-se de uma transferência temporária do exercício de competências/orgânicas e não da transferência de competências/poder e carece, para ser eficaz, de autorização da assembleia de freguesia.¹

Em face do exposto, e afigurando-se-nos possível concluir pela concretização da delegação de competências, a que acima se aludiu, sem que, contudo, tenha havido a correspondente transferência de meios financeiros, técnicos e humanos, vemo-nos reconduzidos ao que em matéria de regime de recrutamento de pessoal se encontra estabelecido por lei.

Assim, e partindo do pressuposto de que a autarquia não se encontra abrangida pelo disposto no art.º 67.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013 – abreviadamente, LOE/2013 – para onde nos remete o n.º 5 do art.º 66.º da mesma lei, haverá que atender-se, no que a esta matéria diz respeito, e em primeira linha, ao disposto no n.º 1 deste preceito quando prescreve o seguinte:

“As autarquias locais não podem proceder à abertura de procedimentos concursais com vista à constituição de relações jurídicas de emprego público por tempo indeterminado, determinado ou determinável, para carreira geral ou especial e carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, destinados a candidatos que não possuam uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecida, …” (salientámos).

O mesmo será dizer, a contrario, e salvo melhor opinião, que as autarquias locais podem proceder à abertura de procedimentos concursais com vista à constituição de relações jurídicas de emprego público por tempo indeterminado, determinado ou determinável, para carreira geral ou especial e carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, destinados a candidatos que possuam uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecida.

Consequentemente, pretendendo essa autarquia preencher postos de trabalho previstos em mapa de pessoal e orçamento, nada obsta a que, por deliberação do órgão executivo, proceda à abertura de um procedimento concursal circunscrito a candidatos que sejam já detentores de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecida, para o que deverá proceder à publicitação da oferta de emprego nos termos do art.º 19.º da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de janeiro, na atual redação.

Não será despiciendo chamar, aqui, à colação o disposto no n.º 3 do artigo 2.º e no artigo 33.º-A da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, na atual redação, no tocante ao recrutamento de pessoal em situação de mobilidade especial, e o disposto nos artigos 59.º a 64.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro – abreviadamente, LVCR –, também na atual redação, no respeitante ao recurso a instrumentos de mobilidade.

Pertinente será, também, fazer uma referência, a propósito do preenchimento de postos de trabalho por pessoal em situação de mobilidade especial ou através do recurso a outros instrumentos de mobilidade, e respetivamente, ao disposto no n.º 3 do art.º 2.º e na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º, ambos do Decreto-lei n.º 78/2003, de 23 de abril, republicado pelo Decreto-lei n.º 40/2008, de 10 de março (isto, até que seja publicada a portaria a que se refere o n.º 2 do artigo 33.º-A da Lei n.º 53/2006).

Contudo, não se revelando possível o preenchimento dos postos de trabalho em causa nos termos referidos, haverá que aferir da possibilidade de lançar mão do disposto no n.º 2 do mesmo preceito, ou seja, da possibilidade de recorrer ao recrutamento excecional nele previsto.

Prescreve o n.º 2 do artigo 66.º da LOE/2013 o seguinte:

“Em situações excecionais, devidamente fundamentadas, o órgão deliberativo, sob proposta do respetivo órgão executivo, pode, ao abrigo e nos termos do disposto nos n.ºs 6 e 7 do artigo 6.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, autorizar a abertura dos procedimentos concursais a que se refere o número anterior, fixando, caso a caso, o número máximo de trabalhadores a recrutar e desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:

a) Seja imprescindível o recrutamento, tendo em vista assegurar o cumprimento das obrigações de prestação de serviço público legalmente estabelecidas e ponderada a carência dos recursos humanos no setor de atividade a que aquele se destina, bem como a evolução global dos recursos humanos na autarquia em causa;

b) Seja impossível a ocupação dos postos de trabalho em causa nos termos previstos nos n.ºs 1 a 5 do artigo 6.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, ou por recurso a pessoal colocado em situação de mobilidade especial ou outros instrumentos de mobilidade;

c) Seja demonstrado que os encargos com os recrutamentos em causa estão previstos nos orçamentos dos serviços a que respeitam;

d) Sejam cumpridos, pontual e integralmente, os deveres de informação previstos no artigo 50.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de junho, 67-A/2007, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 22/2012, de 30 de maio, e na Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro;

e) Seja demonstrado o cumprimento das medidas de redução mínima, estabelecidas tendo em vista o cumprimento do PAEF, considerando o número de trabalhadores em causa no termo do ano anterior” (intercalado e destacado nossos).

O mesmo é dizer que, respeitados que sejam os requisitos cumulativos enunciados, é perfeitamente possível proceder à abertura de procedimentos concursais não circunscritos a candidatos detentores de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente constituída, e a que, obviamente, tanto se podem candidatar trabalhadores vinculados como não vinculados, conquanto sejam detentores dos requisitos habilitacionais e/ou profissionais exigidos.

Claro está que, nesta hipótese, uma vez determinado, após a aplicação dos métodos de seleção, o elenco de candidatos aprovados e, como tal, inseridos na lista unitária de ordenação final, proceder-se-ia à constituição de uma nova relação jurídica de emprego de acordo com a ordem decrescente de classificação, mas respeitando-se, prioritariamente, os candidatos detentores de contrato por tempo indeterminado, e, depois, os candidatos detentores de contrato por tempo determinado ou determinável e, por fim, sem qualquer relação jurídica de emprego público (vide o n.º 1 do artigo 51.º da LOE/2013).

Dizemos “proceder-se-ia” porquanto, não conhecendo as circunstâncias concretas quando reportadas e aferidas aos requisitos da evolução global dos recursos humanos e da demonstração do cumprimento da medida de redução mínima prevista no artigo 65.º da LOE/2013, entre outras, não podemos aferir se reunirá essa autarquia condições para recorrer ao recrutamento excecional previsto no n.º 2 do art.º 66.º da LOE/2013, sob pena de, caso o fizer, poder desencadear a aplicação do disposto no n.º 4 do art.º 66.º daquela lei.

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)

1. Maria José L. Castanheira Neves, Governo e Administração Local, Coimbra Editora, pág. 118 e ss.

Tendo em atenção o exposto por ... de ..., da Junta de Freguesia de ..., sobre o assunto referenciado em epígrafe, cumpre tecer as seguintes considerações:

Partindo do pressuposto de que a autarquia não se encontra abrangida pelo disposto no art.º 67.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013 – abreviadamente, LOE/2013 – para onde nos remete o n.º 5 do art.º 66.º da mesma lei, haverá que atender-se, no que ao regime de recrutamento de pessoal diz respeito, e em primeira linha, ao disposto no n.º 1 deste preceito quando prescreve o seguinte:

“As autarquias locais não podem proceder à abertura de procedimentos concursais com vista à constituição de relações jurídicas de emprego público por tempo indeterminado, determinado ou determinável, para carreira geral ou especial e carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, destinados a candidatos que não possuam uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecida, …” (salientámos).

O mesmo será dizer, a contrario, e salvo melhor opinião, que as autarquias locais podem proceder à abertura de procedimentos concursais com vista à constituição de relações jurídicas de emprego público por tempo indeterminado, determinado ou determinável, para carreira geral ou especial e carreiras que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, destinados a candidatos que possuam uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecida.

Consequentemente, pretendendo essa autarquia preencher um posto de trabalho previsto em mapa de pessoal e orçamento, nada obsta a que, por deliberação do órgão executivo, proceda à abertura de um procedimento concursal circunscrito a candidatos que sejam já detentores de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente estabelecida, para o que deverá proceder à publicitação da oferta de emprego nos termos do art.º 19.º da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de Janeiro, na actual redacção.

Não será despiciendo chamar, aqui, à colação o disposto no n.º 3 do artigo 2.º e no artigo 33.º-A da Lei n.º 53/2006, de 7 de Dezembro, na atual redação, no tocante ao recrutamento de pessoal em situação de mobilidade especial, e o disposto nos artigos 59.º a 64.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro – abreviadamente, LVCR –, também na atual redação, no respeitante ao recurso a instrumentos de mobilidade.

Pertinente será, também, fazer uma referência, a propósito do preenchimento de postos de trabalho por pessoal em situação de mobilidade especial ou através do recurso a outros instrumentos de mobilidade, e respectivamente, ao disposto no n.º 3 do art.º 2.º e na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º, ambos do Decreto-lei n.º 78/2003, de 23 de Abril, republicado pelo Decreto-lei n.º 40/2008, de 10 de Março (isto, até que seja publicada a portaria a que se refere o n.º 2 do artigo 33.º-A da Lei n.º 53/2006).

Contudo, não se revelando possível o preenchimento do posto de trabalho em causa nos termos referidos, haverá que aferir da possibilidade de lançar mão do disposto no n.º 2 do mesmo preceito, ou seja, da possibilidade de recorrer ao recrutamento excepcional nele previsto.

Prescreve o n.º 2 do artigo 66.º da LOE/2013 o seguinte:

“Em situações excecionais, devidamente fundamentadas, o órgão deliberativo, sob proposta do respetivo órgão executivo, pode, ao abrigo e nos termos do disposto nos n.ºs 6 e 7 do artigo 6.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, autorizar a abertura dos procedimentos concursais a que se refere o número anterior, fixando, caso a caso, o número máximo de trabalhadores a recrutar e desde que se verifiquem os seguintes requisitos cumulativos:

a) Seja imprescindível o recrutamento, tendo em vista assegurar o cumprimento das obrigações de prestação de serviço público legalmente estabelecidas e ponderada a carência dos recursos humanos no setor de atividade a que aquele se destina, bem como a evolução global dos recursos humanos na autarquia em causa;

b) Seja impossível a ocupação dos postos de trabalho em causa nos termos previstos nos n.ºs 1 a 5 do artigo 6.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela presente lei, ou por recurso a pessoal colocado em situação de mobilidade especial ou outros instrumentos de mobilidade;

c) Seja demonstrado que os encargos com os recrutamentos em causa estão previstos nos orçamentos dos serviços a que respeitam;

d) Sejam cumpridos, pontual e integralmente, os deveres de informação previstos no artigo 50.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de junho, 67-A/2007, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 22/2012, de 30 de maio, e na Lei n.º 57/2011, de 28 de novembro;

e) Seja demonstrado o cumprimento das medidas de redução mínima, estabelecidas tendo em vista o cumprimento do PAEF, considerando o número de trabalhadores em causa no termo do ano anterior” (intercalado e destacado nossos).

O mesmo é dizer que, respeitados que sejam os requisitos cumulativos enunciados, é perfeitamente possível proceder à abertura de procedimentos concursais não circunscritos a candidatos detentores de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente constituída, e a que, obviamente, tanto se podem candidatar trabalhadores vinculados como não vinculados, independentemente, estes últimos, de se encontrarem ou não na situação de desempregados, conquanto sejam detentores dos requisitos habilitacionais e/ou profissionais exigidos.

Claro está que, nesta hipótese, uma vez determinado, após a aplicação dos métodos de selecção, o elenco de candidatos aprovados e, como tal, inseridos na lista unitária de ordenação final, proceder-se-ia à constituição de uma nova relação jurídica de emprego de acordo com a ordem decrescente de classificação, mas respeitando-se, prioritariamente, os candidatos detentores de contrato por tempo indeterminado, e, depois, os candidatos detentores de contrato por tempo determinado ou determinável e, por fim, sem qualquer relação jurídica de emprego público (vide o n.º 1 do artigo 51.º da LOE/2013).

Dizemos “proceder-se-ia” porquanto, não conhecendo as circunstâncias concretas quando reportadas e aferidas aos requisitos da evolução global dos recursos humanos e da demonstração do cumprimento da medida de redução mínima prevista no artigo 65.º da LOE/2013, não podemos aferir se reunirá essa autarquia condições para recorrer ao recrutamento excepcional previsto no n.º 2 do art.º 66.º da LOE/2013, sob pena de, caso o fizer, poder desencadear a aplicação do disposto no n.º 4 do art.º 66.º daquela lei.

Para além do enquadramento enunciado, no que ao recrutamento de pessoal diz respeito, cremos não existir suporte jurídico que possa servir de fundamento à pretensão manifestada. 

O técnico superior

(José Manuel Martins Lima)